美国政府减税对粤港澳大湾区建设的影响

◎ 吴天青 梁宇红 全玲艳

粤港澳大湾区是指由广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9个城市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群，是继美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区之后形成的世界第四大湾区。2017年3月5日召开的十二届全国人大五次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。在大湾区参与全球竞争的产业中，制造业是大湾区的关键产业。2017年底，美国总统特朗普签署了颇受争议的《减税和就业法案》，期望通过一系列的减税措施，刺激美国整体经济的颓势。该法案一出，便引起了世界范围的减税潮，使得2018年被西方学者誉为“减税年”。减税不仅可以扩大供给，同时也可以刺激需求（于雯杰，2016）[1]。美国政府的减税将打破当前亚太地区的经济大循环，并对正在规划的粤港澳大湾区对外经济的发展路向深刻产生影响。

一、美国减税计划出台的原因及内容

2016年总统竞选期间，特朗普在美国各地巡回演说，亲眼看到工厂迁走后留下的大片废墟，感到极大震惊，恶化的情况远远超出他的想象。他看到，当一间工厂搬到海外后，不仅意味着制造业工作流失，还有周边服务业就业减少，整个社会便陷入了贫困，甚至荒废。特朗普认为制造业的大量外流是经济衰退的根本原因，他发誓要重振美国制造业。

美国制造业的整体衰退，开始于2008年的全球金融危机和其后的主权债务危机。危机过后，华尔街财阀们成了奥巴马政府政治游说中财大气粗的团体，他们希望美国政府大力推行世界范围的服务贸易自由化，打开所有国家的资本市场和保险市场的大门，推行离岸美元，以获得巨大的商机。在这种经济政策的指引下，奥巴马政府实行“大印钞、零利率和高税收”的经济政策。美国的股市蓬勃发展，楼市迅速回升，实体经济外移，制造业竞争力严重衰竭，被美国学者们形容为“美国逐渐从制造业退位，才发现中国已经为世界做了这么多事”。低利率、低税率、美元贬值，这都将带来美国劳动力成本的下降，将大大改善实体经济的经营环境（钮文新，2017）[4]。

美国之所以实施减税政策，是因为美国的经济出现了通货膨胀，停滞不前，并且税率一直处于高居不下的状态（向园园，2017）[5]。原有过高的边际税率抑制了劳动的积极性，限制了私人储蓄和投资的增加，阻碍了经济的发展（庞凤喜和张丽微，2015）[6]。制造业的衰退在美国东北部传统制造业产业区表现得十分突出。2013年“汽车城”底特律宣布破产；之后“钢城”芝加哥也因饱受偿还债务和支付养老金的困扰，被国际三大评级机构之一的穆迪机构下调债务评级为“垃圾”级。随之而来的休斯敦、亚特兰大和洛杉矶等多个大城市也传出债务缠身、难以自拔的消息。美国联邦的财政开支连连亮红灯，公务员冻薪、罢工；派驻海外的军队连连出现失误状况，等等，严重影响到美国的全球霸权。在这种背景下，特朗普才以“经济总统”的形象使竞选态势反弱为强，奇迹般当选。

2017年12月22日，美国总统特朗普在白宫的椭圆形办公室签署了颇受争议的《减税和就业法案》。这份长达千余页的法案，主要聚焦在个人所得税、企业所得税、跨境所得税等三大税种为核心的改革，这是美国历史上最大规模的减税方案（王宇，2017）[2]。其主要内容表述如下：

一是降低个人所得税。按2016年的纳税标准，新税法的个人所得税整体减税率4.15%。个人所得税是美国最大税种，2016年占总税收的比例高达40.20%。这次税改降低了个人所得税的税率，提高了征税的“门槛”，调整了减免优惠的结构，提高了个人替代性最低税负制（AMT）“门槛”。个人所得税免征额从6350美元升至12700美元，使得美国总税收每年减少900亿～1000亿美元的个人所得税（詹国枢，2017）[3]。美国经济学家认为，这些免收的税赋，每年将唤醒4000亿美元左右的消费能力，为美国的GDP增长提供动力。

二是降低企业所得税。按2016年的纳税标准，税改后美国的公司所得税整体减税率11.69%。其中，股份有限公司的税率由35%降为21%；独资企业、合伙企业等小型企业，允许抵扣20%收入，适用最高边际税率37%。按2016年的纳税水平，美国联邦金库每年减少企业所得税800亿～900亿美元。

三是提高跨境所得税。即提高美国公司从海外子公司取得的投资收益、超额利润的税收以及知识产权收益的税率等，按2016年的纳税标准计算，美国联邦金库每年新增海外资产税280亿～300亿美元。这也说明了美国政府计划将以往不纳税的国际交易纳入美国纳税范围，利用税收杠杆迫使企业将生产环节留在美国境内。

这项税改法案是继1986年以来美国税收制度最大的一次变化，将重塑美国现行税收制度。外界认为，特朗普此举将全面颠覆民主党实行20多年的“大印钞、零利率和高税收”的经济政策。这给全球税收体制的协调，以及国际产业链，特别是亚太地区的产业链的稳定带来挑战。

二、美国减税政策对美国国内及世界经济的影响

（一）对美国经济的影响

应该说，在股市和楼市双双趋于泡沫化的今天，特朗普从振兴美国中端制造产业入手，来实现“美国制造”的设想，是一步妙棋。

减税的发令枪刚响，便有亚太跨国资本积极跟进。2017年11月12日，郭台铭与美国威斯康星州州长华克签署了一项投资规模达100亿美元的“飞鹰计划”，在财政已经十分困难的威斯康星州创建首座亚洲以外的自动化生产的LCD面板厂。特朗普总统亲自主持投资协议的签字仪式，列席的宾客还有副总统、威斯康星州议长、威斯康星州州长等一整套人马，特朗普给了郭台铭以美国历史上前所未有的超国宾礼遇。

特朗普减税政策的目的在于推行“美国制造”。近期的目标直接指向吸引亚太地区的中端制造产业回流美国，以实现进口替代的“美国优先”梦。中端制造产业包括中高档纺织品、家用电器、移动通讯设备、中高价建材、中高端机电零配件、中低端汽车、特种冶金和船舶等，是当今世界制造业经济中，销量与单价乘数最大的一部分，整体利润较为丰厚。在过去10多年里，美国的中端制造产业遭到成本上升的沉重打击，纷纷搬迁到墨西哥、中国和东南亚等地，使得美国逐渐丧失竞争力。郭台铭的富士康就是依靠美国企业的外包代工而迅速壮大，雇佣工人最多时超过100万人。2015年以后，富士康应用机械手的数量增加，形成了机器与人共线生产的新业态，富士康便从劳动密集型的低端代工，蜕变为典型的中端制造产业。

中端制造产业所带来的不断壮大的中端市场是质量与价格折中的竞争体。过去几年，美国产品与中国或东南亚地区的产品相比，虽然质量好，但价格过高，没有市场竞争力。随着机器成本的占比越来越高，人工成本在产品整体成本所占份额不断减少，中国和东南亚地区的人工成本优势日益缩小，美国产品的价格劣势也已不明显。如果美国制造商能够因减税而降低1/4的加工成本，美国在产品的成本和售价竞争力反而高于中国或东南亚地区的产品。这也难怪特朗普减税政策一出台，便在世界主要经济体引起了连锁反应。

（二）对世界经济的影响

2018年是全球的“减税年”，虽然目前美国税改后世界资本流向尚无法确定，但美国减税肯定会对全球制造业、知识产权和高科技人才走向产生影响，进而对各国竞争力秩序产生重塑作用。为避免竞争力下滑，全球主要经济体必将积极修改经济政策，2018年将迎来全球性减税潮。

欧洲的减税潮开始了。英国首相特雷莎梅表示，英国财政部在研究加快步伐削减企业税，计划到2020年将企业税下调至17%。英国的目标不仅仅是为了成为在G20集团中企业税率最低国家，还在于重塑有利于企业创新的税务体系。欧盟学者怀疑，英国在脱离欧洲共同体之后，为了吸引欧洲的资金，将不择手段地成为欧洲资金的“避税天堂”。法国的马克龙政府也准备从2018年起逐步削减企业所得税税率，到2020年以前将企业所得税税率降至25%。

亚太地区的减税潮也开始了。亚太区最积极响应特朗普减税号召的是日本和印度。日本的安倍政府面对美国政府大刀阔斧的减税政策，喊出了“减税加薪”的口号，已经出台了2018年度法人税的减税方案。即对员工平均涨薪3%的大企业，及对员工平均涨薪1.5%的中小企业，将最多减免20%的法人税。同时，未来促进电商平台的发展，对与物联网有关的投资，给予进一步的抵扣法人税抵扣优惠。这些减税措施的目的，是为了确保日本企业的竞争力不会因为美国减税而受到削弱。印度希望在2018年借助降低税率，简化税制，建立统一的国家税制。例如，在个人所得税上，年收入在25万～50万卢比的个人所得税税率将从10%下调到5%；印度3700万个人所得税纳税人中，有1950万人可以享受到这次减税的优惠，占比高达52.7%。澳大利亚总理特恩布尔也不得不承诺，将在2019年联邦大选前推出削减个人所得税政策，并推动政府削减公司税税率至25%，以提升国家的竞争力。

由35个市场经济国家组成的“经济合作与发展组织（OECD）”在2017年9月发表的年度税收政策回顾报告指出，2016年参与OECD的35个国家平均企业所得税税率为24.7%，而当美国的企业所得税税率下调到21%，便低于OECD平均水平3.7个百分点，各国出于维系本国经济竞争力的需要，也不得不推行相关的减税政策。

三、美国减税政策对粤港澳大湾区投资环境的影响

在环太平洋经济循环中，广东的制造业与美国、日韩台之间形成了一个国际市场循环。以消费性电子产品为例，产品的核心知识产权常常由美国公司所有，IC器件在日本（或韩国、台湾）产生，广东提供外包代工，然后成品再销往美国市场。在这个国际经济循环中，广东充当着“世界工厂”的角色，是美国大企业的外包代工者。2008年以来，为实现“腾笼换鸟”，广东把部分劳动密集型的加工业外移至东南亚地区，目前，广东的制造业又与东南亚的新兴加工业形成了上下游分工的经济循环。在这个国际经济循环中，广东承担着最终的对美出口外贸结汇的角色，这就使得广东与美国的进出口出现巨额的贸易顺差，而广东与日韩台之间又有着巨额的贸易逆差。美国政府是希望通过减税，促进中端制造产业回流，推行“美国制造”，从而打破这个国际经济大循环。是否能够打破这个经济循环，则要分析美国减税政策对涉及广东投资环境的主要因素产生的影响，这些要素包括税收水平、土地价格、工资成本、进口元器件成本和产业优惠政策等要素。

一是税收水平。按照国际货币基金组织(IMF)的统计口径，广东的宏观税负（包括税收支出和政府性收费、基金等非税收支出）大致在30%左右，这与东南亚各国宏观税负约为35%的水平相差不大。但是美国大刀阔斧减税后，企业的所得税从35%降为21%，宏观税负约为26%左右。广东便从税负“洼地”蜕变为税负“高地”，税收水平失去了竞争力。

二是土地价格。2017年12月下发的《广东省人民政府关于印发广东省进一步扩大对外开放积极利用外资若干政策措施的通知》中反映，广东土地出让底价可以按所在地土地等别对应全国工业用地最低价标准的70%确定，也就是说，为了提高招商引资的力度，在土地使用费方面，广东可以提供较大幅度的让利。但相对于美国、东南亚主要地区的工业用地价格，广东的土地使用费还是偏高，还是没有竞争力。

三是工资成本。珠江三角洲地区熟练员工的工资成本大约是美国中南部等同水平员工工资成本的30%～50%；对于中端制造产业来说，珠三角地区仍然具有一定的竞争力。但是，对于自动化程度较高的制造业，广东的贷款利率高出美国近一倍，且油、电和交通成本也高于美国。综合上述因素，以出口美国为主要市场目标的加工业，劳动力依赖较高的则在广东还有优势，而新增自动化程度较高的，则在广东设厂的优势就不明显了。

四是进口元器件成本。在美国新的税务条例中，提高了跨境所得税税率，尤其是知识产权收益的税率，广东进口元器件的涨价是可以预见的。在这种环境下，广东推行进口替代的IC产业便有了较大的价差诱因，也为外商在广东投资设厂，发展LCD面板和IC产业提供了机遇。我们应该好好抓住这个机遇，通过与美国、日本高端IC产业之间的迭代差距发展，争取短时间内超过韩国和台湾地区的同等产业的发展水平。

五是产业优惠政策。美国政府减税政策的指向是带动中端制造产业回流，以及挽救美国的能源、化工、钢铁、装备等基础产业。这些产业也是珠三角“腾笼换鸟”后，希望引进和快速发展的产业，这便与美国的政策形成了“争项目”的局面，对我们引进外资不利。但是如果广东能够通过产业政策的引导，使得我们新兴的中端制造产业与美国同样也在中兴中的中端制造产业形成迭代差距发展的格局，那么广东的中端制造产业就可以凭借配套齐全的优势，获得发展的机会。

通过上述涉及广东投资环境要素的分析，便可以很清晰地解释以下的现象：财政部、税务总局等四部委在2017年8月发出公告，鼓励境外投资者持续扩大在华投资，对境外投资者以分配的利润直接投资于鼓励类投资项目，暂不征收预提所得税。在这个政策的鼓励下，11月全国实际利用外资增幅跃升至90.7%，使得2017年头11个月的实际利用外资同比增长率达到9.8%。

同时，也可以解释美国减税并没有引发亚太地区的美资迅速“回调潮”。因为，美资的海外固定资产投入必须折现后，才有可能撤回本土；而折现后撤回本土的中端制造产业必须与在亚太地区现有投资存在迭代竞争优势，才可以生存。这就为我们进一步利用外资，保留了一个“时间差”。

四、构建粤港澳大湾区对外经济新格局，应对美国减税政策

2017年8月18日发布的《广东省加快战略性新兴产业发展实施方案》，提出重点推进新一代信息网络、新型显示、智能制造、生物医药、智能交通装备、高端制造材料等六大战略性新兴产业的发展，以期夯实广东的中端制造产业根基，并相机发展具有自主知识产权的高端制造产业。在特朗普税改落地后，叠加美联储持续的加息和缩表，以及为推行“美国优先”而出台的惩罚性关税，及钢铁、能源加价等一系列政策变动，广东应更坚定对发展新兴产业的决心。

1.发展“自主可控，进口替代”，建设有底气的IC产业。近年来，以深圳为核心的广东IC产业的迅猛发展，一方面得益于IC设计与市场应用的紧密结合，另一方面也离不开国家集成电路设计深圳产业化基地的强大支撑。成立于2001年的国家集成电路设计深圳产业化基地是八个国家级IC设计产业化基地之一，基地通过公共服务平台服务了包括华为海思、中兴微电子、汇顶科技、敦泰科技等百余家IC设计企业。通过构建自由知识产权的IC设计与应用产业链，实现代替从日、韩进口元器件的“进口替代”策略，IC设计产业有了一定的国际市场竞争力。当然，广东与美国、日本的IC设计产业还有较明显的代差，这个代差使得我们的电子、电器产品出口，还要支付给美、日企业高昂的知识产权费用。

因此，广东应鼓励有关的科研院所在美国的硅谷设立相关科研机构，紧跟世界潮流，创建与维护自有知识产权，建立品牌信誉。有一个很好案例给广东IC企业以示范，联想集团是目前国内电脑品牌在美国占有市场份额最大的公司，美国很多政府机构的指定电脑都是使用联想的Think-Pad。联想的成功秘诀就是在美国建立研发机构，每年都为投放美国市场设计出年度序列换代产业，使得美国消费者对联想“不离不弃”。

2.鼓励出口配套企业组团，不在本乡本土“拼价格”，要到美国设厂“拼品牌”。2008年以来，美国制造业的外移，使得广东许许多多民营企业成为美资大厂的原部件配套企业。例如，通用和福特汽车在中国设厂，并在广东大量采购汽车零部件，使得广东建立起了庞大的汽车零部件配套产业链，广东的零部件不仅供应在国内的合资车厂，而且大量出口，配套美国本土的汽车产业。虽然美国政府给予有利的税务优惠，美国制造商也不可能立即放弃现有的海外配套产业链，在美国重新搞一个成本不合算的配套产业链。不过，中、高端的配套产业链正从墨西哥回调美国本土已经成为事实。为此，广东应鼓励汽车工业集群到美国俄亥俄州中、东部汽车配套产业比较集中的区域，建立研发和配套销售基地，通过就地接单，绕过中间商，直接享受美国政府鼓励发展中低端汽车工业的“红利”。

另一个需要尽快升级换代的是广东具有竞争力的建材产业。广东建材产业年耗标准煤达3000万吨以上，约占全省能源消耗的1/5。面对着碳交易价格上升，广东建材产业，尤其是佛山的建筑陶瓷业，已遇到了淘汰落后产能、节能减排，降低生产成本等问题。2017年6月特朗普宣布退出《巴黎气候协定》，其目的就是为了给美国的能源工业，尤其是煤炭工业留下发展的空间，使得美国成为碳交易的“法外之地”。广东的建材产业是否抓住这个机遇在美国投资设厂，是考验能否抓住美国政府即将实施的“千亿美元”基建工程的机遇。2016年广东唯美集团在美国田纳西州的莱巴嫩市（Lebanon）投资1.5亿美元建成一座占地4.6万平方米的工厂，这是广东建筑陶瓷品牌进军美国的第一家。

3.借助电子商务的力量，在“一带一路”迅速形成广东产业的市场占有优势。广东产品在“一带一路”国家，尤其是东南亚国家，已经成为替代日本、韩国品牌的“名牌”货，例如广东的格力空调、美的电器、OPPO手机等等，已经成为当地具有市场占有率的品牌。近年来，东南亚地区的电子商务市场发展得如火如荼，消费者正从传统的零售商平台一窝蜂地涌向电子商务网站。新加坡的电商平台Lazada风生水起，仅用三年时间便成为东南亚最大的电商平台，2017年营业额已达10亿美元。而以销售时尚与美妆产品特色的电商平台Zalora在越南、马来西亚、菲律宾等国也设立了仓储中心，以方便就近配送。有关专业机构预测，仅仅在东南亚的新加坡、马来西亚、印尼、泰国、菲律宾和越南，网络零售总额在2018年将达到345亿美元。

要实现广东产品借助“一带一路”国家和地区的电商平台打开销售市场，需要解决的问题包括交易结算、产品出口信贷、售后维修服务等方面的问题。一是交易结算。东南亚地区的电商平台结算周期较长，结算银行通常在新加坡，广东是否可以与东南亚地区的主流电商平台签署备忘录，将广东的一间银行纳入电商平台的结算银行，使得广东企业在电商交易中所获得的收益，可以尽快回笼，用于再生产。二是出口信贷。电商交易不存在出口订单问题，企业通常是将产品运送到电商提供的海外保税仓，然后依据电商平台订货单实现本地发货。目前广东企业在海外进行电商销售的惯常做法是，寻找一间海外销售商订货，获得出口贷款，生产出产品后，出口给这家海外销售商；然后由海外销售商再在电商平台上架销售，销售获益为海外经销商所得。如果要剔除海外经销商这个中间环节，则广东要在出口信贷方面制订一定的优惠政策，使得企业有足够的资金应付产品在海外保税仓储存的时间差。三是售后维修服务问题。日本、韩国企业对售后维修服务常常采取“召回”机制，他们通过设立地区维修中心，消费者将有问题的商品通过快递邮寄到维修中心维修，然后再由维修中心免费寄回给消费者。享受这种“召回”机制的商品，在香港和新加坡称为“行货”。而广东产品通常是委托海外经销商进行维修，这种委托经销商进行维修的商品在香港和新加坡被称为“水货”。“水货”的定价通常低于“行货”，市场的信誉度也较低，因此，广东产品要进入“一带一路”的电商平台，便应更多地采取“行货”的“召回”机制，建立起品牌的信任度。

[1]于雯杰.美国三次减税的比较研究[J].公共财政研究,2016(5)：38-47.

[2]王宇.这是美国历史上最大规模的减税方案[J].西部金融,2017(4)：3.

[3]詹国枢.从容应对美国减税[N].人民日报(海外版),2017.

[4]钮文新.减税：美国要干什么？[J]中国经济周刊,2017(12)：43.

[5]向园园.美国二战后历次减税的政策影响及其启示[J].时代金融,2017(8)：25-28.

[6]庞凤喜,张丽微.我国结构性减税的总体规模、方向选择与效果评价思考——基于美国减税浪潮的分析与借鉴[J].河北经贸大学学报,2015(3)：58-65.