监察体制改革下检察权定位的优化

侯鑫瑶

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

国家监察体制改革使得检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等职能被剥离出去，检察权将重新面临宪法以及检察实践的重新定位。实际上，监察体制改革导致检察机关部分职能的剥离，使得检察机关职能向检察权的本质回归，即公诉权以及法律监督权。因此，有必要重新认识检察权，优化对检察权的认识和定位，以精简机构和完善检察机关职能。

1 监察体制改革导致检察机关部分职能调整

国家监察体制改革由试点到正式建立国家监察委员会，将原属于检察机关的对于贪污、渎职、职务犯罪的侦查权转移给国家监察委员会。机构改革与职能调整，让部分学者对检察机关抱以极大的同情，认为检察权弱化，检察机关地位变得越来越尴尬。为此，应当补充新的职能到检察机关，重新审视检察权[1]。本文认为检察机关部分职权调整到国家监察委员会，不能理解为检察权的弱化，而是检察权回归其本质。根据《宪法》规定，检察机关为我国的法律监督机关。法律监督并不能当然地理解为对公职人员的监督，更不能当然地理解为对公职人员贪污、渎职等违法犯罪行为的侦查。1995年检察机关内设反贪局，检察机关拥有对贪污渎职的侦查权，检察机关开始具备这项职能。而检察权是不是具有侦查权权能，则需要重新审视。在笔者看来，检察机关的法律监督应当是对法律的监督，是对行政机关、人民法院、组织的执法和司法活动的监督，具体体现为两点。第一，监督机关和组织依照法律的规定切实履行职责。如环境保护部门应当加强环境保护，加强执法，对违法行为进行制裁。第二，监督行政机关和人民法院在进行法律活动时应当遵循法律程序，切实保障参与人的各项权益。如若上述机关违法行使职权，或者不作为，检察机关可以提出检察建议，或者起诉。从我国现有法律规定来看，检察机关的起诉权是建立在适格主体不作为或者缺乏法律规定的机关或组织时才能行使。如《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，以及《民事诉讼法》第五十五条的规定。根据同样的立法精神，在国家监察委员会成立后，对公职人员的监督和侦查权应当由监察委员会行使。根据《监察法》第四十七条的规定，人民检察机关对监察机关移送的案件，根据《刑事诉讼法》的规定采取强制措施，作出起诉决定、退回补充侦查或者不起诉的决定等。可见，监察体制改革，实际上是检察权向其本质进行回归，即公诉权与法律监督权。另外，我国香港地区廉政公署与检察机关是分立运行的，而我国香港地区的反腐败和廉政建设效果显著，也从侧面证明职务犯罪侦查权并不必然是检察机关不可分离的一部分[2]。因此，监察体制改革后，不用对检察机关抱着“同情”的态度进行职能补偿，而是要切实研究检察权，优化检察权定位，以便充分发挥好检察机关的法律监督职能。

2 新时代需要重新认识检察权

在社会主义新时代，随着监察体制改革的落实，有必要重新认识检察权。根据《人民检察机关组织法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》以及有关法律法规精神，笔者认为检察权分为基础权能和延伸权能。

2.1 基础权能

基础权能即公诉权和法律监督权。

（1）公诉权。根据《人民检察机关组织法》《监察法》等法律法规，检察权具有刑事公诉权。如《人民检察机关组织法》规定：对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉。《监察法》规定：对监察机关移送的案件，人民检察机关依照 《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。可见，刑事公诉权是检察权的重要内容。但是检察权的公诉权并不仅仅体现在刑事公诉权上，还应当包括行政公诉权和民事公诉权。在我国法律法规和司法解释中，行政公诉权和民事公诉权只是零星的规定，如《行政诉讼法》第二十五条第四款、《民事诉讼法》第五十五条的规定，检察机关可以对行政机关提出检察建议，对拒不履行职责、有违法行为以及缺乏法律规定的机关和组织，可以提起诉讼。但这只限于法律规定的环境保护、生态保护、消费者权益保护等有限的领域。行政公诉权和民事公诉权并没有得到全面的认可。

（2）法律监督权。这主要体现在对法律程序的监督，以及执法监督。如人民检察机关对公安机关、检察机关移交的案件根据《刑事诉讼法》的规定作出起诉、退回补充侦查或者不起诉的决定。检察机关对人民法院的判决可以提出抗诉等。对行政机关的不作为或者违法行为提起行政诉讼等。此外对监狱以及看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。

2.2 延伸权能

检察权的延伸职能是指人民检察机关根据宪法赋予的法律监督职能，对尚没有主管机关和组织管理，或者前款规定的机关和组织不作为或者违法的情况下，依法履行法律监督职能，包括行使侦查权、检察建议以及向人民法院起诉等[3]。此前人民检察机关对职务犯罪的侦查可以看成检察权的延伸职能。

2.3 检察权基础职能与延伸职能的界限

当前学术界对检察机关的职能以及检察权的内涵莫衷一是，争论比较多。本文认为应当将检察权分为基础职能和延伸职能。基础职能是指检察权的基础组成职能，缺乏上述职能，检察权将不复存在。而延伸职能是指该职能并不是检察权的必备内容，但在特定历史条件下，需要人民检察机关代为行使。如对公职人员的监督和侦查。检查权的延伸职能必须遵循严格的界限，以防止检察权的过分扩张和不当介入，导致越权和缺位，导致公权对私权的过分介入。这些界限主要包括以下4点。

（1）检察权的延伸必须是重大公共利益关切。公共利益即关系多数人的利益，如果政府机关、社会组织或人民检察机关不介入执法的话，将影响多数人的利益，对国家、社会和个人将产生重大不利影响。如前述提到的环境保护领域、食品安全领域，将关系多数人的健康，人民检察机关应当充分发挥法律监督职能。

（2）检察权的延伸职能必须是所涉及的领域尚没有法律规定主管机关或者组织。由于没有法律规定的主管机关和组织，涉及的领域的重大公共利益将没有对口机关和组织进行执法，不能阻止公共利益继续被损害。在这种情况下需要人民检察机关发挥法律监督职能。

（3）检察权的延伸职能必须是急迫的、不能等待的。急迫而不能等待，显示出重大公共利益受损到不得不制止的地步，不能等待立法机关进行立法。如环境公益诉讼、食品安全领域的行政公益诉讼，如果等待立法机关立法完善规定，将由于立法的时间成本问题导致更严重的损害。

（4）检察权的延伸职能必须得到特别授权。检察机关即使维护公共利益，充分发挥法律监督职能，也要坚持有法可依，否则检察权的过分介入会导致检察权的滥用。在这种情况下，检察权基于公共利益行使法律监督权必须得到特别授权。可以是全国人大及其常务委员会的特别授权，也可以是通过基础法律规定进行特别授权。如《行政诉讼法》《民事诉讼法》的规定等。

2.4 我国检察权应当包括完全的行政公诉权和民事公诉权

我国的检察权主要是指刑事公诉权，而行政公诉权和民事公诉权只有在特定领域才能行使。根据《行政诉讼法》以及《民事诉讼法》的有关规定，检察权只有在涉及污染环境、侵害众多消费者合法权益、食品安全、生态环境破坏等损害社会公共利益的领域才能进行行政诉讼或民事诉讼。这不是完全的行政公诉权和民事公诉权，我国应当构建完全的行政公诉权和民事公诉权。从世界发展大趋势来看，是存在检察权扩张介入到行政领域和民事领域的情况的。如德国检察机关可以参加宣告婚姻无效、宣告精神病人或能力有缺陷的人为无行为能力人、宣告失踪或死亡民事案件。在日本，检察官就被赋予了禁治产宣告请求权及其撤销请求权等几十项权限等[4]。

另外考虑到监察体制改革后，检察机关的职能弱化，存在人员分流的需要，应当对检察机关的职能优化，对检察权进行完善。尤其是在我国法制建设还处在完善期，部分领域立法缺乏、存在法律冲突，法律规定缺乏顶层设计，社会组织建设还不够健全的情况下，更要发挥好人民检察机关的法律监督职能。如牵涉面甚广的证券民事赔偿问题，目前还缺乏可靠的组织提起公益诉讼。而证监会虽然是主管机关，能够开展证券执法和监督，但是作为民事赔偿的原告则甚为不妥。在此情况下可由检察机关提起民事公益诉讼。因此，基于检察权优化需要以及国家法治建设需要，为切实维护人民群众的利益，充分发挥好检察机关的法律监督职能，有必要赋予检察机关完全的行政公诉权和民事公诉权，即行政公诉和民事公诉不限定特定的领域。我国要妥善研究行政公诉和民事公诉发起的条件和范围。笔者认为行政机关和组织不作为或者违法犯罪，检察机关即可发表检察建议或者提起行政诉讼。对侵犯重大公共利益的侵权行为，在没有刑事诉讼的前置条件下，检察机关可以作为法律规定的机关和组织，作为原告方开展民事公诉。民事公诉若能胜诉，得到的赔偿则由被侵害的人民群众按照实际损失分享。

3 优化检察权，赋予检察权公益诉讼权

在新时代，尤其监察体制改革的大背景下，我国应当完善检察权的顶层设计，优化检察权定位。笔者认为在新时代应当赋予检察权公益诉讼权。社会主义新时代，随着人民群众生活水平的提升，需求的改善，重大公共利益关切越来越多，越来越重要，如食品安全、环境保护、生态保护等，由于法律法规规定不够完善，导致人民群众利益受损。如互联网金融创新导致的非法集资、不当借贷，以证券市场操纵等。在这种情况下，需要行政机关和社会组织依法履行职能，打击违法犯罪行为。同时需要社会组织和个人申请民事赔偿，切实维护每个人的合法权益。但是，在民事领域，多缺乏适格主体进行民事诉讼。如环境污染民事诉讼涉及面广，涉及时间久，有些环境污染带来的不利影响需要几年、十几年才能显现，而侵权带来的损害影响可能是终生的，如污染导致的癌症、肺结核等，而个人缺乏这方面的法律专业知识，又缺乏足够的资金请求法律专业机构或人士代为诉讼。在新时代我国应当积极建立健全公益诉讼。我国可以借助监察体制改革的契机，优化检察权，赋予检察权公益诉讼权，尤其是支持检察机关代表个人发起行政公益诉讼或者民事公益诉讼。如发起行政公益诉讼监督行政机关依法履行职责，发起民事诉讼要求环境侵权主体、食品安全侵权主体进行民事赔偿。

根据“两高”2018年3月发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，检察机关发起公益诉讼时，可以进行刑事附带民事公益。但限定于破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域、侵害众多消费者合法权益等领域。在新时代要全面拓展检察机关公益诉讼的范围，对关乎人民群众切身利益的重大公共利益事件应当妥当纳入公益诉讼范围。

为配合检察机关的公益诉讼，我国可在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的基础上，结合公益诉讼实践制定《人民检察机关公益诉讼法》，对检察机关的公益诉讼范围、公益诉讼程序、公益诉讼的保障等进行规定，确保人民检察机关公益诉讼有法可依。同时，人民检察机关应当进行机构调整，充实公益诉讼人员。可成立公益诉讼厅，下设民事公益诉讼司、行政公益诉讼司等。此外，检察机关还应当积极与社会组织互动，鼓励社会组织开展公益诉讼，降低检察机关公益诉讼的成本，提升公益诉讼的成效[5]。

4 结语

本文分析监察体制改革对检察权的影响，认为监察体制改革后检察权回归其本质，即公诉权以及法律监督权。在新时代应完善检察权理论，优化检察权定位，加强检察权的顶层设计，充分发挥检察机关法律监督的职能，充分依托检察机关的法律人才推进法律监督，提升依法治国水平，切实保障人民群众合法权益。