内生动力凸显财政监督效能提升——2017年财政监督工作回顾

●本刊编辑部

内生动力凸显财政监督效能提升
——2017年财政监督工作回顾

●本刊编辑部

编者按：从岁首到年终，2017年划上圆满句号，财政监督取得可喜成绩；从年终到岁首，新时代对财政监督发出号召。值此年末岁首，本刊系统回顾了过去一年财政监督工作取得的成果，并对新时代财政监督工作提出展望。为更好地启发新一年财政监督工作，本刊特邀财政领域专家对新时代财政监督工作予以解读和指导。

往本而求，向内而生。2017年，财政监督向内寻找动力，以推进财政系统内控建设为依托，有效规范监督检查执法程序，不断加强自身建设，由内部监督机制调整带来的工作效能提升成果凸显，有力地推动了财政监督向前发展。

财政监督坚持围绕服务财政中心工作，以保障重大财税政策落实为目标，开展各项重大专项检查，发挥了积极作用。特别是在预算监管和财政系统内部控制建设中取得了显著成效。近两年来，财政部驻各地专员办和各省市财政厅（局）联合开展地方预决算公开专项检查，大大提高了财政预决算公开透明度，绩效评价工作也在各地逐步推开。一年来，财政系统内部控制建设全面推进，全国各省市财政厅 （局）基本构建起了完善的内部控制体系。此外，值得关注的是，以实施“双随机一公开”检查机制和专项检查汇报审理为转变的财政监督检查程序进一步规范，有效防范了执法检查业务风险和行政风险。

突出中心工作，保障重大财税政策落实

2017年，围绕财政中心工作，财政部驻各地专员办及各级财政监督部门开展了一系列专项检查工作，有效保障了国家重大财税政策和法律法规在地方的执行和落实。特别是在预决算公开专项检查、地方政府债务风险防控、财经纪律监督工作中发挥了关键作用，引发了广泛的社会影响。

加强地方政府债务监管，积极防范财政风险。地方政府性债务监管涉及面广、政策性强、社会关注度高，是专员办业务工作同财政部内司局进一步融合的一项重点工作。2016年11月，财政部出台了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，要求专员办切实做好地方政府债务监督工作。各专员办以此为指导，在2017年地方政府债务监管工作中发挥了重要作用。一年来，各级财政部门积极推进建立规范的地方政府举债融资机制，健全地方政府债务风险防控制度体系，有效防范了财政金融风险。河南专员办在吃透文件精神的基础上，结合河南省实际情况，制订了《财政部驻河南省财政监察专员办事处地方政府债务监督实施暂行办法》；上海专员办以“摸清底数、联合监管、全面监控、突出重点、防范风险”为总体思路，积极探索实践，初步形成了覆盖地方政府性债务全过程的财政监管框架；浙江专员办在工作中坚持以问题为导向，从债权债务两头双管齐下，综合运用日常动态监控、专项检查调查、问询约谈等行之有效的方式方法发现问题、查处问题、提示风险、促进规范，形成多渠道、广覆盖、内外联合的监督机制。

积极开展各项专项检查，保障重大政策落实。围绕中心工作，开展涉农资金专项整治、扶贫资金专项检查、地方科技专项资金监管、大气污染防治专项检查、水污染防治专项资金等一系列重大检查，确保国家各项重大政策得到贯彻落实。以《财政部国务院扶贫办关于开展财政扶贫资金专项检查的通知》为指导，各级财政部门对财政扶贫资金开展专项检查，保障扶贫资金的安全有效使用。安徽专员办对安徽省中央大气污染防治专项资金管理使用情况开展检查，取得了较好的震动效应；贵州专员办联合贵州省级财政、人社、民政等部门，开展了城镇企业职工领取基本养老保险基金的联动监管工作；天津专员办通过整体推进检查工作，取得了奖补资金专项检查的良好成效；青岛市财政局面向社会公开发布了2016年度财政专项资金监督检查信用负面清单，在社会各界引起了巨大反响。

实施转移支付监管，确保地方转移支付资金预算执行。开展中央转移支付监管是专员办嵌入预算管理的重要一环，也是专员办业务工作同财政部内司局进一步融合面临的一项新业务。以财政部发布的《专员办开展中央对地方专项转移支付监管暂行办法》为标志，财政部从顶层设计层面进一步规范了专员办转移支付监管工作，在年度计划和工作量分配中向绩效评价工作做了重点倾斜。为做好这项工作，财政部安排各地专员办开展了多项专项转移支付绩效评价，浙江专员办以绩效管理为核心，着力提升中央专项转移支付监管成效；河南专员办结合河南省实际，对经建、农业等司局部署的绩效评价任务进行合理安排、统筹谋划，提高了财政资金使用效益；青岛专员办通过赴地方财政局调研稳增长数据系统运行和数据报送情况，获取每月报送数据，及时掌握县级及以上全部中央转移支付资金拨付及使用情况。

严肃财经纪律监督，推进源头治腐。党的十八大以来，党中央高度重视财经纪律工作，各级财政部门积极作为、上下联动，将财经纪律监督做得有声有色、成效显著。以河北省财政厅、山西专员办等地区为代表，对财经纪律监督实行日常监督与专项检查相结合，在全国范围内形成了各具特色的监督经验，为财经纪律监督开创了新局面。如河北省财政厅牵头与省纪委、监察厅、审计厅联合开展了“三公”经费使用等专项清理，组织对乱收费乱摊派问题和滞留截留套取挪用财政专项资金问题进行清理；部分财政部门以扶贫资金监管、预决算公开专项检查、中央非税收入监管等容易违反财经纪律的领域开展重点检查，加大违法违纪惩处力度，从源头上推进反腐治理，凸显了财政监督的威慑力和影响力。

专员办顺利转型，推动财政监督新发展

自2015年开展专员办转型探索以来，经过两年多的推进，专员办实现与财政部内司局业务工作进一步融合。专员办的定位和职能更加精准和明晰，以推进财税改革、强化预算管理、防范财政风险、严肃财经纪律为新时期行动指南，有效避免了此前被诟病的专员办定位不科学、与有关部门职能交叉重叠、与财政主体业务严重脱节等问题。专员办日益成为中央财政管理中不可或缺的力量。

一年来，专员办利用身处基层，充分发挥财政部在各地监督检查种的延伸作用，派驻职能作用体现得更加充分，解决了过去许多鞭长莫及、想解决而没有解决的问题。特别是在预算审核、预决算公开检查、地方政府债务监管、重大专项监管、财经纪律监督等工作中发挥了重要作用。根据财政部农业司反映，专员办转型以来，配合农业司先后开展了21项涉农监管工作，为推动农业供给侧改革和做好脱贫攻坚工作发挥了重要作用。

2017年下半年，财政部预算司监察专员郜进兴走访各司局时，各司局高度评价了专员办转型后的工作成效，普遍认可了专员办在协助各司局开展业务工作中发挥的重要作用。专员办将过去与审计部门职能存在重复交叉的内容调整到重点加强财政预算监管上来，有效加强了财政资金的审核与监管，特别是基层大量的民生财政资金支出和使用。

专员办转型的成效可以归结为两大主要方面：一方面体现在具体的业务工作上。一是严格把关预算管理。转型后专员办职能全面嵌入预算管理链条，在强化中央部门基层预算单位管理、部门预算和转移支付管理中发挥了积极的监管作用；二是发挥就近监管优势，确保国家重大财税政策执行。如在全国全面推开“营改增”试点工作中，专员办积极参与前期政策论证与后期税负变化调研，为财税政策顺利实施提供有效参考；三是强化地方政府债务监管，防范财政风险。专员办对地方各级政府债务、融资平台公司举债情况进行核查，密切关注地方财政收入变化趋势，为防范财政风险提前做好监控；四是严肃财经纪律监管。采取日常监管与专项检查相结合，对各地财经纪律执行情况开展专项检查，大大提升了财经纪律的震慑力和影响力。

另一个显著成效体现在监督理念的转变上，从过去单一开展监督检查工作逐步向服务管理职能转变。较为明显的是，专员办通过监督检查发现资金使用管理中存在的问题，会针对相关问题为单位提出完善管理制度、提高资金使用效益、增强基层服务机构工作能力、提升监管能力等方面的合理化建议，协助单位强化基础管理工作，规范资金使用管理。

全面推进财政系统内控建设

2017年是全面推进财政系统内部控制建设的攻坚年，财政内部控制建设取得阶段性成果。2017年10月10日—11日召开的全国财政系统内控工作会议，总结了当前我国财政部门内部控制建设所取得的积极成效，并对下一阶段财政系统内控工作作出了部署。

目前，全国已有37个财政厅（局）基本构建起了以完善的基本制度、专项内部控制办法和内控操作规程为主要内容的内部控制体系，下一步将全面深化省级以下基层财政内控建设，并进一步建立和完善考核评价、风险事件应对等内控执行保障措施。对比2015年底财政部印发的《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》中对省级财政部门和市、县财政部门内控建设所提出的时间截点，这一进度虽稍较缓于文件规定，但两年多来全国财政系统扎实有序推进内部控制建设取得的成效十分显著。

一年来，财政部监督检查局（内控办）分别赴河北、吉林、黑龙江、上海、福建、厦门、山东、陕西等地对财政部门内控建设进展情况进行了现场督导调研。各地在财政部发布的基本规范指导下因地制宜建立适合本单位的内部控制制度，取得了可喜的成绩，各地在内控探索中呈现出一定的特色，为财政风险防控筑造了坚实的“防火墙”。

财政部副部长、内部控制委员会副主任刘伟在全国财政系统内控工作会议上充分肯定了财政系统内控建设取得的积极成效，主要体现在：一是各级领导高度重视，内部控制工作扎实有序推进；二是内控认识不断深化，内控执行力度进一步加强；三是市县财政部门内控建设积极推进；四是各地因地制宜探索内控建设，亮点纷呈。如：内蒙古自治区财政厅以“1+7+30”内控制度落实为基础，制定详细的内控考核与评价办法，并强化对基层精准指导，建立财政内控四级联动机制，特别是对盟市旗县的指导收效很多。再如，海南省财政厅以财政资金动态监控系统为抓手，将内控指标嵌入该系统，取得了良好的成效。

预算监管迈出重要进展

近年来，党中央高度重视预算监管工作，对预决算公开、绩效管理等提出了明确的要求。2017年，我国财政预算监管工作取得了较大进展：在财政部的持续推进之下，地方预决算公开工作实现重大飞跃，绩效评价工作稳步推进，专员办与财政部内司局业务融合更加紧密，有效加强了对各中央预算单位、部门预算的审核把关，预算监管职能作用凸显。

自2015年底首次开展地方预决算专项检查工作以来，财政部驻各地财政监察专员办事处及各地财政部门对各省市预算编制单位和部门的预决算信息公开工作进行专项检查，检查覆盖面均达到100%。2017年地方预决算公开专项检查工作自10月份开展，并于2017年12月结束，检查的内容主要包括预算编制单位或部门的预决算公开及时性、完整性、细化程度、公开方式以及真实性。要求对检查结果进行有效利用，继续对各省市预决算公开情况进行量化排名，严肃追究责任，并将违法违纪典型案例向社会公开。值得一提的是，通过近三年来的连续检查，我国预决算公开工作形成了有力支撑，预算决公开覆盖率显著提升，预决算公开的规范性进一步增强，大大提高了我国财政透明度。

专员办充分履行预算“把关人”的职能，在协助财政部各司局对中央属地单位的预算审核、重大事项监管中充分发挥了事前审核、事中监管的作用，预算监管规范化、科学化水平不断提高。为深入推进预算监管工作，四川专员办与四川省国税局共建形成了组织保障机制、制度保障机制、沟通交流机制、工作通报机制、信息交换机制、联合报告机制、联合处理机制、培训调研机制等“八项机制”，推进了预算监管常态化、规范化、制度化；贵州专员办积极探索和总结“大数据”预算监管方法，在城乡医疗和养老保险等民生资金监管方面取得重大突破，通过核减不合规申报节约大量财政投入，并逐步将这一监管方法向其他预算监管领域拓展。

绩效评价是预算管理的重要环节。在绩效评价工作中，以重大专项资金绩效评价为突破，完善绩效评价方式方法，通过建立标准化的评价体系，规范业务流程，为资金监管和完善政策提供独立、公允的评价意见。加强绩效评价结果的有效应用，一方面，根据专项资金绩效评价所发现的问题，督促及时整改，提高资金使用效率；另一方面，提高项目支出绩效评价的科学性和可操作性，选择重点支出明确指标体系、评价标准和方法，开展绩效评价，并作为今后预算安排的重要参考。

部分专员办建立起了预算绩效“闭环管理”，将绩效管理贯穿中央重点专项转移支付监管全过程，在预算申报环节根据授权开展绩效目标审核、主动收集绩效目标，在预算执行环节监控预算支出运行是否符合既定的绩效目标，在绩效评价环节客观公正地评价绩效目标的实现程度，各个环节的绩效管理活动相互影响和促进；上海专员办从项目内控制度、项目资金分配使用、项目实施进展、项目实施效果等四方面入手，扎实做好专项资金绩效评价现场勘查工作；厦门专员办在绩效评价工作中以问题为导向，在中小企业发展、海绵城市试点建设、地下综合管廊建设等专项资金绩效评价工作中积累了经验。

监督检查程序进一步规范

2017年两会政府工作报告上，李克强总理指出，要完善事中事后监管制度，实现“双随机一公开”监管全覆盖，推进综合行政执法。而后，他在9月份的“双随机一公开”监管工作电视电话会议上进一步明确要求全力推进 “双随机一公开”监管改革，狠抓政策配套和督促落实。

“双随机一公开”是指随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。能有效避免由于检查程序不规范产生人为执法所带来的权力寻租现象，是完善事中事后监管的有效方式，对于提升监管的公平性、规范性和有效性具有重要意义。

为深入贯彻国务院“双随机一公开”工作部署，进一步规范检查程序，财政部监督检查局制定下发了财政部抽查事项清单和随机抽查工作细则，并率先在会计监督“双随机一公开”工作中建立了市场主体名录库，实现随机抽查、公示公告，建立信息化系统，取得了良好成效。

与此同时，各地财政部门也纷纷采用“双随机一公开”机制开展监督检查，如山东省财政厅在制定印发《山东省全面推行“双随机一公开”监管工作实施方案》、《山东省财政执法检查随机抽查工作实施意见》后，又编制了《山东省财政厅随机抽查事项清单》，对抽查事项、抽查主体、检查人员、抽查对象、抽查内容、抽查依据、抽查方式、抽查比例和抽查频次等9个方面予以规范，加快推进“双随机一公开”监管工作；广西壮族自治区财政厅2017年首次采用“双随机一公开”方式在全区开展政府采购代理机构检查；新疆维吾尔自治区对财政票据实行“双随机一公开”监督检查；云南省财政厅在会计师事务所执业质量检查中推行“双随机一公开”，不断提升检查工作质效；等等。“双随机一公开”在财政监督检查中的应用越来越广泛，有效提升了财政监督检查执法水平。

为严格规范检查处理程序，财政部监督局进一步完善了逐级复核、集中审理机制，对重大问题邀请业务司局、相关部门以及业内专家召开论证会，根据集中审理和专家论证意见对重大问题的处理统一把关，有效规范了执法行为，防范和控制了行政风险。在2017年8月对相关专项检查汇报审理工作中，财政部监督检查局局长王小龙明确，要规范执法检查、审理、处理处罚等程序，做到事实清楚、证据确凿、依据充分、定性准确、处理适当、程序规范，切实防范执法检查业务风险和行政风险。

在地方实践方面，陕西省财政厅创新执法检查方式方法，建立随机抽查机制，积极推进“双随机一公开”；按照查审分离原则，制定了《陕西省财政厅监督检查审理工作暂行办法》，并成立了陕西省财政厅监督检查审理委员会；完善信息披露和公示公告制度、建立健全约谈问责机制，对部分被查单位主要领导进行了约谈，充分运用约谈问责、案件移交等措施，不断提高财政监督震慑力和监管层次，确保中央、省重大财税政策落地生根。

随着“双随机一公开”、集中汇报审理机制和财政内部控制建设的推进，财政监督检查程序得到进一步规范，监督检查方式和过程更加公开透明，也必将减少行政风险的发生，有效杜绝人为执法带来的腐败和不公平现象。

会计监督工作常做常新

会计监督是财政监督的重要组成部分，是财政部门的重要职责。近年来，财政部加大会计监督力度，有效促进了企业会计信息质量及会计师事务所执业水平和管理水平的提升，会计监督的宏观效应、规模效应、震动效应和规范效应逐渐凸显。

2017年4月，财政部副部长刘伟签发了《财政部关于组织地方财政部门开展2017年度会计监督检查工作的通知》，标志着2017年会计监督检查工作正式开启。5月份的全国会计监督工作总结布置会上，财政部监督检查局局长王小龙明确了2017年会计监督工作的基本思路，并对地方财政部门和专员办会计监督工作的重点和有关要求进行统一部署；部分地区交流了会计监督工作经验。

总体来看，2017年会计监督工作体现出以下几方面特征：

一是围绕重点行业和领域，会计监督力度不断加大。以中央“去产能”和深化供给侧结构性改革为指导，针对钢铁煤炭行业、金融机构、大型跨国企业等开展重点检查，重点关注财政补助资金管理和使用，确保去产能政策有效落实，为完善宏观调控、制定重大财税政策提供建议和参考。

二是实施专项检查机制与日常监管制度相结合。一方面，在专项核查中对所有会计师事务所和企事业单位的检查全面推广随机抽查机制，通过随机抽选方式确定检查名单；另一方面，深化会计师事务所日常监管机制，建立分类监管系统，对风险不同的会计师事务所采取不同的日常监管和监督检查措施，在分类监管的基础上，尝试建立会计师事务所诚信体系和“黑名单”制度，加大多部门联合惩戒力度，引导会计师事务所良性发展。

三是坚持公开透明，会计监督的影响力持续扩大。2017年财政部连续发布了第三十五号、第三十六号、第三十七号会计信息质量检查公告，将专员办和地方财政部门检查处理结果向社会公开曝光，并建立重大典型案例公告制度，通过新闻通气会、专题报道等多种方式，加大对典型案例的曝光力度，进一步扩大会计监督的社会影响。

四是跨境会计监管合作取得新进展。跨境会计监管合作是财政监督的一项新工作，在近几年的尝试探索之下取得了一定进展，为“一带一路”战略的实施提供了基础保障。刘伟副部长要求会计监督要放眼国际，积极实现与国际接轨，树立中国财政部在国际社会的良好监管形象。近两年来，我国在积极应对美国“长臂监管”“域外执法”，参与中欧、中英、中法等财经对话，推动人民币债券发行审计监管合作等方面取得了明显成效。同时，在人员安排、资源分配等方面向跨境监管工作予以倾斜，分期组织跨境会计监管培训班，以帮助监管人员树立国际视野，适应国际监管形势，培养跨境会计监管合作人才。■