创新财政监管机制 服务财政管理改革

●金玉心

创新财政监管机制 服务财政管理改革

●金玉心

本文首先从监管目标、监管过程、监管内容三方面分析新时期财政监督发展方向。然后从零基预算、权责发生制、财政资金绩效评价等方面分析论述建立完善相应的监管制度。随后在创新监管手段上，从实行分类监管、利用财政数据库实行监管、开展远程监管、按照标准实施监管等方面予以分析。最后提出建立从财政收入征管到财政支出以及财政支出效果评估全过程的资金监管监控体系。

财政监管 创新 改革

党的十九大提出要建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，财政监管作为财政机关对行政机关、事业单位及其他社会组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的监督检查活动，必须紧紧围绕中央提出的全面深化改革要求，以服务于全面改革为目标，创新财政监管模式，为全面深化改革提供合法、合规和合理的财政支持。

一、顺应新思维需要，重塑监管理念

财政的本质是国家对社会财富进行再分配，其主要功能体现在三个方面：一是促进社会公平，提供改善人民生活的物质保障；二是促进资源合理配置；三是促进国民经济平稳运行。财政监督作为财政管理的重要组成部分，其核心是为更好地实现财政的功能服务，而财政的功能不仅仅是政府履行职责的一个财务保障，因此，财政监管就不能仅仅局限于财政支出的合法性与合规性监督，更需要从财政收入组织、财政支出安排、财政资金使用全过程，从合法性、合规性监督向服务于政府全面深化改革的目的性、必要性、效益性等方面延伸。

十九大关于建立现代财政制度的决定，为财政改革提供了顶层设计，同时也为财政监管的改革拓展指明了方向，这就是财政必须为实现国家全面改革提供支撑，为改革的目标服务，为政府的社会经济管理目标服务，全面提升财政资金的使用效益。

（一）监管目标指向由单一的合法合规性向目的绩效性延伸

财政监管的目的是确保财政职能的有效实现，从本质上说，财政监管应围绕实现财政职能而针对财政资金的来源和使用，最终发挥资金绩效展开。因此在财政监管中，仅仅监督财政资金来源与使用的合法合规性是不够的，还必须根据政府的政策目标和实现财政职能的需要，向财政职能的目标性与绩效性延伸，甚至可以为了特定的政策目标和社会效益，在履行一定程序以后，对现有的制度适当延伸拓展。

比如，在财政预算方面，中央决定要建立跨年度预算平衡机制，要求地方政府财政实现中长期的平衡，而不是每一个预算年度的平衡。这些新制度的建立，就是深化财税体制改革的重要体现。

近几年来，各地把分散于水利、交通、移民安置等各条块的库区移民专项资金整合起来使用，其目的就是为了更好地服务于库区移民的生产与生活。在资金整合使用过程中，通过财政系统的内部规范并履行合理的监管程序，专项资金的整合使用获得了很好的社会效益与经济效益，财政资金的使用绩效日益显现。实际上，专项资金整合使用就是对专项资金“专款专用”制度的一种突破。这种突破就是以财政资金的使用目的为导向，化零为整，一个“巴掌”变为一个“拳头”出击，以财政资金的社会效益、经济效益为评价标准的创新，正是十九大提出的全面实施绩效管理的体现。

（二）财政监管过程从事后监督向财政资金来源与财政资金使用全过程延伸

从财政监督的环节来看，对政府财政收入来源的监管比较薄弱。对于地方税收收入监管，核心是合法收税、合法减免税。对于非税收入，虽然采用了收支两条线管理，对非税收入来源的合法性合规性也是财政监督的重点，但如行政执法的罚没收入等，其合法性监管往往力度不够，严重影响了政府的形象。

从财政资金使用环节看，过去一般是事后监督，往往是财政资金使用完毕以后，再通过财务检查、审计监督等检查财政资金使用的合法性与合规性。但是，资金使用合法合规不一定合理，不一定有效益，不一定符合政府既定的目标。如，在预算编制过程中，虽然已经实行了部门预算，但预算方法基本上是按照上年度预算的一定比例调整作为本年度预算，这种预算方法并不是按照实际工作需要确定预算指标，就会出现有些部门预算超过实际需要，预算资金使用效率低下甚至无效率使用，而预算紧张的部门，可能出现无法履行职责或者降低标准履行职责的问题。财政必须站在政府的角度，统筹全局，分清轻重缓急，合理调度财政资金，解决政府最迫切的民生问题、社会问题和经济问题。

在财政资金拨付方面，虽然目前实行财政集中支付制度，但是对于支付申请的审核监督也仅限于表象审核，也就是仅仅审核支付申请是否在预算范围之内。缺乏实质审核，也就是对于每一笔财政资金的用途合理性和效益性缺乏有效审查，这是财政部门在实行集中支付以后仍然需要解决好的问题。

从现实情况看，纳入财政预算的单位很多，而且分成几级预算，要求财政监督直接深入到每一个基层预算单位是不现实的。但是，从财政监管角度看，对全部财政预算单位，包括一级和二级预算单位的实际需求进行抽查，以监督财政资金的合理使用是非常必要的。

财政监督从事后监督检查向预算编制过程和预算执行过程延伸，向监督财政资金的使用过程延伸和下沉仍是今后的努力方向。

（三）监管内容从形式监管向实质监管延伸

目前的财政监督管理，基本上是形式监管，也就是财政预算程序、财政预算科目、财政资金使用程序等是否按照有关规定执行来进行监督。所谓实质监管，就是不仅仅看财政活动的运行程序是否符合规定，而且要从财政的本质属性和财政作为政府促进社会公平、改善人民生活、促进资源合理配置的作用及促进国民经济平稳运行的三大功能的角度进行评判。也就是十九大提出规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的监督，这要求监督工作更加关注财政资金使用的目的性和效益性。

在促进社会公平方面，财政为政府提供社会公共产品提供资金，就需要监督纳入政府预算的各级预算单位所购买或者提供的产品与服务是否属于真正的公共产品，这些公共产品是否公平地为社会提供。政府财政供养的单位，他们所提供的服务完全由政府财政支出，必须为社会提供公平的分配。而政府财政部门，不能仅仅作为政府财政资金的拨付中心，还必须做好政府用好财政资金的参谋，发挥好相应的监管作用。

财政监管从财政资金使用的形式合法合规性，向财政资金使用过程和财政资金使用结果是否符合财政功能和政府目标的实质性监管延伸，从财政资金流量分配过程，向财政资金形成的政府资产的财政目标实现过程延伸，是财政监管不断完善，财政监管服务政府政策与政府工作的需要。

二、完善监管制度，夯实监管基础

党的十九大要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

（一）逐步建立与零基预算相适应的预算监管制度

新一轮财政体制改革对地方财政预算不再要求年度平衡，而是要求中长期平衡。这就要求财政预算编制过程中，对收入预算不再有硬约束。与此相对应，财政支出预算不再以部门过去的“预算基数”为基础，实行“零基预算”，以政府各个部门各单位的实际行政事务为基础，以政府行政管理目标为指引，统筹财政资金支出，按照政府社会经济管理的需要，分轻重缓急进行安排，避免政府统一的财政职能被以“基数预算”为基础的预算制度所分割，有限的财政资源被各个部门分割，导致无法实现政府的整体财政目标。

“零基预算”的基础是非常清晰地确定各个部门的职责和履行这些职责所需要的经费预算。这就需要制定相关的工作标准和费用标准，按照履行职责的需要确定部门预算。比如在控制三公经费方面，公务车购置与使用费用、公务招待、出国考察或者国内出差，应该向企业学习，制定明确的费用标准。如考虑到公安部门的巡逻车、农林水利部门的公务车，行驶里程可能比其他部门的公务车超过几倍甚至几十倍，他们的公务车使用费用标准则相对较高。财政监管在于监督这些费用预算的基础，也就是每公里的使用费标准，这才是监管核心，而不是盲目地监管公务车使用的总费用。类似地，公务必要的招待费用，也不是在预算中直接裁减，而是要在预算编制过程中，通过制定相关的接待标准来测算各个部门的实际需要。财政监管就是监管这些标准的合理性。

（二）按照权责发生制要求完善预算执行的监管制度

中央对财政体制改革的要求之一就是建立权责发生制的政府综合财务报告制度，权责发生制财务报告制度实际上就是把政府履行职责在一个预算周期内应该发生的财政收支计入当期财政收支。与政府按照权责发生制建立的综合财务报告制度相对应，财政部门必然要求各级预算单位也必须按照权责发生制建立相应的财务报告制度。对各级预算单位应该在一个预算周期内完成的工作，因为各种原因延迟或者提前，都应及时在财政预算执行中体现出来。对于这种以权责发生制为依据的财政预算执行与资金拨付的监管，必须建立相应的监管制度。

目前，财政实行国库集中收付制度并要求年度预算平衡。根据十八届三中全会的决定，地方政府财政体制改革的一个重要变化是不要求年度平衡，而是要中长期平衡。这不是一个简单的预算平衡问题，而是要解决政府财政实际支出存在的不平衡问题。解决了某些部门、某些项目实际用款进度延迟，但为了执行预算，不得不提前预支的问题，同样也解决了某些部门和项目实际工作进度提前，财政无法支出的问题。从中央层面来说，就是解决年底突击花钱，甚至制造名目花钱的问题；对于地方财政来说，就是解决财政资金不合理使用的问题。

权责发生制的综合财务报告制度，只解决了政府年度应该支出的财政资金在账务上的表现，但对相关资金的监管却更加复杂。比如，对预算单位虚构事实套取财政资金以达成预算执行的假象如何监管？这些都不仅需要在资金拨付程序上，还要在资金使用上建立完善相应的监管制度。

（三）健全和财政资金绩效评价相配套的监管制度

一直以来，财政部门实际上能够管理和监督的财政资金规模是有限的，政府的综合财政预算绝大部分被政府各个部门的预算所取代，造成了政府财政预算的碎片化。各个部门站在各自的角度争预算，政府无法统筹社会各项事业的发展。十八届三中全会决定中“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，就是要打破这种各个部门按照一定比例或者一定增幅获得财政预算的习惯，由财政按照政府的年度工作目标，在平衡轻重缓急的基础上，优先安排某些项目、某些部门的预算，以促进社会公平、保障民生；在优化资源配置方面，要重点支持政府优先发展的行业、产业；在保障经济平稳运行方面，重点支持结构调整和具有战略意义的产业。反之，则需要对相关的财政预算予以控制甚至减少。

目前，已有的一些财政资金使用绩效的评估方法确实为提高财政支出的效益起到了很好的促进作用。然而，现有的财政绩效评估方法，基本上是就某项支出的经济效益评估为核心，而财政支出的效益仅仅以经济效益评估是不够的，因为财政职能已经从建设财政向公共财政转变。财政的效益评估方法也要紧紧围绕公共财政目标展开。比如，家电下乡、汽车下乡的财政补贴政策，农机购置补贴政策，是中央政府的惠农政策，也是解决产能过剩和刺激经济的政策。对于该项政策的经济效益是可以评估的，也是非常有效益的。但是，作为政府公共财政，却有违其基本目标。汽车下乡补贴，中央财政和省财政分别补贴80%和20%，该项政策造成了两个不公平：发达地区与不发达地区的不公平和农村富裕农民与贫困农民之间的不公平：发达地区农民购车比例高，获得的补贴多，实际上是对发达地区的一种补贴政策，增加了发达地区与不发达地区农民收入之间的差距；对于同一个地区，补贴了相对富裕的有车农民，对于没有车和买不起车的农民则没有补贴，因而扩大了同一地区农民收入差距与贫富差别。

对于财政资金使用效益，必须完善相关的制度，除基本行政费用以外的财政支出，应该建立相应的财政支出评估制度，在财政预算编制以及财政预算执行前，应以公共财政目标为标准进行评估，确保财政支出为实现财政目标服务。

三、依托管理平台，创新监管手段

财政监管改革作为财政体制改革的一个有机组成部分，随着财政体制改革的深入，必须不断创新财政监管的手段。

（一）实行分类监管

财政资金的分类监管，就是按照不同性质、不同目的的资金制定不同的监管程序和监管方法，制定不同的监管标准，从财政预算编制、执行以及执行结果进行全程监管。

（二）充分利用财政数据库实行监管

财政实行的“金财工程”、国库集中收付系统和财政部门的历史数据，是一个非常庞大的信息来源，可以充分利用这些财政信息资源，建立财政监管数据库，运用财政监管的标准，从财政预算、资金拨付和使用结果等方面进行监管。

（三）开展远程监管

对全额拨款、差额拨款的预算单位以及凡是使用政府财政资金的单位，可以要求其采用统一的财务管理系统，并对财政监管部门实行有限开放，允许财政监管部门通过保密的通讯软件，对该单位的财务平台进行远程访问，提升监管的效率。

（四）按照标准实施监管

财政资金可以按照使用性质和使用目的，建立财政资金使用标准，按照标准实施监管。

按照零基预算的要求，必须将所有预算建立在对应的各项费用项目上，而每一种费用项目都应该建立具体的费用标准，从预算编制到预算执行和预算执行结果都应该符合相关标准，提高资金使用效益。

比如教育经费预算，教师工资有标准，教学经费也应该有标准。农村地区由于生源少，一个教学班的人数少，相应的平均生均教学经费高于城市，但实际上，农村学校的生均经费预算低于城市学校，甚至即使按照城市的生均经费编制预算，对农村学校也是不公平的。

四、预执监并举，架构监控体系

财政监管是一个系统工程，既包括从财政收入征管到财政支出以及财政支出效果评估全过程的资金监管，也包括一切使用财政资金构建的政府资产的使用监管。

（一）财政收入监管

对于本级财政收入的监管，关键是收入的合法性合规性监管。十八届三中全会全面深化改革的决定中，对政府行政体制改革的核心就是确定政府的权力边界，明确政府的社会管理义务。就财政收入来说，一方面税收收入要合法，不能为了追求收入进度均衡而采取不恰当手段征收；另一方面对于非税收入，则要在依法行政的基础上取得，对为了完成收入指标而采取不合法手段获取收入的，要特别加强监管。这是财政监管服务于政府全面改革的题中之义。

（二）财政预算监管

财政预算监管，主要是加强预算编制过程的监管。本质上，财政预算是一个各方协商谈判的过程，政府各部门的预算几乎永远是越多越好。这就需要财政部门在进行预算资金分配的过程中，严格监管预算资金需求的合理性，以统一的预算标准作为预算的依据，避免“会哭的孩子多吃奶”；还需要站在政府全局的角度审核各部门预算资金使用的必要性，在平衡轻重缓急的基础上，通过预算突出政府工作的重点。

（三）财政预算执行监管

财政预算执行的监管，不仅仅要关注预算执行的均衡性、时效性，还需要对资金流向和资金的实际使用过程加强监管。由于财政资金实际使用单位数量庞大，财政部门难以监管到每个基层预算单位，过去对专项资金的监管是比较到位的，而对于一般预算资金的监管大都处于比较宽松的状态。未来根据财政体制改革的要求，政府实行权责发生制的综合财务报告制度，必然要求所有基层预算单位同样按照权责发生制编制综合财务报告，这对预算的执行监管提出了挑战。■

[1]苏晓南.行政事业单位财政资金监管研究——以JN市为例[D].济南：山东大学，2013.

[2]张建民.深入学习贯彻十八届六中全会精神 扎实做好财政预算监管工作[J].财政监督，2017，（09）.

湖北省十堰市财政监督检查局）

（本栏目责任编辑：王光俊）