供给侧改革视角下的上海经济结构优化与全球城市建设

2018-03-27蒋媛媛

城市观察 2018年1期

◎ 蒋媛媛黄敏

在上海新一轮城市总体规划中，上海的城市定位已经发生变化：在2020年基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的基础上，2040年要努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市。与此前现代化国际大都市的定位相比，全球城市要求上海在全球城市格局中成为类似于纽约、伦敦、东京等的重要“全球性节点”，形成与之相匹配经济结构，进而主宰全球经济命脉，在全球经济协调与组织中扮演超越国家界限的关键角色。

一、全球城市内涵与功能演变

自20世纪90年代萨森提出全球城市（Global City）的概念以来，全球城市的内涵不断丰富，从起初强调全球城市对全球资源配置和全球经济网络的控制和管理功能，以及掌控经济、文化、科技等软硬实力的国际影响力，到加入幸福感、生态绿色和创新创意等理念。而金融危机的发生，促使全球竞争从资本竞争转向创新竞争，各国不约而同地通过科技创新、产业转型与结构调整、业态模式创新等方式寻求新的增长驱动力，“全球城市”的竞争也从原来以争夺经济流量枢纽功能为取向，转向将创新创意作为同等重要的高端功能予以重视，并开展新一轮的竞争。一批以创新见长的城市进一步脱颖而出呈现出引领发展的能力，撼动了原有的“全球城市”格局。同时，先进制造业成为支撑此轮全球城市发展的新动力。随着近年来新技术革命、新产业革命兴起，全球创新网络（GIN）正在超越全球生产网络（GPN）成为全球资源要素分布的新路径。全球创新网络和全球生产网络的叠加效应正在重塑城市与产业关系，促进城市的相互连接和产业发展的集群效应，进而发挥城市的引导力和影响力，使城市成为带动新一轮经济增长的重要载体①。此外，服务经济化仍是全球城市发展的共同趋势，呈现二三产业融合特征。

二、上海供给侧改革沿革与经济结构演化趋势

（一）上海推进供给侧调整的历史沿革

上海之所以能取得今天的发展成就，一直得益于不间断的各种形式的供给侧改革，在不同发展阶段，上海经济结构演变表现出不同特征。

在新中国成立初期，中央提出发展利用沿海工业的指导方针，上海被定位为工业城市，至1965年，已拥有除采掘和采伐业外的几乎全国所有的工业门类；到1978年，上海的三次产业结构比例为4∶77.4∶18.6，当时的上海制造风光无限，引领全国消费，畅销全国的永久牌自行车、蝴蝶牌缝纫机、上海牌手表、上海羊毛衫等均在国民心目中打下深深的上海印记。

改革开放以后，上海进入全面工业化阶段。在浦东开发开放的引领下，上海启动轻重工业调整，开启“四个中心”建设，通过“退二进三”，百万产业工人下岗和纺织业压锭，促进产业结构向“三二一”转变，至20世纪90年代中期，上海已形成信息、金融、贸易、汽车、成套设备和房地产六大支柱产业，制造业基础进一步夯实，服务业发展水平逐步提高。

近年来，上海与北京、深圳齐头迈入后工业化阶段，不约而同地通过多渠道的经济结构调整更好地适应经济新常态。北京侧重于首都功能优化和发展“高精尖”的产业结构，通过财税政策创新降低企业成本。深圳则率先创新供给和服务方式，激活疲软的外部需求，同时壮大战略性新兴产业规模，提升现代服务业发展能级，促进传统优势产业转型升级。上海大力发展先进制造业和现代服务业，出台上海工业供给侧改革27条措施，以“四新经济”和总部经济发展推进和带动产业结构调整和转型升级；加快具有全球影响力的科技创新中心建设以改善要素结构；发挥“营改增”的结构性减税效应，帮助高附加值制造业降低成本；积极培育本土跨国公司，深化国企改革，优化市场结构。

在历史梳理和比较中不难看出，供需配合是上海以往经济结构形成的重要力量；当下北上深三地的供给侧改革偏重供给结构调整，对需求结构优化调整局限在消费需求这一单一层面，难以产生经济结构优化的整体效应。同时，上海在结构优化过程中仍有很大潜力可挖，如上海服务业比重还有很大上升空间，服务业外向度有待提高，人力资本优势尚未得到完全发挥，现行体制制约了创新主体的市场化过程。此外，供给结构和需求结构有效互动不足，如海外投资对制造业升级和国际竞争力培育的带动作用不显著等问题的存在，阻碍了上海经济结构优化升级。

（二）上海经济结构演化趋势

在追求全球城市发展目标过程中，上海的经济结构演化呈现出以下几个趋势特征：

第一，上海目前进入全球城市体系的第二集团。根据GaWC测度的“世界城市”等级位序，上海已经从2000年的第4档、全球第 30位，提升至2012年的第2档、全球第6位。上海在全球高端生产性服务业网络中已经逐渐占据重要地位，全球链接度位序赶超东京，仅次于伦敦、纽约、香港、巴黎和新加坡。上海在金融、贸易、航运中心的全球综合排名则分列第六、第九和第七位。

第二，双向的国际化进程提速。随着中国经济实力的增强，上海不仅成为国际资本的集聚场所，也是中国资本对外辐射的基地。2015年，上海新增外商直接投资合同项目6007项，比上年增长27.9%；合同金额589.43亿美元，增长86.5%；全年外商直接投资实际到位金额184.59亿美元，增长1.6%。至2015年末，在上海投资的国家和地区达165个；在上海落户的跨国公司地区总部达到535家，投资性公司312家，外资研发中心396家；新增跨国公司地区总部45家，其中亚太区总部15家；投资性公司15家；外资研发中心15家。而同年，上海备案和核准对外直接投资项目1338项，比上年增长1.3倍；对外直接投资中方投资额398.97亿美元，增长2.8倍。

第三，随着经济步入新常态，上海产业结构调整速度加快。目前，上海正处于经济转型时期，虽然近年来经济增速一直低于全国平均水平，但是产业结构调整升级的步伐逐步加快。一方面，上海主动对接国家“互联网+”行动计划和“中国制造2025”战略，聚焦大飞机、高端装备、高端医疗器械、新型显示等重点领域，布局实施一批战略性新兴产业重大项目和重大科技专项，开展国家集成电路产业集聚发展、北斗卫星导航产业重大应用、物联网重大应用等示范试点，在C919大型客机、AP1000核电设备等一批重大装备上取得突破，联影高端医疗设备等打破国际垄断，信息化与工业化融合不断深化促进制造业结构优化和布局调整深入推进；大力扶持新技术、新产业、新模式、新业态“四新”企业发展，建立“产业联盟、产业基地、产业基金、产业人才”四位一体推进机制；大力发展服务业，形成服务经济为主的产业结构。近年来，上海一般贸易增速快于加工贸易，服务贸易增速快于货物贸易，先进制造业增速快于一般工业，第三产业保持年均两位数增长，现代服务业引领效应持续增强，金融业、商贸业占服务业增加值比重稳定在50%左右，转型升级效应进一步显现（肖林、钱智，2016）。另一方面，上海加快淘汰高能耗、高污染、高风险企业，压减低技术劳动密集型、低效用地型等一般制造业企业，为产业转型和新兴产业腾出发展空间。

三、上海在建设全球城市过程中所面临的瓶颈问题

（一）过度“去制造业化”制约上海产业结构转型升级

上海产业服务化趋势加快和要素成本的持续上涨，一定程度上导致了上海的过度“去制造业化”。一方面，上海的企业集团纷纷将制造环节向外转移，无形中切断了“产学研”联系。新研发的产品找不到本地厂家试制生产，新研制的专利技术难以付诸实施，这种创新活动下游环节的缺失不利于上海产业价值链向高端环节攀升。另一方面，腾笼换鸟引起的产业“空心化”与传统产业转型和新兴产业培育之间形成的断层，也成为上海产业升级的主要障碍。此外，内部运营效率偏低，品牌意识不足，自主创新能力弱，长期以来成为制约上海制造业发展的重要瓶颈。以上海装备制造业为例，由于科研投入少、科研成果转化率低和转化周期长，上海装备企业无法为客户提供基于核心技术的系统集成服务与综合解决方案，在国际市场上往往陷入“低价格竞争”陷阱，往往招致目标市场的客户及政府的反倾销行为，其结果往往是丧失海外市场（邵安菊，2015）。

（二）区域影响力不足，对内对外联动与带动作用发挥不充分

上海在长江经济带战略和“一带一路”战略中占据重要地位，为建设全球城市创造了良好机遇。自浦东开发之日起，国家就期盼上海这个长江龙头带动长江中游和龙尾发展，然而，上海刚刚理顺与长三角地区的区域联动机制，始具备向中上游推广的现实可能性。相比之下，上海辐射带动“一带一路”节点城市则难度更高，其中的传导机制仍需要在不断摸索中逐步建立和完善。据不完全统计，上海与“一带一路”沿线国家和地区的贸易量约占上海对外贸易总额的两成左右，表明上海与“一带一路”国家和地区之间还有很多互动发展的空间。

（三）对世界经济的控制支配能力亟待加强

目前，虽然上海拥有一批世界500强企业总部，但数量和规模均较小。2014年，上海有8家世界500强企业总部，少于东京的43家，纽约、巴黎的18家，伦敦的17家，更是低于北京的52家。但上海跨国公司地区总部、投资性公司以及研发中心数量增长较快。此外，上海仍缺乏足够数量影响世界的本土企业。根据《中国企业国际化报告(2014)》，在中国企业国际化50强中，28家总部在北京，仅3家在上海。

（四）相关制度建设有待完善

在全球城市硬实力形成方面，上海资金与产业“走出去”趋势正在形成，上海本地相关支持政策和措施的细化和落实有待加强，进而形成一揽子人才、金融、商务、物流、法律咨询服务体系，帮助提高海外投资和产业项目落地的效率及成功率。在全球城市软实力形成方面，上海在科技、教育、文化等软实力方面与主要全球城市差距明显，亟须在这些领域进行政策创新和突破。根据美国专利局公布的以发明人所在城市登记的1976年以来的专利数量统计，上海为6591件，在深圳、北京之后居于中国大陆第3位，与东京、纽约等全球城市差距更甚。在高等学校方面，虽然上海拥有4所985大学，10所211大学，但相比于伦敦、纽约、东京等全球城市所拥有的著名大学，上海高校的国际化程度低、学术影响力弱。

（五）创新领域短板犹存

当前，全球城市间的竞争正从过去以争夺经济流量枢纽功能为主，转向将开展构造创新创意等高端功能的竞赛。上海的产业基础基本来自进口替代，因此在技术创新上以“引进+消化”为主，长期高度依赖国外核心技术和关键零部件，对“吸收再创新”的主动性差，自主创新能力不强。近期国家委以上海打造具有全球影响力的科创中心的重任，上海建设的积极性很高，政策制定十分缜密，但在执行和落地过程中面临诸多挑战：一是以国资国企占主导的创新主体缺位，尚未形成与北京中关村模式、深圳模式比肩的上海模式；二是科研体制亟待理顺，尤其体现在产学研合作体系不畅，成果转化率低，企业往往凭借资金强势独占知识产权和专利归属权，现有体制难以保障科研院所与高校分享研发成果产业化的合理利益诉求；三是上海缺乏具有全球影响力的科技创新型企业，上海的高科技高成长企业数量仅为北京的1/5，后者的数量占到全国的40%；四是制造业创新中心发展滞后，北京已经成功申报首个国家制造业创新中心国家动力电池创新中心，而深圳正在积极申报国家石墨烯创新中心。

四、以供给侧改革促进上海经济结构优化的思路

上海供给侧结构性改革应围绕建设全球城市这一目标，打开思路，清醒分析上海所面临的需求侧变化的新特点，巧妙结合上海优势和国家战略功能导向，精准发力，实现以新供给引领新需求，促进上海经济结构不断优化，形成与全球城市相匹配的经济结构和软硬实力。

（一）理清经济结构优化的内涵及内部关系

结构优化与经济转型是经济发展过程中的普遍现象，通过促进资源的优化配置，提高资源配置效率和全要素生产率，成为经济社会迈向更高发展阶段的必由之路。习总书记精辟地指出，结构优化与增速变化、动力转换构成中国经济进入新常态的特点。李克强总理亦反复强调，在中国经济迈向中高端水平过程中，经济结构优化升级是新常态最核心的变化，是经济转型与发展方式转变这项系统工程的重要特征之一。上海的供给侧结构性改革显然应将经济结构优化摆在显著而重要的位置。

一般而言，狭义的结构优化指产业结构优化，即第三产业比重逐步提高。美国社会学家丹尼尔·贝尔将美国社会发展划分为前工业社会、工业社会和后工业社会三个发展阶段。他认为，后工业社会的典型特征是从工业经济向服务业经济的转换，还伴随着职业结构分布、统治力量、社会决策机制等一系列的转换。著名学者钱纳里提出著名的标准产业结构，根据人均国内生产总值，将不发达经济到成熟工业经济整个变化过程划分为三个阶段六个时期。钱纳里认为，从任何一个发展阶段向更高一个阶段的跃进都是通过产业结构转化来推动完成的。

广义的结构优化则涉及供给结构、需求结构、区域结构三个方面。供给结构包括要素结构、产业结构和市场结构。供给结构优化意味着要素结构由传统的资本、劳动力等要素为主向更多依靠人力资本、技术创新、空间集聚等新型要素，第三产业逐步成为支撑国民经济发展的主体，形成大中小企业和谐发展的格局。需求结构优化表现为在出口、投资、消费三驾马车中，消费需求比重不断上升。区域结构优化则体现在城乡发展差异缩小、区域间一体化协调发展等方面。

实际上，经济结构优化是一个复杂的动态化过程，是供给侧和需求侧密切互动、共同发挥作用的结果。剖析供给侧与需求侧的互动反馈作用机理，有助于供给侧结构性改革的顺利推进，避免走弯路。

在供给侧，服务业部门TFP增速低于工业部门，凭借服务业产品相对价格优势而在GDP中的占比不断扩张；以创新驱动引领的要素结构优化，为传统产业转型和新兴产业发展提供新动力，有利于产业结构优化的实现；产业结构优化进一步刺激拉动新需求，带动收入水平进一步提升。

在需求侧，单位收入增长所带来的对服务业产品的需求增加超过对农业和工业品需求的增加，促进服务业扩长；在经济转型、高附加值工业品尚未获得国际竞争力的阶段，收入增长引起生产成本提高迫使低附加值工业品竞争力下降并退出市场，倒逼产业结构转型升级；同时，需求层次的提升，激发了以新技术支撑的新业态、新模式等新供给的产生；投资层次升级可以为新兴产业和战略性产业输血，新兴产业发展间接扩大了对过剩产业的需求，大大改善了供给结构。

由此可见，经济结构的优化离不开综合运用供给侧和需求侧两种手段，需从两侧同时发力，突出市场化基调，通过供给侧改革解决产能过剩以及供给结构与需求结构不匹配等深层次问题，并配合需求管理，优化需求结构，缓解短期内供给侧结构性改革过程中淘汰落后产能等举措所产生的经济下行压力和就业压力，进而在供需匹配基础上实现经济结构的不断优化，推动经济提质增效升级。

（二）未来上海经济结构优化方向

在上海新一轮城市总体规划中，上海的城市定位已经发生变化，全球城市的建设目标迫切要求上海在新一轮的供给侧结构性改革中，充分发挥科创中心、“四个中心”和自贸区建设的引领和支撑作用，形成足以匹配和支撑全球资源配置能力、全球生产网络控制力和全球影响力等全球城市功能的经济结构和软硬实力。

在供给结构优化方面。首先，优化要素结构。李克强总理多次强调，要以创新支撑和引领经济结构优化升级，把创新摆在上海发展全局的核心位置。同时大力建设国际金融中心，充分发挥资本流动支持实体经济的“输血”功能。

第二，打造具有国际竞争力和影响力的现代产业体系，促进产业结构优化升级。在新技术革命、新产业革命影响下，先进制造业成为支撑全球城市发展的新动力，经济结构服务化仍是全球城市发展的共同趋势，网络经济的繁荣正促进二三产业加速融合。上海尤其要重视保持适当制造业规模对持续经济增长的“造血”支撑作用，促进制造业服务化，以新模式、新业态应对新挑战，同时以国际航运中心和自贸区建设为契机，完善和提升现代服务业体系。

第三，优化市场结构，加快培育本土跨国公司，扶持创新型中小企业成长。跨国公司是全球城市掌控全球生产网络和实现全球范围配置资源的主体。上海在继续吸引跨国公司功能性总部集聚的同时，应谋划上海产业海外发展蓝图，总结以往上海企业“走出去”的成功和失败经验，大力支持优势产业领域的领军企业“走出去”。同时，继续支持“双创”，扶持创新型中小企业发展，以弥补上海创新主体缺位和活力不足的制约。

而在需求结构优化方面，一是打造国际化消费之都，逐步提升消费在三驾马车中的比重。二是优化投资结构，加大对新兴产业领域投资力度，探索发展海外投资服务体系，为上海企业“走出去”保驾护航。三是改善出口结构，结合“去产能”积极开拓新兴国家出口市场，巩固发达国家出口市场份额，通过深度参与国际市场竞争倒逼上海产业结构转型升级。

（三）以供需协调促进上海经济结构优化

上海的供给侧结构性改革应将全球城市建设和“三去一降一补”两个长短期目标结合起来，以供需并济为主要手段，同时注重供需协调，最终形成供需匹配、有利于全球城市功能形成的新型经济结构。

1. 供需并济，促进经济结构优化升级

一是强化创新引领，抢占科技进步和产业发展的战略制高点。当前，全球创新网络正在超越全球生产网络成为全球资源要素分布的新路径。上海应探索构建以国资国企为创新主体，可与北京中关村模式、深圳模式比肩的上海模式，加快建设国家制造业创新中心，培育具有全球影响力的科技创新型企业。

二是进一步扩大制造业高端供给，积极实施“中国制造2025”战略，通过创新驱动上海产业向全球价值链高端跃升；以自贸区建设为契机，扩大服务业对外开放，促进教育、医疗产业化和高级化发展，完善和提升现代服务业体系；发挥互联网在全球范围内配置资源的作用，重视信息网络技术运用和互联网产业发展，加强相关产业配套，积极建设各种类型互联网平台，发展“互联网+”模式，促进传统产业转型升级。

三是在需求结构优化方面，将国际市场萎缩和低迷转化为战略契机，加快国际贸易中心和自贸区建设，补齐短板，加强国际市场制度建设，参与国际贸易规则制定，提高贸易服务能力，畅通货物和服务出口通道，为下一个繁荣经济周期做好准备；发挥品牌引领的作用，努力开拓国内国际消费市场，引导本地消费品制造企业加强品牌建设，深入挖掘海派文化，在传承上海制造遗产的基础上提升“新上海制造”的文化内涵，扩大上海品牌的国内国际影响力。

2. 供需协调，促进供给结构和需求结构有效互动

一方面，要以新供给促进需求结构优化，加快市场化改革进程，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，扩大对新兴需求市场的新型供给，充分发挥供给结构优化对需求结构升级的积极作用。另一方面，引导需求结构向更好地服务供给结构升级的方向。建立完善供需市场信息传导反馈机制，以新需求刺激新供给；继续扩大对新兴产业、人力资本等领域投资，发展科创风险投资，为战略性产业成长和关键要素积累输血，同时以参与“一带一路”建设为契机，积极发展海外投资服务系，带动外向型服务业发展，促进上海制造业更好地利用全球资源，完善全球布局。

注释：

①世界银行对于中国大城市的研究特别强调保持适当的制造业规模对于持续高速增长的支撑价值，提出复杂资本产品制造业在生产率提升方面高于服务业，在能耗与污染控制和空间占用等方面又不比现代服务业逊色，完全可以成为城市的一项功能而长期存在。

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