分合之争：大都市治理的理论演进

◎ 田 嘉

人的成长以时间计算，城市的成长则以人口计算。如今全球已有71个人口超过500万的城市，它们被称为大都市。据联合国预测，城市人口可能会在2050年时超过世界总人口的2/3，而这其中大部分都将集中在大都市（U.N.,2014）。①仅最近25年，全球大都市的数量便增长了1.3倍，这些大都市聚集了7.53亿人口，相当于地球上每5个人就有1个生活在大都市。人口膨胀的同时，大都市的地理辖区逐渐向外扩张，形成一个大都市包含众多次级城区的区域网络。这使大都市公共政策的制定和实施过程更为复杂，既要符合大都市整体的目的，又得满足次级城区的需求，还要回应公众的期待。因此，产生了城市政治学视角下大都市研究的核心问题：如何处理不同层级政府间的关系，使其协作解决问题？

这一核心问题之下，是大都市该采取怎样的管理体制的争论，大政府更好，还是小政府更好？双方都有理由认为自己的模式兼顾了效率与公平：大政府能减少冗长的纵向层级，缩短决策过程的时间，同时有效配置各次级城区的资源，实现互补。小政府更了解城区的需求，从而制定有针对性的政策，避免过度的官僚主义和产生繁复的行政成本。此后大都市治理的理论研究基本衍生于此争论，在“合”还是“分”，“如何合”或“如何分”的方向上延伸。

实际上，超过70%的大都市都位于发展中国家，尤其亚洲的发展中国家，比如中国和印度等，由于其城市化程度相对较低，所以大都市的人口更为集中——世界人口的53%都居住在亚洲发展中国家的大都市里。由此，梳理现有大都市治理理论的演变和争论，或对发展中国家的大都市治理有现实意义。

一、大都市研究的演变

自20世纪初城市研究开始出现起，大都市就是城市学者们乐于分析解释的案例，常被与城市化、经济发展、城市设计、城市环境、社会转型等话题联系，但鲜将其作为研究主体，或将其区别于一般城镇加以研究。同样，在有关大都市治理的早期研究中，大都市只是作为案例的角色存在于城市治理研究中，城市学者们分析大都市的例子以寻找解决一般城市问题的普遍渠道。将常以大都市为对象的城市研究进行总结，其发展过程大约经历了如下阶段：

第一阶段（20世纪初），研究重点是“城市化的因果”，这是学者们研究大都市的形成以及随之而来的社会问题的开始。这一时期的研究意在寻找为什么会出现城市、城市的存在会产生哪些问题，但仅停留在发现问题，而很少探讨治理和解决的办法。以至于在大萧条时期，社会学家们批评城市研究迷失在各种城市弊端里，机械地发现问题，却不思考和理解城市如何治理。不过，这一阶段的研究帮助人们意识到城市发展终究是把双刃剑，导致的问题也许并不比带来的便利少。城市问题是城市化的结果，而大都市病本就是特殊的城市问题，只可惜当时没有足够的例子向人们展示大都市的特殊性。

第二阶段（20世纪30—60年代），核心话题是“城市由谁治理”。精英理论和多元理论长期各占半壁江山。前者认为城市政策制定往往受控于少数精英阶层，这些少数精英决定了最重要的城市政策，进而掌握了城市治理的方向。精英理论的代表学者弗洛伊德·亨特对城市核心领袖进行研究，发现一个城市的权力其实总是由固定精英团体掌控，而这个团体一般不超过40人。②相应地，多元学说认为城市权力分散于多个团体，且每个团体中都有一个权力中心。罗伯特·达尔反驳了精英理论，质疑其混淆了权力和名气的概念，声名远播的精英人士未必真实拥有为一个城市做决定的权力，没有人能够在城市政策决策过程中只手遮天。③后来大都市病中的多头政治问题探讨其实类似对多元理论的延展，分析城市治理的多元参与导致的效率低下等结果。

第三阶段（20世纪70年代），开始讨论“城市治理目的”，城市学者们不再拘泥于精英控制或多元决策的争论，这时城市权力已不单单可简而化之为“谁”，而是“有着什么目的的谁”。因此，增长机器论成为城市治理研究的新视角。该理论认为一个城市就是一部机器，城市经营和管理就是机器操作和运行，帮助利益集团达到预期的经济增长④。增长机器论打破了精英论和多元论的非此即彼，认为为了达到经济增长的目的，城市治理者们会审时度势地选择合作与否，“谁治理”是不确定的，“以经济增长为目的”是确定的。但城市增长论的批评者却认为该理论聚焦过窄，且城市治理达到的结果不一定与初设目的一致，城市的经济增长也不一定会对所有治理者有利，认为其对城市权力的政治经济大系统缺乏考虑。

第四阶段（20世纪80年代至今），探讨“城市权力结构”，城市体制论被提出。城市体制论试图回答城市治理的三个疑问——“谁治理？治理目的？如何治理？”早期费因斯坦夫妇基于政府在城市治理中的作用程度将城市体制进行分类，从强到弱分别为引导体制、授权体制、保护体制。⑤引导体制指政府制定和实施所有城市治理议题，是城市治理的独立参与者；授权体制是政府颁布特许经营等资格，由民间权力协助其治理城市；保护体制则是民间权力主导城市治理，而政府充当保护其利益的角色。最著名和被广泛争论的概念来自于克莱伦斯·斯通提出的城市体制论（urban regime theory），其将城市体制定义为一种稳定的非正式的政府与其他权力的联盟关系，城市治理是解决城市问题的过程而不仅是追求经济利益，强调其他民间权力的参与，以补充政府治理的不足。⑥

由此，政治学语境下，大都市研究的发展可以概括成两个核心走向：一是对大都市政策过程的讨论，从最初被默认的“统治”（即以预设的政策目标为导向）到如今被普遍认可的“治理”（即以发现的城市问题为导向）；二是对大都市制度结构的思考，是该更依赖统一治理的大政府，还是更偏好分权治理的小政府？至今这仍是无解之题。

二、政策过程：从统治到治理

（一）权力：谁来统治城市

经典的多元主义与精英主义之争是在辩论大都市的议程设置是否取决于极少数人。它们纵然意见相左，但前提认识是一致的，即大都市的政策事务是被人为设置的，不是对大都市出现问题的反馈，而是人为决定了大都市政策的具体内容。社会学家亨特对美国亚特兰大市的四类权力群体（政、商、工会、社会运动）进行检验，认为政策制定者是一个只有一个人的群体，这个人就是亚特兰大市市长。并进而认为，所谓代议制民主只不过是障眼法，实质就是精英的统治。而政治学家达尔则运用决策分析法对美国纽黑文市进行研究，假定确实有某个人在统治纽黑文，最后推翻假设，结论是没有人真的有决定性的作用，或许某个领域有一些具有影响力的人，但这些人不可能垄断整个城市事务。

亨特的研究方法是通过评价精英人群的声望来测量他们的权力，但将权力与声望完全对等的方式不仅受到了多元主义者的抨击，也不能说服精英主义的后起之秀们。新精英主义者认为，权力的判断应该着眼于一个城市中最重要的议题，而不是所有议题。精英们会确保要害议题不被其他群体染指，而相对不重要的议题则不太可能影响城市的权力地位。这样，声望大的人有可能只涉及不重要的议题，多元主义者们判定的只影响某个领域的人反而可能正好掌控着最重要的议题。

这些对权力的探讨过于注重概念争论，虽然可以看作后来大都市治理研究中“大政府”争论的基础，但他们的研究方法只是把大都市作为一个研究范围，同样的理论验证可以上至国家下至村镇，并未考虑城市的特性、大都市的特性。后来衍生出的对社区权力的研究证明了这一点，政治学家们抛开都市，用类似的方法研究更小单位的权力。但在城市权力的探讨中，城市政府还是不可或缺的角色，城市政策也最终是以“政府管理”——统治的形式完成。这一点是他们共通的。

（二）权力结构：权力不是为了统治

从20世纪80年代至今，城市体制分析成为研究包括大都市治理在内的城市政治学的主要方法。它对早期城市权力研究的突破在于将“权力”概念转化为“权力结构”，是由点及面的概念转变。城市体制分析考量政治和经济两个维度，超越了精英主义和多元主义的权力争论，也摒弃了“增长理论”的经济决定论断，认为城市的体制，即关于城市治理的安排结构。城市体制被认为在城市政策过程中起到核心作用。⑦斯通于1989年出版的《体制政治学》一书第一次系统阐释了城市体制论，其以美国大都市亚特兰大作为案例，发现非正式的权力联盟对城市政策行程产生巨大影响。“权力联盟”也因而成为城市体制论的主要概念。城市体制的特点是非正式且相对稳定，是“一个非正式的、相对稳定的，能够利用制度资源影响政府决策的组织”。⑧斯通通过亚特兰大1946年至1988年的政策过程进行描述，认为亚特兰大有一个稳定的治理联盟，通过长时间的互动和谈判形成，包括商业团体、中产阶级和民选官员。这个治理联盟考虑经济的目的：增长，也考虑文化的目的：融合，因而此处的权力和以往的权力有了区别疑城市体制的概念是否能够得到普遍使用。当然，这样的质疑被一些研究美国以外城市的研究所回应，比如迪卡塔罗和凯拉姆斯基对英国伯明翰的研究、欧文对波兰普沃茨克的研究、戴维斯对伦敦莫顿区的研究、霍尔曼的英国案例分析、杨宇（音译）对香港的研究等。——为了达成目标，而非统治他人。

城市体制分析既借鉴了政治经济学的分析方法，又与之不同。城市体制分析并不认为经济是促成联盟的唯一因素。同时，城市体制分析的动态性体现在，参与者和议程的变化会导致城市联盟的类型不同。斯通认为，一致的目标和资源能够建立起联盟，并赋予某些人权力。但是，资源并不平均分配，利益相关者会比其他人更容易影响政策，所以，体制分析常是忽略社会公平的。

而后续的研究认为，非正式联盟主要参与者是政府（政治领袖）和商业精英，而联盟的目的则是为了发展互利⑨。这看起来像是精英理论和增长机器论的结合。但因为城市体制论的大部分研究都基于美国大都市，琼·皮埃尔直指“城市体制论是美国城市的政治经济概述”⑩，从而质

纵使体制分析将此前的权力概念拓展并有效解释了城市的政策过程，但仍存在发展空间。首先，“体制”所指的城市权力联盟是否一定存在于城市治理中，还是只是治理的一种可能？斯通在2015年的新作中修正了自己的论述，认为“城市政治秩序”可能比“权力联盟”更贴切。其实，城市体制就是指治理模式，权力联盟可能只是其中一种模式。其次，现有的体制分析侧重于回答“谁治理”和“治理目的”，但对于“如何治理”却仅给出一个答案：政府和民间联盟，“如何治理”亟待深入研究。再次，体制分析对城市体制的分析没有考虑不同领域、不同议程的区别，而现实中这种区别可能会造成所谓的不同体制。

（三）动态的权力：用治理代替统治

从体制分析到治理讨论，是城市政治学近年来的发展，代表了这样一种趋势：从重视政府与非政府权力间的稳定联盟，到将政府与其他力量的关系看作是动态的网络，且越来越模糊政府与其他力量的界限。“参与”是治理的关键词，也是治理与统治的最大区别。不过，诸多治理理论倡导者常常因为关心非正式的合作和关系，不仅模糊公私的界限，还模糊地域的边界。“城市和国家官僚政治的变化可以说是从‘统治’到‘治理’的变化”。

统治是过去流行的概念，强调官僚层级和权力控制，即上级是施令者，下级是执行者，政策过程只是命令和实施，反馈几乎没有渠道。“因此权力是可辨认且明显的，并集中于政府核心”。但在民主国家的发展中，自下而上的反馈变成了对权力的监督和限制，强硬的政府干预和操控有可能会有悖民意，从而影响权力。“政府应该做的是引导，而非亲力亲为”。

三、治理结构：大政府还是小政府

（一）统一政府模式

什么样的大都市政治结构可能最有利于大都市治理？这是大都市研究在政治学语境下的第二个核心走向。在这一走向下，统一政府模式是最初被提出的，并在20世纪上半叶处于主导地位。统一政府模式，又称大都市政府模式、单中心模式，指大都市需要一个统一的大政府，由大政府来控制整个大都市区域的发展。

统一政府模式的优点可以总结为：一是通过大都市范围内的税收和财政政策，减少中心城市与郊区间的财政不平衡。二是可以更好地从事区域规划，有效利用资源。三是能够提出大规模改善交通的计划，采纳包括公共交通在内的更加平衡的交通政策。但是，统一政府模式受到的质疑也不少，比如统一政府与高效之间的关系并未被很好地证明。另外，统一政府是不是能行使统筹整个大都市的权力，其政治执行力会不会因为次级城区的固有权力而被削弱，也是令人担心的。统一政府设立时虽设定了目标去减少中心城区与郊区的不平等问题，但其解决程度可能只是一部分而已。

（二）碎化政府模式

与统一政府模式相对的，是在其后被提出的碎化政府模式，又称多中心模式、公共选择模式。倡导此模式的学者首先是从反对统一政府模式开始论述的，他们认为，大都市中呈现政府碎片化的现状与其说是需要纠正的缺失，不如将其当作一种优势。中心城区与郊区的合并会导致过度集中，也破坏民主、有碍自治。统一政府很可能造成官僚机构膨胀，从而导致高成本低效率。同时，统一政府也不能促进经济发展。

而碎片化的政府容易产生自愿的共同体，这些共同体关注大都市的不同领域，以俱乐部、联合会等形式促进公共政策的实施，推动社会改良。在这种碎片化的情境里，地方治理无限趋近邻里治理。小城区的自治利于公共参与，使公民感觉赋予更多权利，对社区事务更有兴趣，提高邻里间的团结度。越小越好。碎化政府模式的治理基础是地方政府（城区政府）能够有效地管理好城区内的事务，且由于小的地域管辖范围更易对全面情况深入了解，因而会比统一政府更可能制定出适合地方情况的公共政策。

当然，碎化政府模式也存在众多批评。一是不能够公正地分配财政与公共资源，城区与城区间的差异会日益明显。过于强调城区自治可能会产生越来越多的富人区和贫民窟。碎化政府模式提倡者认为，在该模式下，公民可以自由选择他们认为政策更好的城区居住，不必被大都市统一的政策所束缚。可事实上，富人会聚集在更好的社区，而穷人很难“选择”移居到富人聚集区中，因为他们不具备移居的资本，比如富人区高额的住房成本。又由于城区间财政情况的悬殊，没有大都市统一政策的调控，使得富人区愈加富有，贫民区愈加贫瘠。另外，碎化政府模式也难以为大都市范围提供有效的公共服务。如果没有强有力的机构做出权威的分配决定，任何有意义的大都市合作都无法实现。

（三）区域主义模式

如今大都市政治结构的讨论有了另一发展，即区域主义模式。确切而言，因统一政府模式也提倡大区域管理，为与之区别，一般将区域主义模式称为“新区域主义模式”。新区域主义兴起于20世纪90年代，既是对碎化政府模式的反思，更是对以统一政府模式为代表的纵向治理体系的反思，学者们开始思考横向网络化的治理模式。区域主义模式的核心观点是，用城市区域的概念替代城市，将其看作政治经济活动中的重要单位。区域主义提出的背景是城市学者们的焦点从中心城市向外围城区（甚至郊区）蔓延，中心城市与周围城区的相互联系和差别使城市问题变成区域问题。区域主义模式的探讨多集中于经济发展的话题，认为区域化管理可以缩小中心城市与其他城区间的差异，保证税收、稳定房价、减少隔离。

虽然均提倡整体化的区域治理，但区域主义模式与统一政府模式有诸多不同。首先，统一政府模式下的大政府介于上下级政府之间，容易两头不讨好。一个经典的例子便是相当于大政府的大伦敦委员会以解散告终。而区域主义模式只提倡区域治理，不认为需要由一个大政府来实施治理，区域治理的实现方式可以是城区政府间的协议或公共私人伙伴关系。其次，统一政府模式对城区政府的权力很少加以说明，没有考虑次级城区的自治目标，所有的治理目标和结果都是基于大都市的整体框架。区域主义模式则提倡提高城区的自治权和增加城区的资源，区域化地处理城区政府间的关系。再次，“规划”和“合作”可以分别概括统一政府模式和区域主义模式的关键。统一政府模式强调有计划地统筹城市治理的安排和范围，计划安排的妥当与否很大程度上决定了治理的方向。但区域主义模式不认为治理是需要提前计划的，而是由各城区自己发现自己的问题并予以解决，如果问题是区域性的或者是涉及少数几个城区的，再由城区间的合作来逐步处理。

因此，区域主义模式介于统一政府模式和碎化政府模式之间。不过，区域主义学者们本身也有分歧，总体而言，分歧在于向统一政府模式倾斜还是更偏向碎化政府模式。前者观点比如，城区的合并能够促进区域公平，大都市政府能够推动郊区的房地产发展，分散城区的低收入人群。但反对意见认为，合并后的大都市的政治权力实际上是由那些大量被分散到郊区的选民所决定的，而生活在中心城市的人群的政治权力被大大削弱。区域主义模式也试图建立一种可被实证的大都市治理模型，但结果并不令人满意。区域主义模式不满足于大都市原有的辖区边界，提倡比大都市更大的区域，即几个大都市合并成一个大都市地区，但这样的地区反而在政策安排上非常薄弱，所谓的大都市治理系统也形式大于内容。

四、结语

综上所述，大都市治理的理论之争仍未落定，“分”“合”之争仍旧是如今的核心议题。在最新的研究中，学者们用更丰富的实证方法检验“大政府”或“碎化政府”的优劣。在近5年的大都市治理研究中，主要的观点包括：一是提倡政府间合作而非大都市治理。学者诺瑞斯在其新作《美国大都市治理》中对美国大都市区的102个城区政府进行调查，发现区域层面的大都市治理并不存在，他们有政府间的合作，但并非是整个大都市层面的合作（治理）。二是将公共管理理论和集体行动理论引入大都市治理，认为应该将大都市治理看作整体框架中的多个政府网络，而非一个政府。三是认为政府碎化有碍经济发展。比如有学者对25个大都市区的碎化程度与经济增长、就业率等的关系进行统计，认为碎化政府效率低下，会导致大都市发展的滞后，而大都市治理需要强有力的区域性治理结构，需要改革。四是提出大都市治理的国家引导模式，即由国家政府出台政策整合大都市区，以更迅速和有效地实现大都市统治理。

统一政府学派和碎化政府学派在大都市治理的探讨中各执一词，谁也没能说服对方。但事实上，真实世界里的大都市并不能像理论假设那般极端，很少有能事无巨细的强有力的“大政府”，而碎化的“小政府”又并不能推动大都市的整体发展。强调大政府的学者在意的是“治”，强调小政府甚至无政府的学者在意的是“不治而治”，而区域主义模式则有意舍弃“治理”的概念，用“合作”取而代之。或许，区域主义模式在如今更受欢迎，其提倡的“合作”关系正在成为各地政府与其他政府或非政府机构间的往来方式。

但是，现今大都市治理理论争论的源头在于对大都市边界的界定过于模糊。大都市是扩张后的城市，而大都市区又是扩张后的大都市。可是，在谈论某个大都市或大都市区时，其界域的划分经常如同其治理权的划分一样，难以明了。这也是碎化政府学派对统一政府学派反驳的基础，大都市本身就是次级城区组合而成，与其强行将其合并为一个整体，不如顺其自然发展。有很多大都市的出现似乎确实如此，比如智利的首都圣地亚哥，成立了大都市政府，但却从未行使过真正权力，也很少有人说得清楚圣地亚哥大都市的管辖范围。一纸公文上的大都市和现实生活中的大都市或许并不一致。如果确实可以区域化治理，即使没有一个所谓的“大政府”，也至少应该在一个明确的大都市区域基础上。如果现实中的城区是碎化的，在没有将其粘合为一体之前，整合性的治理恐怕很困难。因此，大都市治理要实现“治”，或许需要借鉴近年的新研究观点——要么把大都市看作是次级城区政府集合的网络，用公共行政的手段分级合作；要么从国家层面明确大都市的界域与归属，使大都市治理拥有实际行动权。

注释：

①U． N． (2014)． World Urbanization Prospects, the 2014 revision． United Nations．

②Hunter, Floyd． Community Power Structure: A Study of Decision Makers． Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1953．

③Dahl, Robert． Who Governs? Democracy and Power in an American City．1961．

④Molotch, Harvey． The city as a growth machine: Toward a political economy of place． American journal of Sociology． 1976: 309-332．

⑤Fainstein, Norman I．, and Susan S． Fainstein． Regime strategies, communal resistance, and economic forces．Longman, 1983．

⑥Stone, Clarence N． Urban regimes and the capacity to govern: A political economy approach． Journal of urban affairs 15．1 (1993): 1-28．

⑦Stone, C． N．, & Sanders, H． T． (1987)． The Politics of Urban Development． Univ Pr of Kansas．

⑧Stone, C． N． (1989)． Regime Politics: Governing Atlanta, 1946-1988． Univ Pr of Kansas．

⑨DiGaetano, Alan, and John S． Klemanski． Urban regime capacity: A comparison of Birmingham, England,and Detroit, Michigan． Journal of urban affairs 15．4 (1993): 367-384．

⑩Pierre, J． (2014)． Can Urban Regimes Travel In Time And Space? Urban Regime Theory, Urban Governance Theory, And Comparative Urban Politics． Urban Affairs Review, 50(6), 864-889．

Through Improved Metropolitan Area Governance． 1999． Governance and opportunity in metropolitan America．Lefèvre, C． (1998)． Metropolitan Government And Governance In Western Countries: A Critical Review．International journal of urban and regional research, 22(1), 9-25．