高职国际交流合作法律与政策问题研究——以重庆城市管理职业学院国际化实践为例

孙玉中

(重庆城市管理职业学院，重庆 401331）

近年来，重庆城市管理职业学院积极拓展国际交流合作，初步形成“353”国际交流合作模式，学校国际化水平不断提高，但在推进国际交流合作具体实践中仍然受到诸多法律与政策问题困扰。所以，梳理其中存在的主要问题，有助于同类高职院校在国际化工作中提前了解症结所在，尽量规避难题，顺利推进项目；与此同时，问题的提出也会为政府完善法律及政策设计提供参考，为研究人员提供素材。

1 中外合作办学实践中存在的法律问题

根据 《中华人民共和国中外合作办学条例》《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，中外合作办学是指外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的活动，包括共同设立中外合作办学机构或者共同开展中外合作办学项目，其中中外合作办学机构包括具有法人资格的中外合作办学机构和不具有法人资格的中外合作办学机构两种类型。重庆城市管理职业学院自2013年与韩国大邱大学合作举办“非学历韩国语培训中心项目”合作办学，开始积极探索中外合作办学活动。虽然近年来积极与德国IB大学、澳大利亚堪培拉大学、澳大利亚科廷大学等境外高校深入探讨学历教育层面的中外合作办学，但至今仍然没有取得突破。究其原因，除了学校在充分保障国家教育主权原则下衡量办学活动中学校利益、学生利益等问题而最终没有付诸实践外，以下几个方面的法律问题也是导致项目没有最终实施的原因。

1.1 具有法人资格的中外合作办学机构设立难度很大

截止到2017年2月，我国只有9所正式设立的中外合作大学[1]，在高职层面设立具有法人资格的中外合作办学机构难度可想而知。优质的境外高校与国内高校开展合作办学，基于他们自身严谨的法律治理理念，更希望共同开展的中外合作办学项目是设立具有法人资格的中外合作办学机构。境外高校认为只有双方共同举办具有法人资格的中外合作办学机构，才能最大限度地保障他们的利益；如果仅仅是开展不具有法人资格的中外合作办学机构或者中外合作办学项目，那么这个合作项目在运行中决策的合理性、资产及经费管理制度的独立性等都会受到影响，由此境外高校利益可能得不到有效保障。

1.2 中外合作办学的公益性不能满足境外教育机构对投入产出的需求

中外合作办学主体性质之争，即公益性或营利性的属性问题，可谓是中外合作办学法律问题中争议最大、质疑最多的领域[2]。我国《中外合作办学条例》第三条规定：“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。”WTO将教育视为服务贸易，所以境外教育机构在中国开展合作办学具有获得利益回报的期望。我国将中外合作办学界定为公益事业，但“公益”这一概念比较模糊，是允许“营利”呢，还是“非营利”呢？而综合当前中外合作办学法律规定来看，还应当是“非营利”性质，也即不允许从中获得利润。基于此，境外教育机构通过法定途径获得收益的道路是不通的，这也导致当前许多高职中外合作项目的外国教育机构通过师资劳务费、资源开发费等路径获取收益。

1.3 高职院校中外合作办学学历层次限制了学生参与热情

中国学生与家长很注重学历的提升。但是根据《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》第六条规定“申请设立中外合作办学机构的中外合作办学者应当具有相应的办学资格和较高的办学质量”，高职院校开展中外学历教育层面的合作办学只能开展专科层面的办学。因为高职院校绝大部分只进行专科层面学历教育，而不能开展本科学历教育。而国外很多优质职教资源在本科及本科以上层次教育机构，所以这类境外高校与国内高校开展中外合作办学往往只能颁发中国专科文凭。即使中外双方采取变通措施，通过互认学分等形式允许学生在毕业后到外方院校学习一段时间获得外方的学历、学位证书，而这也往往会因境外学习时间不符合国外学制，其学历学位证书不能获得中国官方认证。

2 高职院校境外办学存在的法律问题

2.1 境外办学必要性及实践

扩大教育对外开放，围绕“一带一路”倡议服务中国企业“走出去”，推广中国职业教育以及中国行业标准，传播中国文化，促进民心相通，是高职院校服务国家战略的重要责任。相对于境内以中国学生为教育对象的中外合作办学项目，境外办学却是中国高职院校主动走出去，与国外教育机构合作或者单独开展职业教育或者中华文化教育，这不仅会给当地输送中国优质职教资源，不仅可能会实现职业教育投资收益，更是中国职业教育发展到一定阶段，将成熟经验输出国外，推广中国职业教育标准和树立大国文化自信的表现。

重庆城市管理职业学院于2014年9月在柬埔寨经济管理大学设立“职业教育中心”并投资设立“信息技术中心”。依照合作协议，学校派教师在该中心开展汉语、中国文化教学和计算机技能培训，组织柬埔寨学生到中国留学。柬埔寨经济管理大学职业教育中心也成为重庆高职院校在海外设立的第一个职业教育机构。到目前为止学校共派7名教师轮流常驻该中心，开发对外汉语和计算机课程，开展技能培训1 200余人次。通过柬埔寨经济管理大学“职业教育中心”的成功运行，学校累积了海外办学经验，完善了海外办学制度规范、绩效激励制度，提升了学校国际美誉度和国际影响力。2017年学校又在埃塞俄比亚合作设立“鲁班工坊”，该项目将致力于为埃塞俄比亚“东方工业园”的中资企业培训当地技术人才。

2.2 境外办学法律制度缺失成为限制高职境外办学活动的束缚

教育部在2002年发布《高等学校境外办学暂行管理办法》，但是2015年《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定(国发〔2015〕27号)》文件取消了学校赴境外设立教育机构（含合作）及采取其他形式实施学历教育审批事项，使我国高校境外合作办学处于法治管理的真空。

名不正，则言不顺。随着职业学校“走出去”重要性凸显，国务院在2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中明确提出：“鼓励中外职业院校教师互派，学生互换。实施中外职业院校合作办学项目，探索和规范职业院校到国（境）外办学。”虽然截至2016年3月，我国高校境外办学机构己达5个，项目数量己达98个，但是开展境外合作办学会涉及到教育主权、学籍管理、学历证书发放、学分互认以及境外工作人员管理等诸多事项，特别是公办高职院校在境外的投资活动。公办高职院校作为教育事业单位，它的资产属于国有，它是否具有在境外开展办学形式的资产投资资格？是否符合法律规定？境外办学是否仍然属于公益性质而不应当以营利为目的？这些问题并没有从法律或者政策层面得到肯定答复。问题的存在仍然桎梏高职院校在境外的合作办学行为。另外，我国高职境外合作办学法治研究内容也较少，很难获得经验借鉴。

总而言之，当前高职院校走出去尚没有法律规定予以保驾护航，亦没有更多研究理论予以支撑。因此，我国迫切需要出台与当前高校境外办学相适应的法规、政策，对境外办学的定义、类型进行补充和更新，对赴境外办学的高校的办学资质作出规定，对高校境外办学的审批程序、评估程序、学历学位认证、退出机制等方面进行准确的说明，最终规范高校境外办学行为[3]。

3 公派出国政策不能满足高职国际化师资队伍建设需要

高职师资队伍对于国际化高素质技术技能人才的培养具有主导作用。高职师资队伍国际化水平决定了高职学生国际化参与能力，所以打造一支国际化素质过硬的师资队伍是践行高职国际交流合作职能的必然要求。

重庆城市管理职业学院十分注重国际化师资队伍建设。学校通过多种形式派出教师到境外教育机构开展考察、研修、留学活动。为了让教师充分学习借鉴国外职教经验，学校与威尔士职教联盟合作在威尔士设立“教师海外工作站”，每年成批次选派教师培训3至5个月，形成了高职师资培训新范式，受到重庆高职院校的认可并参与。借此成功经验，学校2017年在澳大利亚设立第二个教师工作站。目前两个工作站被纳入市级高职院校专业课程教师海外研修基地。

虽然“教师海外工作站”模式暂时为学校师资队伍国际化发展提供了平台，但是当前国家及地方针对高职院校的公派出国政策不利于高职师资队伍国际化的进一步推进。根据当前公派出国政策要求，高职院校所有涉及使用国家资金的自行组织的出国行为都应当按照公派出国流程报批。虽然此项规定符合党和国家外事政策，能够有效避免不合理因公出国行为，但在实践中往往年度出访计划少、审批时间长、审批部门多，手续繁琐。“很多境外的教育机构、学术专业峰会对学校领导发出参会或者实地调研的邀请，很难获准出国，出国报批手续也异常复杂”[4]，影响了高职师资队伍到国外开展学术交流、教学科研、国际化能力提升。

4 来华留学生管理法律规定需要完善

4.1 来华留学生招收与培养实践

当前中国已经成为亚洲第一留学目的地国，充分说明了中国教育质量的提升。吸引更多留学生不仅仅是促进高职院校生源结构国际化、促进职业教育多元国际化氛围的方式，也是提升国际化人才培养的重要路径，更是培养知华、友华、爱华国际人才，服务中国和平崛起的重要内容。

重庆城市管理职业学院于2011年率先在重庆高职院校中招收留学生。之后，通过加强校企合作方式，依托企业平台加大留学生招收力度，到目前为止已经培养长短期留学生300余名。比如学校引入重庆金夫人实业有限公司国外合作资源，与荷兰Cibap学院搭建长期稳定留学生互访平台，连年开展文化及专业短期互访交流。2017年学校与泰国乌隆它尼职业学院、南邦职业学院探索形成以学分互认为基础的留学生联合培养模式，在物流管理以及会计电算化专业成班制招收学历留学生。

4.2 来华留学生管理法律与政策存在的问题

无论从法律层面还是政策层面，高职院校特别是西部高职院校对于留学生招生仍然处于劣势状态。在法律层面来讲，我国对于来华留学生相关法律规定立法层次较低，主要是《学校招收和培养国际学生管理办法》等行政法规和规章，不利于为来华留学生招收及培养提供充足法律保障。另外，来华留学法律规定较为滞后。比如在来华留学生勤工俭学以及实习实训规定方面有着严格的限制。比如《学校招收和培养国际学生管理办法》第三十六条中提到：“国际学生在高校学习期间可以参加勤工助学活动，但不得就业、经商或从事其他经营性活动。”而勤工助学的具体管理规定还需要“国务院教育行政部门会同有关部门另行制定”。《中华人民共和国外国人出入境管理法》第四十一条规定：“外国人在中国境内工作，应当按照规定取得工作许可和工作类居留证件。任何单位和个人不得聘用未取得工作许可和工作类居留证件的外国人。”第四十二条规定：“国务院教育主管部门会同国务院有关部门建立外国留学生勤工助学管理制度，对外国留学生勤工助学的岗位范围和时限作出规定。”根据学校招收留学生经验，发现发达国家留学生其实也并不比中国留学生更加富裕，国外留学生家长普遍没有为孩子出国准备学费的习惯。据对笔者所在学校来自荷兰等发达国家学生的了解，部分学生到我校参加短期研修项目往往是在一年前就做兼职活动赚取往返机票费用。当前中国高职面向“一带一路”沿线国家招收留学生，这些国家经济基础比较弱，他们在中国高职院校留学没有资格获得国家奖学金，获得地方奖学金的机会也很少。如果他们再没有机会通过做兼职工作赚取部分生活费用，将不利于高职院校招收学历留学生。另外，根据国家政策，当前绝大部分高职院校被排除在国家留学生奖学金资格之外，这对高职院校培养高素质技术技能留学生人才是一种不平等对待。

5 结语

中国当前正处于全面崛起的重要发展阶段，进一步深化国际交流合作职能，全面加强教育对外开放，对中国职业教育“引进来”“走出去”具有重要意义。特别是十八大以来，党和国家对新时期教育对外开放的要求不断加强，并发布一系列重要政策文件，比如2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》；经国务院授权,国家发展改革委、外交部、商务部于2015年3月联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》；2015年7月，教育部等五部门发布《2015～2017年留学工作行动计划》；2016年7月，教育部发布《推进共建“一带一路”教育行动》。这些政策文件给高职院校国际交流合作提供了政策指南，有助于国际化高素质技术技能人才培养，引进优质职教资源，提升职业教育质量，服务中国产业、企业走出去，服务国家整体发展战略。但是政策往往只具有导向性，在高职院校具体国际交流合作实践中，仍然需要国家以及地方政府进一步完善法律及政策规定，以问题为导向，实事求是地推进高职教育国际化发展。