以功能提升推进南京特大城市建设的思路研究

2018-03-27沈宏婷

城市观察 2018年1期

◎ 沈宏婷

一、长三角城市群中特大城市的规划意义

在2016年6月国家发改委公布的《长江三角洲城市群发展规划》中，南京被定位为长三角城市群26个成员城市中唯一的“特大城市”。其实，这一定位更多的是基于城区的常住人口规模，与经济实力并不完全挂钩，而且只是针对城市规模的现状作出的评价，不能凭此过分夸大南京在长三角城市群的地位。但城市规模与城市所承担的功能是紧密相关的，不同等级的城市在城镇体系中所承担的功能也是有差别的。从这一点上来说，南京作为长三角城市群中唯一的一座特大城市，势必显示出独特的地位，进而承担起其他城市无法替代的特殊功能。从规划内容上看，在国家层面，南京作为特大城市的意义主要体现在以下几个方面：

（一）带动南京都市圈的同城化发展

从规划来看，通过都市圈的同城化来促进长三角城市群的一体化发展已得到国家层面的认可。在五大都市圈中，南京都市圈是成立最早，同城化效果最好的都市圈之一。在此次规划之前，南京都市圈的范围虽然经历过几次调整，但始终地跨苏皖两省，成员数量也有8个之多。由于南京都市圈中其他城市的规模等级与南京相差较大，作为单中心的都市圈，相较于多中心都市圈而言，更容易发挥中心城市的辐射带动作用。经过十多年的发展，南京都市圈在交通、产业、公共服务等一体化方面取得了显著成效，但受行政区域的影响，跨省协调的难度较大，在制定同城化的制度安排和运行机制方面并未取得实质性进展。此次规划将南京都市圈的范围缩小到宁镇扬三市，与以往对南京都市圈的认定有显著不同，但这样的划分将更有利于南京都市圈在同城化协调联动机制方面取得实质性突破。而且在五大都市圈中，规划只对南京都市圈提出了“进一步提升南京中心城市功能”的要求，说明南京中心城市功能的提升不仅关系到南京都市圈同城化的效果，也关系到南京都市圈建设成果在长三角的放大效应。

（二）辐射带动淮安等苏北地区的发展

此次规划中，江苏苏北地区除盐城外没有一个城市被纳入长三角城市群。而这些区域与长三角城市群尤其是南京长期保持着密切的联系。其中，淮安作为传统南京都市圈的八大成员之一，因与南京距离较近，是接受南京辐射最多的腹地之一。作为中国最发达的城市群，优化提升长三角城市群不仅关系到长三角城市群自身的发展，也是促进区域协调发展的重要途径。辐射带动淮安等苏北地区的发展也成为长三角城市群发展壮大的必然要求。与上海相比，南京在辐射带动苏北地区发展上更具有地缘、交通和文化优势。只是南京受经济发展水平的限制，现有的辐射带动作用仍然不足。所以，本次规划明确提出要加快建设南京江北新区，加快产业和人口集聚，以辐射带动淮安等市发展。淮安到江北距离不足200公里，南面的盱眙、金湖两县更是在100公里之内。随着连淮扬镇、徐宿淮盐等城际高铁的建设，苏北与江北之间的时空距离将大为缩短。借助南京江北新区上升为国家级新区的契机，进一步加大南京北扩的力度，加快推进宁淮同城化，将成为南京增强对苏北地区辐射能力的重要手段。

（三）促进南京都市圈与合肥都市圈的融合发展

在长三角城市群中，南京具有连南接北、承东启西的区位优势和综合交通枢纽优势，是长三角带动中西部地区发展的重要传导区域。安徽省的芜湖、马鞍山等城市因为与南京素来关系密切长期被纳入南京都市圈的辐射范围。此番规划虽然将他们调整为合肥都市圈的成员，并不意味着要减弱南京对这些区域的辐射带动作用，而是旨在促进两大都市圈的融合发展。因为，无论从地理位置和经济联系来看，南京对这两个城市的向心力更强。而合肥的经济体量与南京悬殊较大，无法独自承担辐射带动合肥都市圈的重任，需要在与南京都市圈的融合发展中发展壮大，进而增强对皖北、皖西地区的辐射带动能力。而南京的江北新区作为对接合肥和皖北的重要区域，必须加快发展，才能使南京在两大都市圈融合发展过程中充分发挥作用，并共同增强对长江中游和中西部地区的辐射带动作用。这种跨越省份的不同发展水平地区之间的联动协调发展对于统筹长三角的区域协调发展将具有先行示范和引导性作用。

二、南京建设特大城市面临的主要障碍

（一）经济集聚效应不显著

城市的经济发展水平是决定其城市功能的关键因素之一。南京在长三角的地位一直很尴尬，作为江苏省省会，经济总量既落后于长三角南翼的浙江省会杭州，也落后于省内的苏州，人均GDP方面，不仅落后于苏州，还落后于无锡，经济地位与其政治地位和城市功能并不匹配。《江苏统计年鉴》的数据显示，2016年南京GDP总量10503.02亿元，与苏州相差4972.07亿元，与杭州相差810.7亿元；人均GDP127264元，与苏州、无锡分别相差18292元和13994元。

在创新方面，南京虽然科教资源丰富，高校、科研院所、大学生数量以及高级专家数量众多，但是专业技术人员数量及其在从业人员中的比重还相对较低，科技成果也相对较少，低于苏州和无锡，高新技术产业的整体规模以及在工业总产值中的比重也远远低于苏州、无锡等市。

（二）空间辐射能力不足

南京受经济发展水平和区位条件的限制，辐射范围主要集中在苏中、苏北和安徽等南京都市圈成员城市。由于这些腹地区域的经济发展水平与南京相差较大，相互关系处于极化效应占主导的阶段，表现为资本、劳动力、技术等生产要素受收益差异影响由落后地区流向南京，区域差距不断扩大，也无法进一步支撑南京作为中心城市的发展。

从产业结构来看，尽管南京已经形成了“三二一”的产业结构，但与国内外发达城市相比，第三产业发展仍不充分，传统服务业占比较高，现代服务业占比较低，发展层次有待进一步提升。2016年南京第三产业的比重为58.4%，而发达国家大多超过60%，部分超过70%，上海三产比重为70.5%，杭州也达到了60.9%。在二产方面，南京与周边城市的产业同构较为严重，产生了争夺市场、重复建设、过度竞争等负面效应。可见，生产功能较强、服务功能不足、与周边城市的产业同构等因素均限制了南京的空间辐射能力。

（三）国际化功能不全

在经济全球化、城市网络化的大背景下，城市的发展越来越取决于它在全球城市网络中的地位。城市的国际化功能决定了其参与全球分工的深度和广度。南京在国际化功能方面却较为欠缺。一是外向型经济发展较为滞后。由于开放意识不强，南京未能抓住20世纪90年代中后期外向型经济快速发展的机遇，多年来在合同外资和实际利用外资等指标上均落后于苏州、无锡，直到近几年才有所改善。二是缺乏国家级开放平台，例如上海有中国第一个自由贸易试验区，杭州有中国第一个跨境电子商务综合试验区。三是旅游资源特色彰显不足，未能体现国际品牌效应。全球最大的旅游网站Trip Advisor 公布的2013—2015三年全球最佳旅游目的地中国榜名单中，南京均未进入前十。同时，南京市的入境游客人数与上海和杭州的差距也较大。

（四）管理服务水平有待提高

管理服务水平是城市软实力的重要内容。只有不断提高管理服务水平才能对多方面的城市需求作出响应。而南京与同城化区域的镇江、扬州在交通衔接以及教育、医疗、社保等公共服务一体化方面存在较大的协调难度，未能实现基础设施、公共服务的同城布局，影响了南京作为中心城市服务功能的拓展。南京的外资金融机构集聚程度不够，国际化水平不高，民营机构数量有限，未能在更宽领域、更深层次参与区域和国际分工合作，未能满足多样化的金融需求。

在智慧城市建设方面，新一代信息技术的全面渗透对城市管理的智能化水平提出了更高的要求。但南京政府部门对大数据管理能力不足，使得信息化对城市治理能力现代化的促进作用不够明显。南京市每个机关部门和单位都建有自己的信息平台，但有些部门信息系统基础设施仍不完善，各类信息化系统融合度、集成度不足，底层数据和界面功能不能统一，资源难以共享，大大降低了政府管理和服务的效能。

（五）生态保护压力较大

由于历史原因，较长时间以来，南京产业结构偏重，以石化、钢铁、电力和水泥等为代表的重化工业在工业总产值中的比重偏高。重化工业产能居高，煤炭消耗总量较大，单位GDP二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮等主要污染物排放强度处于较高水平。2016年南京市化学原料和化学制品制造业的产值达到1755.4亿元，石油加工、炼焦和核燃料加工业的产值为632.4亿元、钢铁产业的产值为585.8亿元，第二产业产值中重工业产值占比为77.1%。高耗能、高污染的行业和企业所占比重偏高，给南京市生态文明建设带来了重重压力。尽管近几年来南京加大转型升级力度和污染整治力度，使高耗能产业产值的比重不断下降，但历史累计的问题不是一朝一夕所能解决的，南京仍存在水环境质量达标率偏低、黑臭河道较为普遍、空气质量指数（AQI）偏高等一系列环境问题，与南京自身国际性人文绿都的战略定位，以及作为特大城市挑起引领城市群生态优先、绿色发展重担的要求还有较大差距。

三、南京建设特大城市的发展思路

城市群中各城市的地位取决于它在城市群中所承担的城市功能。而多样化城市功能的形成需要一个不断累积、叠加、优化的过程。南京要想在长三角城市群中进一步提升自己的战略地位，必须在原有的城市功能基础上，不断强化其创新型、枢纽型、开放型、服务型、生态型的新功能，从而真正肩负起国家所赋予的东部重要中心城市、长三角城市群中唯一的“特大城市”的功能定位。

（一）增强创新型功能

南京要想增强对长三角北翼区域的辐射带动作用，关键在于将南京建设成具有带动创新作用的“孵化器”功能城市。应借助科教资源禀赋优势，结合国际软件名城的建设，打造国家级创新中心；借助国家级江北新区的平台优势，优先引导各类创新要素、创新人才、创新政策集聚，打造具有国际影响力的自主创新高地，使江北新区成为长三角自主创新示范区和现代产业集聚区。

以宜居宜业为宗旨，借鉴深圳“创新型城市”建设的经验，围绕创新功能的提升进一步完善南京的公共服务能力、人才汇聚能力、资金融通能力，形成大众创业、万众创新的城市氛围。这就要求地方政府以建设公共服务型政府为目标，创新管理理念，转变政府职能，创新服务手段，提高服务效能，以政府的自身创新引领城市各方面的创新。同时，把完善市场经济体制作为提升服务水平和环境营造的着力点，在资金筹备、成果转化和行政审批等方面采取更为灵活的方法，充分释放蕴藏在高校、科研机构和企业中的创新潜力。在集聚创新要素方面，应该强调以政策和平台吸引要素，以交通枢纽汇聚要素，以丰富的科教资源培育要素，以全方位的优质服务留住要素。

（二）优化枢纽型功能

交通干线的交汇所形成的枢纽可以带来要素集聚和经济活动集聚。反过来，构建要素集聚的平台也可以推动枢纽的形成。南京要想在长三角北翼城市群中发挥中心城市的高地作用，必须围绕建设具有人流、物流、资金流、信息流的“枢纽”功能中心城市，进一步完善支撑区域发展的基础设施，提升枢纽设施功能，打造枢纽经济平台，大力推进枢纽设施、枢纽产业和城市功能融合发展。

一方面要加快对外交通建设，充分利用空港、海港、铁路港和信息港等四港优势，着力构建多式联运体系，以空港枢纽经济区、海港枢纽经济区、高铁枢纽经济区的建设为抓手，重点发展现代物流、金融、信息服务、旅游会展等枢纽经济，全面融入长江经济带和海上丝绸之路建设，促进枢纽功能持续强化、枢纽产业全面升级、枢纽经济跨越发展、枢纽地位整体提升。另一方面，除构建区域对外大交通外，还要加快地铁、高铁、轻轨、高速路交通体系等建设，构建畅连内外的综合交通网络，提高与周边城市的连接效率，增强对周边区域的辐射带动能力。

（三）提升开放型功能

随着“一带一路”、长江经济带等国家战略的实施，中国的内外开放格局将进一步得到拓展。南京要抓住机会，以南京江北新区、综合保税区以及空港经济开发区等一批开放平台为载体，深入融入国家战略，大力拓展对外交往渠道，全面提升国际交往便利度和交流合作紧密度，增强国际资源要素的吸附力，同时借助深厚的历史文化资源引领长三角北翼城市群的对外人文合作与文化发展，提升城市的知名度和美誉度，凸显南京在长三角北翼城市群乃至全国文化中心的影响力。

文化产业是文化交流的重要载体和工具。应对全球城市竞争对文化吸引力的诉求，南京应该充分利用自身丰厚的文化资源、科教资源和人才资源建设文化教育创新中心，将科技创新与文化深度融合，提升文化产品的竞争力，对传统文化产业进行改造及价值链重构，积极主动地参与全球文化产业分工，加强跨越行政边界和国界的文化资源整合，争取进入全球文化产业价值链的高端环节，提升南京作为区域中心城市文化首位度。同时，按照共享经济的思维，立足区域内优异的文化教育资源，强化南京与周边地区教育资源共享，共建科教基地，全面发挥中心城市的知识溢出效应。

（四）完善服务型功能

城市的内在吸引力与城市的综合服务功能紧密相关。南京作为省会城市，可以从便捷的出行条件、优良的城市生态环境、完善的公共服务设施等方面大力提升城市的综合服务功能，积极营造宜居、宜业、宜学、宜游环境。

一方面提升生产性服务功能、生活性服务功能和创新性服务功能等城市服务功能，从形态完善向功能完善转变，形成信息渠道多、投资发展环境优、服务效率高、创新创业活力大的服务体系。

另一方面，增强对外服务供给。在增强自身科技创新能力的基础上，更好地为长三角北翼城市群及其周边区域提供各类优质科技创新服务；推动跨行政区的公共文化服务协同发展，建设全面覆盖、互联互通的公共文化设施网络体系，提高公共文化服务社会化、专业化水平；围绕长三角区域金融中心的建设目标，引进区域性总部金融机构，提高金融业的集聚度，支持财富管理中心、结算中心、信托、基金、产权交易中心等金融机构的发展，满足不同层次、不同群体金融服务需求；充分利用优质医疗卫生资源，推广在线医疗卫生新模式，加快发展基于互联网的智慧医疗健康服务。