新政解读：PPP发展进入拐点

新政解读：PPP发展进入拐点

主持人：结合背景材料和党的十九大精神，如何看待最近新出台的92号和192号两份文件？两份文件的出台有何现实意义？

自2013年底大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式以来，我国PPP模式发展迅速，但也存在一些地方泛化滥用PPP、利用PPP变相融资等现象，加大了地方政府的隐性债务风险。两份文件的出台，明确了PPP项目入库负面清单和央企开展PPP的 “八项禁令”，意味着PPP的发展进入历史拐点，由火热推广逐渐步入理性规范时期。如何深入解读这两份文件精神？PPP由火热逐渐走向冷静的原因是什么？未来我国PPP发展趋势如何？本期监督沙龙围绕以上话题展开探讨。

黎昭：关于这个问题，财政部在答记者问时明确说过：自国家大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式以来，PPP工作取得明显进展，项目落地不断加快，为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中，一些地方泛化滥用PPP，甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。2017年以来，党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置，全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方政府隐性债务风险，纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。在此基础上，92号文应运而生，目的就是要进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。另外，据统计，央企在近三年的PPP运动中占据了绝对的优势，这对央企的投融资决策、风险识别与应对、项目运营管理等方面的能力形成较大的挑战，可能会滋生风险隐患，这应该是192号文出台的基本考量。从内容看，92号文和192号文基调一致，都是为了加强PPP领域风险管控，92号文是从地方政府角度防范PPP异化为新的融资平台，192号文是从央企角度防止推高央企的债务风险。

温来成：从时间上看，这两份文件都是在党的十九大闭幕后发布的，是国家有关方面贯彻党的十九大精神的重要体现。党的十九大报告提出：创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。而最近新出台的92号和192号两份文件，都是针对目前政府与社会资本合作（PPP）项目增长速度过快，发展不规范，潜在风险扩大，特别是财政金融风险增大而及时提出的治理对策。近年来PPP项目发展中出现明股实债、固定收益回报、给社会资本方承诺补贴资本金亏损，以及以政府购买公共服务等方式变相融资等问题，引起社会各界的关注。这两份文件的及时发布，对于进一步规范PPP项目发展，有效控制风险，保护政府与社会资本双方利益，为社会提供优质公共服务，具有十分重要的意义。

庄佳强：在严格控制财政风险和金融风险的大背景下，作为规范地方政府融资的重要举措，两份文件的出台意味着我国的PPP进入规范化发展的新阶段。近年来，我国PPP发展迅猛，项目数和总投资额均呈现持续快速增长趋势。截至2017年3季度，进入开发阶段的PPP项目总投资额超过10.1万亿元。但是在我国当前的PPP改革实践中，一些地方存在将PPP泛化异化为政府投资刺激手段的现象，积累了一定的隐性风险。正如财政部副部长史耀斌在第三届中国PPP融资论坛上所指出的，“一些地方对于新发展理念贯彻不到位，把PPP模式简单化为政府的一种投融资手段，重建设轻运营，绩效考核不完善”。92号文的出台，通过负面清单的方式严格新项目入库标准，对于已入库项目进行集中清理，清退不合格项目，有助于提高PPP项目的质量，提高公共服务效率，从而在一定程度上弱化单纯将PPP视为融资方式的片面认识。

央企是PPP项目中最主要的社会资本方。据不完全统计，截止到2017年上半年，央企牵头参与的PPP项目投资额占到总成交额的50%以上。地方政府在稳增长压力下的投资冲动也促使其鼓励央企参与PPP项目投资。这就使得央企在PPP项目中出现了过度投资、全方位投资、加杠杆投资等一系列不合理的现象。192号文的出台，对央企从事PPP项目从总量上进行管控，明确要求央企内部进行负债规模控制和财务风险控制，以防止央企加杠杆，也为民企参与PPP项目提供更多的空间。

刘合定：党的十九大报告指出，“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”。这体现了一种改革的思路，PPP作为一种新的发展模式，重点在吸引社会资本的参与，目的是提升政府的公共服务能力，也有利于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展这一主要矛盾。但实践中各种真假PPP遍地开花，既影响了PPP政策的初衷，也增加了地方政府的隐性风险。

92号和192号文的出台，就是从规范的角度来确保PPP没有走歪。92号文从严控入库标准和清理入库项目两个角度来确保PPP的科学性和真实性，避免各地在实践中尺度宽松，使PPP沦为政府融资的工具，影响PPP的正面效应。192号文则从规范央企投资的角度，要求中央企业谨慎采用PPP模式，确保央企在聚焦主业的前提下，做好前期盈亏分析并实行规模控制，避免出现债务风险。

这两个文件的出台，有利于使PPP模式回归理性。就地方政府而言，真正筛选出公益性强、社会需求强烈、适于引入社会资本的项目开展PPP，真正解决政府低效运作的问题；就中央企业而言，作为社会资本方的最佳主体，应围绕其主营业务，充分发挥其技术、资本、行业管理等优势，科学审慎选择PPP项目，真正实现与地方政府的双赢。

主持人：有关数据显示：截至2017年6月末，按财政部要求审核的全国入库项目有13554个，总投资额达16.4万亿元。而2017年6月新入库项目有495个，退库项目73个；与2016年末相比，2017年上半年新入库项目2632个，退库338个。在全国大力推广PPP模式的同时，为何会发生项目退库现象？

黎昭：针对PPP项目退库问题，我们2016年做调研时了解过，财政部也做过相关披露，目前退库原因主要有三类：一是项目不再采用PPP模式。有的项目缺乏对社会资本的吸引力，有的总投资额过小或期限过短，有的不适宜采用PPP模式。二是项目停止。因征地受阻、前期手续不全或不符合PPP操作流程，有的项目无法推进，并已被政府叫停。三是项目整合与消除重复。一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减。

温来成：入库的项目在实施过程中，可能会出现各种各样的问题，如融资问题、土地征用问题、市场需求问题、合作方的问题，以及违法违规行为等，在不符合财政部项目库管理要求时，就会出现清除退库的现象。这也是正常的PPP管理行为。

庄佳强：按照《关于规范政府和社会资本合作 （PPP）综合信息平台运行的通知》（国办发〔2015〕42 号）的规定，纳入项目库是PPP项目落地的必要条件，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。出于投资刺激的考虑，一些地区出现了将异化泛化的PPP项目纳入项目库的现象。这类异化泛化项目包括将一些不属于公共服务的领域，如商业地产开发、招商引资项目等包装为PPP项目；采用明股实债、违规担保等不规范行为；项目收益率明显过低，完全不具备对社会资本的吸引力等。

这类项目的持续存在，必然会增加地方政府的隐性财政风险。作为一种地方政府融资模式，PPP项目如果对项目贷款、项目最低收益水平等提供政府担保，会导致地方政府在预算外累积过多的财政责任，这种财政风险主要体现在未来的不确定性上，在长期内比中、短期更为显著。

PPP项目的主要特点之一是政府与社会资本的长期合作，这就意味着双方具有长期义务。在社会资本无法有效履行合作义务的情况下，地方政府必须承担相应的支出责任，但在事情发生之前，政府要承担多少是不确定的，其未来的支出责任是或有的，甚至主要是预测出来的，具有较大的不确定性，风险可控性较小，一旦发生，对财政的冲击力也是非常严重的。

PPP项目的财政风险还表现在社会资本可能出现的投机行为带来的财政压力上。政府作为公共服务的最终提供方，其合作方有可能在合同执行过程中提出增加成本、提高使用费等要求，从而降低PPP模式的有效性。

刘合定：PPP模式的核心是合作，体现的是契约精神，双方应当是一种平等的伙伴关系。社会资本通过参与PPP项目的建设和运营，充分发挥其经营优势，并借由“使用者收费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。地方政府则通过对公共服务质量和价格的有效监管，保证公共利益的最大化。

PPP模式在推广之初，全国各地普遍上马的一个重要原因，就在于忽视了PPP的内在特征，地方政府看重的是能够“花小钱办大事”，社会资本看重的是“政府兜底、保证收益”。随着时间的推移和PPP管理的逐步规范，那些前期准备不充分的项目出现了诸如权利义务不对等、风险分担机制不科学等一系列问题，导致其或者从PPP项目库中退出，或者采取其他方式进行建设运营，或者终止项目的实施。应该说，在市场经济体制下，PPP项目的入库和退库如同企业的新生和消亡一样，是一种正常现象。关键的问题是，这一过程应当遵守现行的法律和政策，真正实现政府和社会资本的平等协商。

大家都说PPP是一场婚姻，而不单单是一场婚礼，那么，双方就应当抱着真诚的态度谈合作，并就项目本身、合作方式、合作期限、收益风险进行深入客观的分析，才有可能使项目走得更远。而且，一个完善的政策体系应当既有进口又有出口。我的理解是，只要你确实按照政策设定的条件和程序进行了，不管入库还是退库都是一种正常的市场行为，我们应该给予理解和支持。主持人：在对新政进行解读时，有媒体表示，我国PPP发展进入到了一个拐点，但政府

积极推动PPP的决心不变。您对此有何看法？如何理解？

黎昭：毫无疑问，PPP的发展确实已经到了一个拐点。新政旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题，进一步提高项目库入库项目质量和信息公开有效性，更好地接受社会监督，促进PPP项目的有序推进和公共资源的有效配置。因此，我认为国家积极推动PPP的决心并未改变。从长远看，PPP项目库有进有退，将激励参与各方更加注重规范运作和项目管理，有利于防范和控制风险，增强市场信心，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业长期可持续发展。当然，实现我国PPP事业的健康有序发展，还需要上下结合、部门间相互配合，通过采取一系列的政策组合和管理新举措，才能从根本上解决问题。

温来成：我基本赞同这种看法。最近几年，我国PPP项目经历了爆发式的增长，现在应逐步转入规范发展、建章立制、有效管控风险、提高建设运营质量，为社会提供优质公共服务的轨道。首先，进一步澄清对PPP项目性质的认识。PPP项目属于政府公共管理和服务职责内的项目，具有明显的公益性，其服务价格一般受政府管制，其建设和运营往往需要政府财政支持，因此，PPP项目的建设和运营不能超越政府财政的承受能力。其次，充分认识PPP项目的高风险性。与其他公共服务方式相比，PPP模式既有明显的优点，也有显著的不足，具有高风险的特点，如参与主体众多、交易复杂、建设经营期长达二三十年，如盲目发展，项目失败，会给政府和社会资本方带来重大损失。最后，要明确PPP项目建设运营的目的，是为了提高公共服务的效率与质量，满足公共需要，而不是追求政绩、树立形象的工具。

庄佳强：随着对PPP监管的逐渐升级，规范的PPP将成为政府推动的方向，这主要体现在以下三点。

首先，在新时代，规范的PPP将是地方政府提供公共服务的主要模式之一。对高质量经济增长的追求决定了我国的经济增速在未来一段时间将持续保持在中速水平，这势必会影响财政收入的增长速度，减税降费政策持续落实也会对地方政府财政收入产生影响。随着房地产市场进入调整期，“土地财政”将逐渐进入瓶颈期；对地方政府债务管理的日益严格和规范，也使得举债融资面临较多掣肘。PPP作为规范化的地方政府融资手段，有助于满足地方政府的公共服务支出需求。此外，规范化的PPP通过引入社会资本，在项目建设中推进市场化的运营方式，有助于节约公共服务成本，改善公共服务效率。

其次，规范的PPP有助于推进预算管理制度改革。党的十九大报告在财税体制改革部署中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。对于规范的PPP项目，严格落实将PPP项目的跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，进行预算管理，有助于推进适应国家治理现代化要求的现代预算制度。

最后，规范的PPP有助于转变政府职能这一体制改革的实现，有助于处理好政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

刘合定：PPP模式因其涉及项目投资规模大、投融资业务复杂、项目运营和资金回收周期长，所以在防范风险方面尤其值得重视。随着我国经济由高速增长向中高速增长转变，地方政府的隐性债务风险已影响到我国的社会稳定和经济安全。

2014年以来，中央先后印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《关于进一步规范政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号），严控政府债务规模和举债方式，要求切实理清与融资平台公司的关系。党的十九大报告提出，“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”

也就是说，地方政府不能再像以前一样，借助融资平台，盲目举债、大上项目，但地方的发展又不能停止。所以中央的思路是，量力而行，科学谋划。具体是赋予地方政府两项权能：一是在债务规模总额控制的前提下，通过政府债券的形式筹集资金；二是规范使用PPP模式，以此继续推动地方的基础设施建设。

可以预见的是，在发行政府债券受制于限额控制和程序管理的情况下，PPP将是地方政府的最佳选择，未来会有更多的公共服务类项目采用PPP模式实施。我的理解是，PPP模式既有利于解决政府投入的不足、完善公共基础设施，也有利于发挥社会资本的管理优势，进而推动政府依法行政能力的提升。