完善新时代财政财务监管机制的思考

●丁 辉/湖北省财政厅副厅长、党组成员

完善新时代财政财务监管机制的思考

●丁 辉/湖北省财政厅副厅长、党组成员

编者按：习近平同志在十九大报告中指出，创新是引领发展的第一动力。财政监督事业的发展也离不开探索与创新。近年来，各地财政监督部门不断更新监督理念，创新监督方法，形成了丰富的财政监督理论成果和实践经验。为引导各地财政监督部门探索新方法，开辟新思路，本刊自2018年第一期起开设“地方财政监督创新与探索专栏”，介绍湖北等地财政监督工作的理论创新和实践探索，与广大读者一起交流与探讨。

党的十八大以来，湖北省行政事业单位财政财务管理得到全面改观，财政财务管理水平有了较大提高，体现在财政财务监管制度不断完善，监督力量进一步整合和提升，服务意识逐步增强等方面。新时代的历史定位要求财政财务监管站位更高，当前却还存在财经纪律意识淡薄、内部管理及内控制度薄弱、追责问责机制尚不健全、相关体制机制待完善等问题。鉴于此，结合调研实践，笔者提出了新时代加强财政财务监管的一些思考与建议。

新时代 财政财务监管 行政事业单位 内部控制

当前，我国经济发展进入新常态，财政收入增长趋缓，财政收支矛盾不断加大。党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，这一新形势下的新定位对加强财政财务管理工作提出了更高的要求，客观上要求进一步强化财政财务监管。在新的经济形势下，财政财务监管的内涵和范围也发生了深刻的变化，其范围主要包含财政部门对行政事业单位或财政资金使用单位 （即行政单位、全额拨款事业单位、差额拨款事业单位等）的财政财务活动合规性、安全性、有效性所进行的监督检查。党的十八大以来，在湖北省领导的严抓力管下全省行政事业单位财政财务管理水平得到全面改观，为深入推进财税体制改革作出了重要探索。党的十九大后，我国步入新时代的历史方位，要实现中华民族“强起来”的伟大飞跃，发挥财政的基础治理作用，离不开财政财务监管的现代化。2017年湖北省财政工作会议将财政财务监管列为全省财政改革发展的重点工作，要求强化财政财务监管，推动财政可持续发展。

一、大力整顿，行政事业单位财政财务管理全面改观

党的十八大以来，随着中央“八项规定”的出台、反“四风”整治的大力开展，湖北省各类财经违纪违规行为明显减少，各级行政事业单位财务管理水平不断提高，“不敢违规、不想违规、不能违规”的财政财务管理机制逐步形成。数据显示，自2014年以来，湖北省会计监督检查所发现的各类违纪违规问题有所减少，检查出各类违规问题资金有所下降：2014年全省会计监督检查发现各类违纪违规问题资金533351.74万元，2015年会计监督检查发现全省各类问题资金303341.8万元，2016年检查发现各类问题资金250228.7万元。财政部门遵循“标本兼治、综合治理”的方针，将财政财务监管与反腐倡廉等工作结合起来，提高了各方遵纪守规的意识，中央“八项规定”、省委“六条意见”得到扎实落实，净化了财务环境，规范了经济秩序，各级行政事业单位在进一步完善财务管理制度、切实加强财务管理水平方面有了明显进步，乱支乱补现象得以有效遏制，特别是“三公”经费大幅下降，会计基础工作得以规范。

（一）以制度为基石，财政财务监管步入“三化”

近年来，各地财政部门在“大监督”理念的引领下，建机立制，制度先行，以自身监督检查的科学化、制度化、规范化不断推进被监管部门单位财政财务管理水平的提升。如：湖北省荆门市制定了《市财政局关于构建财政大监督格局的工作意见》和《市财政局重点专项监督检查操作规程》两份财政监督改革创新引领性文件，实行财政工作目标责任积分量化考核管理办法，健全和完善财政“大监督”运行保障制度；十堰市财政监督检查局则通过建章立制，实行财政部门监督一个口子对外的监管模式，将会计局、非税局、采购办、监督局等监督检查集中联合，实行统一归口管理、统一组织实施、统一规范程序、统一行政处罚，基本形成了全员参与、分工明确、各负其责的“大监督”格局。

调研还发现，全省各地市在对行政事业单位开展财政财务监督检查工作中，坚持科学监督、依法监督，不断改进监督方式方法，在推动行政事业单位执行财经纪律常态化、机制化方面也取得了显著成效，促进了各部门单位财政财务管理水平的提升。如十堰市民政局依照差旅费、会议费和招待费等相关费用的开支标准与管理办法，严控“三公”经费支出，取得了明显成效。2016年，该局“三公”支出14.57万元，比2015年51.74万元减少37.17万元，下降73.90%。

（二）整合监督力量，财政财务监管效能大幅提升

财政部门对行政事业单位财政财务监管政策性强，涉及面广，需要整合各种监督力量，齐抓共管。在近年来全省开展的各项专项检查实践中，部门间合力监管、联动检查的监督机制日渐形成。从检查方式来看，避免了多部门对单位的重复检查，减轻了检查单位和被检查单位的工作量；从检查效果来看，各部门发挥各自优势，信息共享、资源互通，既弥补了检查人员的知识短板，提升了知识层次，又为被检查单位提供了更全面更优质的服务和指导；从检查成果运用上看，各部门对重点检查中发现的问题，尤其是一些“合情不合理、合情不合法、合法不合理、既不合法又不合理”的问题，认真分析原因、找准症结，倒逼本部门从制度上进行改进和完善，更有效地提升了行政事业单位财政财务管理水平。部分地市坚持内外并举，切实整合内外监督力量，通过协同监管，在提升财政监督效力方面作出了有益探索。如：十堰市财政监督检查局注重把专职监督机构与业务部门监督融合起来，年初在制定监督检查计划时，通过上门、函询等方式充分征求相关业务科室、单位的意见和建议，将监督检查的项目、单位一并纳入年度整体计划之中；荆门市财政监督检查局在履行监管职责的过程中，建立了与其他监管部门联合执法的监管机制。

（三）服务意识增强，初步实现财政财务监管转型

党的十八大以来，在开展财政财务监督检查中一个明显的改变是被检查单位对监督人员态度的转变。监督人员从单纯地开展检查到帮助单位提高财务管理水平，协助完善财务管理制度，受到了被检查单位的认可和欢迎。调查发现，通过对行政事业单位财政财务监督检查，被检查单位的领导“重业务、轻财务”的现象得到明显改善。在开展会计监督检查时不仅处理处罚问题，而且帮助单位完善和健全会计核算体制，提高工作效率，有效促进了单位财务人员思想素质和业务能力的提升，也大大提升了财务部门在单位管理中的地位。十堰市财政监督检查局对此有深刻理解，该局秉承服务寓监督，监督促规范的理念，将对行政事业单位财政财务监管与规范财政管理、促进财政改革、完善财经制度紧密结合起来，针对检查发现的带有普遍性、倾向性的违法违纪问题和财税管理方面的漏洞，提出了许多建设性的意见和建议，对强化财政财务管理起到了良好的促进作用，营造了良好的监督与被监督的氛围。

二、提升站位，强化财政财务监管仍需持续推进

财政是国家治理的基础和重要支柱，这一高站位对财政财务监管提出了高标准严要求。当前，全省各行政事业单位财政财务监管取得了显著的进步和良好成效，但也应清醒地看到，一些地方部门及单位仍然存在财经法规执行不严、财经纪律松弛、财务管理领域失范失序的情况，一定程度上制约了全省经济快速发展。

（一）财经纪律意识仍然淡薄

随着中央“八项规定”的出台和反“四风”整治的大力开展，财经违纪违规行为已有明显改善。但在调研中发现，仍有不少行政事业单位财经纪律观念淡薄，主要表现在：一是单位领导观念守旧，法治意识不强，以自身意志为准则作出决策，违反财经纪律。有些单位领导为了部门利益或者个人利益，故意违反财务管理制度；有些单位隐匿、坐支经营性资产收入，私设“小金库”。二是对财务工作不重视，导致单位财政财务管理基础日益弱化。体现在财务机构不健全、财务人员配备不全、业务水平不高，导致财务基础管理日渐削弱。三是财务人员缺乏财经纪律敏感性，执行财经法规制度不严格。财务人员缺乏独立性，在具体财务工作中仅听命于领导指示，操作过程中随意性较大，无视财经纪律的存在。

（二）内部管理及内控制度基础薄弱

建立健全内部制衡机制是确保财政管理有效运行的必要条件。然而，当前监督单位和各行政事业单位中存在的一大普遍现象是内部管理及内控制度基础薄弱。主要体现在：第一，内部控制意识不强，对单位内部控制缺乏全面的认识。内部控制建设作为一项新工作，财政部门对其尚未达成共识，离全员内控的思想意识还有一定距离。第二，缺乏健全的内部控制制度，财务管理乏力。由于不少单位尚未建立健全的内部控制制度，财务管理职责不明，缺乏有效衔接，导致财务管理制度执行不力，财务管理混乱。第三，行政事业单位内部控制制度缺少基本操作指引，导致一些单位在具体执行过程中操作困难。目前有些单位建立的内部控制制度仅作大体框架规定，对制度的全面性、适应性及设计运行有效性掌握不准，导致执行不到位，内部控制的作用没有得到很好发挥。

（三）追责问责机制尚不健全

追责问责机制的构建有助于约束相关责任人员的违法违规行为，促进各项政策法规切实落地。然而，实际工作中往往会出现检查容易、处理难的状况，发现问题“高高举起”、处理问题“轻轻落下”的现象较为普遍，一定程度上制约了财政财务监督效力的发挥。究其原因，一来由于财政专职监督检查机构的人员配备层层递减，难以适应财务管理混乱、基础薄弱、问题多等监督形势的需要；二来由于财政监督的独立性不强，财政监督的制约因素较多，对违法行为的处理处罚力度偏软；三来由于我国现行的部分法律、行政法规内容不相协调，导致处罚行为失去效力；四是当前财政行政处罚方式的手段较为单一，缺乏对单位和个人的有效制约。即便可以移送，但是由于举证、移送移交手续十分繁琐复杂，导致检查者不愿意对违法违规行为人进行进一步处理处罚；五是由于对财政监督检查的行政处理处罚的执行没有明确的责任追究机制，导致财政部门行政处理越来越少，检查后对问题的处理方式仅仅是督促整改，且越来越普遍。

（四）相关体制机制有待完善

在政府机构改革的大环境下，财政财务监管机构的定位被日趋边缘化。客观上来说，一方面市（州）、县（市、区）财政监督机构均改为公益一类事业单位，导致执法主体资格受限，一定程度影响到财政监督检查工作的有效开展；另一方面，机构和力量配备缺乏顶层制度支持。而这与财政监督面临的新形势、新任务、新要求形成巨大的反差。首先，当前财政财务监管制度与建设现代财政制度的要求不相适应。一方面，财政监督法治建设站位不高，缺少财政监督独立法律；另一方面，现行有关法律法规执行脱节问题有待修订完善，离现代财政制度的要求还有一定距离。其次，财政财务监管内部机制不匹配，监督主体、程序、成果运用相关机制不完善。再次，财政财会人员成长和培养机制欠缺，导致财政财务监管缺乏有力的支撑点。最后，现行财政财务管理制度缺陷为财务违规行为的发生滋养了土壤。财政财务制度中的漏洞以及部分法规制度之间相互矛盾，部分单位出于“无奈之举”或有心“钻空子”，形成了财政财务违规行为的客观环境。

（五）监督成果运用和监督效能亟待加强

由于监督资源和监督力量尚未进行有效整合，导致监督检查工作整体效能不高。一是由于监督任务缺乏科学谋划，导致监督力量和资源分配并不合理。年初安排监督计划时，缺乏统筹谋划，未对监督资源进行全盘综合部署，导致监督力量分配不均。二是监督主体之间的协调配合机制尚未形成。各业务管理机构大都“分块”设置，专职监督机构与其他业务机构各行其是，尚未建立科学的监督工作协调机制，难以形成监督合力。三是由于监督信息化水平不高，与各方沟通联系不够紧密，信息共享不畅通，导致检查针对性不强，检查效果不理想。四是监督成果利用不充分，导致财政监督处理处罚落实难。各种单项的检查和日常的监督成果互相屏蔽，互不支撑，既没有综合上升到决策层面，又没有相互及时共享，监督成果停留在理论上，无法倒逼相关单位和人员改进工作，完善制度的作用难以发挥。

（六）财政财务监管基础不牢

财政财务监管基础工作尤其体现在人员队伍建设上，薄弱的监督力量无法适应当前财政财务监管工作所面临的新形势、新任务、新要求。主要体现在：基层预算单位的财务机构不健全、财务人员不稳定，导致财务管理日渐削弱；财政财务检查人员素养与检查要求存在较大差距，难以适应财务管理混乱、基础薄弱、问题多等监督形势的需要；监督检查质量有待进一步提高等。究其原因，一是市（州）、县（市、区）财政监督机构均改为公益一类事业单位，导致执法主体资格受限，影响了监督检查工作的权威性和推进力度。二是机构和力量配备缺乏顶层制度支持。当前，纵向看财政监督机构和力量配备实际情况，基本呈现出越往基层越弱化的“倒金字塔”格局，财政监督机构长期受到地位不高、力量短缺、人员不稳定等问题的困扰，这种格局与财政监督面临的新形势、新任务、新要求形成巨大的反差。

三、全面谋划，助力新时代财政财务监管上台阶

党的十九大报告提出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”中华民族要实现从“站起来、富起来”到“强起来”的伟大飞跃，离不开现代财政制度的有力支撑，也有赖于健全的财政财务监管制度作保障。新时代下，实现全省财政财务监管工作上新台阶，需要重点从四个方面下工夫。

（一）完善财政财务监管体制，提供制度保障

完善财政财务监管体制机制，是从根本上解决问题的关键路径。现行行政事业单位财政财务监管体系建设滞后于现代财政制度，一定程度上制约了财政财务监管职能的有效发挥。为此，首先要提高财政监督法制建设站位。目前缺乏一部全国性的、可以指导财政监督业务开展的实体性法律或行政法规。从财政是国家治理的基础和重要支柱以及财政监督在财政职能所处的重要地位角度看，财政法规制度体系建设及其站位仍然有待加强和提升。其次，适时修订完善现行有关法律法规以解决法律法规执行脱节现状。《财政违法行为处罚处分条例》执行至今已近13年，许多法律条款已不适应当前监管实践，针对《财政违法行为处罚处分条例》与《预算法》脱节的内容必须进行修订。最后，全面梳理和完善现行财政财务制度，从根本上消除违法违规行为产生的制度弊端和漏洞。

（二）夯实行政事业单位内部管理，打牢自身基础

夯实单位内部的财务监督，有利于完善行政事业单位财政财务监管机制，提高监管成效。新形势下，监督人员应协助行政事业单位通过强化单位负责人财务主体责任、财务主管直接责任、财务人员具体责任“三大责任”来进一步夯实内部财务监督。一是完善内部财务机构。针对部分单位会计机构不健全，人员业务素质不高等问题，要求单位先健全内部财务机构，配备符合岗位要求的财务人员，制定和完善规范的管理制度，让财务正常高效运转。二是完善财务制度，强化财务管理控制力。针对制度不全、衔接不当、执行不力的现状，通过制定决策、执行、监督三位一体的财务控制机制，强化财务管控能力。三是建立单位内部财务违纪违规处罚责任追究制度，严肃处理。针对部分单位屡查屡犯、屡禁不止的现象，从单位内部着手，明确主体责任，建立内部处理处罚制度，并严格执行，从源头上遏制违法违规行为的发生。四是合理设置财务岗位，确保岗位权责明确。严格按照《会计法》的规定设置会计机构、配备会计人员或者委托代理记账机构进行代理记账，建立财务人员岗位责任制度。严格贯彻“钱账分开”的原则，确保不相容岗位相互分离。

（三）做实行政事业单位内部控制，严格风险防范

新形势下，建立健全内部控制体系，提高各级财政部门和行政事业单位的风险防控能力和内部管理水平，是相关部门更好地履行财政财务监管职能，不断提高财政管理水平的必然选择。一是因地制宜地完善内控制度体系建设。不仅要借鉴其他地方内控制度建设方面先进经验和做法，更重要的是坚持遵循因地制宜、统筹规划的原则积极出台符合当地实际、适合单位实情的内控制度，有效防范内控风险，全面提升财政财务管理水平。二是全面梳理业务流程，严控风险预警。组织专人按时梳理容易出现、频繁出现的风险点和风险环节，建立内部控制预警机制，与内部控制检查工作有效衔接，将可能出现的内控风险问题扼制在源头。三是完善内控问责机制，坚决将内控制度执行落实到位。应设置专门的内部控制职能部门，定期或不定期地组织开展各项检查，将不同的风险事件分成不同的等级，区别对待，制定对应的惩戒措施，坚持有责必问、问责必严，确保内控制度不折不扣地执行。

（四）着力提升人员队伍建设，提升监管水平

财政财务监管是一项专业性和综合性极强的工作，对相关人员素质要求也非常高。应通过专业选拔、人员培训、绩效考核等多途径全面提升财政财务人员监管水平，使人员结构、专业能力与岗位要求相匹配。一是升格机构设置，充实人员队伍。针对监督部门和各行政事业单位机构不全、人员不齐整问题，升格财政监督专职机构或高配财政监督机构负责人，积极推进基层财政部门设立专职监督机构，通过派驻、购买服务等形式充实财政财务人员队伍，以完善机构配置。二是不断提高财政财务人员综合素质。优化和完善选人用人制度，严把选人用人关口，选调高素质人员，确保财政资金管理岗位上的人员一律具有坚定的政治立场和较强的业务素质，成为自觉遵守和维护财经纪律的“铁军”和“尖兵”。三是要加大宣传教育力度。通过定期开展党风廉政教育、法制法纪教育和学习中央及财政部相关政策精神等形式多样、内容丰富的宣传教育活动，引导广大财政干部员工队伍积极适应新常态，树立正确的权力观和事业观。四是增强新时期的财政干部培训学习意识。面对层出不穷的新业务、新问题、新方法，财政财务管理工作不能低标准、宽要求，一方面相关部门应不断加强培训力度，根据岗位的不同要求，对各个层级的财政工作人员开展培训；另一方面，财政干部要善于学习，除了在工作中不断总结经验、探索实践之外，还应积极主动适应新形势下的财政管理工作要求，不断加强自身的学习。■

[1]史海芹.行政事业单位会计舞弊与应对策略[J].安阳师范学院学报，2007，（03）.

[2]习近平.党的十九大报告：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].北京：全国代表大会，2017.

[3]中共中央，国务院.党政机关厉行节约反对浪费条例[EB/OL].(2013-11-26).http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/26/content_2534611.htm.

[4]中央政治局.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[5]周菲.打造财政监督的“荆门模式”——湖北省荆门市财政大监督工作纪实[J].财政监督，2017，（02）.