国际湾区区域协调治理机构及对粤港澳大湾区的启示

◎ 符天蓝

一、引言

随着粤港澳大湾区建设这一国家战略的确立和规划建设的统筹和推进，粤港澳大湾区被认为是继纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区之后的世界第四大湾区，得到社会各界的广泛关注。

纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区作为国际三大湾区，它们在发展过程中不断对区域协调与治理进行摸索，现已培育出较为成熟的区域治理机构和体系。已有学者对国际三大湾区（大都市区）的区域协调和治理进行了研究（刘丽，2007；刘艳霞，2014；刘祥敏和李胜毅，2013；鲁玫村，2018；武延海，2000；智瑞芝等，2005）。与其他三大国际湾区类似，粤港澳大湾区也面临区域协调与治理问题。“治理”这个概念是用于描述政策制定过程中的各种变化趋势，包括引导、操作和规范（Jessop, 2004）。从港澳回归到如今的粤港澳大湾区建设，粤港澳大湾区的治理议题一直以来都是热门议题，受到学者们的持续关注（Cheung，2012；Luo和Shen，2012；Shen，2003；Yang, 2005；Yang和Li，2013；杨英和张守哲，2012；李建平，2017；任思儒等，2017）。李立勋（2017）指出粤港澳大湾区作为极为特殊的跨境区域，包含一国、两制、三个关税区、不同的法律体系以及行政体系。新政策的核心在于促进粤港澳三地合作的深化与拓展，寻求制度创新和区域创新。刘云刚等（2018）认为加快粤港澳之间以及广东省内各区域、各部门之间的协调是粤港澳大湾区跨境合作与发展的重要途径。林初昇（2017）指出创造有利的制度环境、创造跨境合作的体制是粤港澳大湾区城市群发展规划的重要内容之一。在已有的政策背景和研究基础上，本文通过梳理相关文献资料，总结三大国际湾区的区域协调和治理机构，以期为粤港澳大湾区区域协调和治理提供借鉴和启示。

二、三大国际湾区区域协调与治理机构

（一） 纽约湾区的非政府协调治理机构

纽约湾区，也称为纽约大都市区，位于美国东北沿海地区，是美国经济发展的核心区域。纽约湾区包括纽约州、康涅狄格州、新泽西州31个县，面积约为2.14万平方公里。2015年，纽约湾区人口达到2340万，GDP为1.45万亿美元。作为全球金融中心，纽约湾区汇聚了60家全球500强企业总部， 2900多家金融、证券等机构，拥有58所世界著名大学。纽约湾区拥有美国第一大港口，是重要制造业中心，制造业产值占全美的30%以上，主要产业包括服装、印刷、化妆品、机器、军工、石油和食品加工等。

纽约湾区的区域协调与治理得益于非政府机构的发展。虽然纽约湾区在地理、经济、社会上紧密相连，但包含了不同的行政单元，区域发展受到行政边界的限制。在这样的发展背景下，纽约湾区建立了非政府区域协调机构，共同管理区域事务和区域规划，改善政府行政管理的不足等问题。纽约湾区非政府区域治理机构的特点在于，一方面，它们属于非盈利性组织，与地方政府的行政管理不冲突，可解决区域利益冲突与促进区域协调发展；另一方面，此类治理机构注重公众参与，其成员包括社会各界人士。非政府区域协调和治理机构通过制定区域规划和统筹基础设施等方案，实现跨区域协调和治理，对区域规划和建设影响深远。这些非政府区域协调和治理机构包括：

1.纽约市发展委员会

1903年，为了应对大纽约市的发展，纽约市发展委员会成立。大纽约市包括纽约、布鲁克林和其他3个县。1907年，纽约市发展委员会制定了综合规划报告，建议重点关注城市建筑、公路和公园等城市美化问题。这项规划报告为纽约湾区后来的规划和建设奠定了基础。

2.跨州合作机构纽约港务局

1921年，美国专门成立了跨州合作机构纽约港务局，主要负责改善和修建海港和交通等基础设施，协调纽约港口的竞争与贸易问题。在创立初期，纽约港务局属于州立法授权的跨州准政府机构，不具有政府的财政拨款。为解决纽约港口周边的交通设施问题，纽约港务局编制了协调纽约港口周边铁路的综合发展规划，建议在港口周边的铁路建设环形带状线路。但该方案遭到各个利益集团的反对，最终未能顺利实施。1972年，纽约港务局更名为纽约和新泽西港务局，并开始接受两个州政府的财政拨款，开展实施联邦项目。

3.纽约住房与区域规划委员会

1921年，纽约住房与区域规划委员会成立，该委员会属于非政府机构。1922年，纽约住房与区域规划委员会逐步发展成为纽约区域规划协会，该协会由商业和建设规划专业人士组成。纽约规划委员会编制的四次纽约湾区区域规划在纽约湾区发展建设中起到关键指导作用。

第一次区域规划：19世纪中期，借助港口优势和技术创新，纽约湾区制造业快速发展。为了突破行政界线对区域发展的局限，纽约区域规划协会在1922年发表了《纽约及其周边地区的区域规划》，提出共建区域公路网、铁路网和公园等公共基础设施体系。在区域规划的指导下，纽约湾区进行了大量的基础设施建设，并成立了城市规划委员会和国家资源规划委员会等区域规划机构。这项规划提出了全新的发展和治理理念，建议纽约湾区跨越行政边界，共建活力、宜居和可持续发展的城市社区。

第二次区域规划：1968年，纽约区域规划协会编制了第二次区域规划，提出建设轨道交通，加强新发展地区与中心区的联系。在“强中心”理念的指导下，为了改善市中心衰退的状况，规划还建议将曼哈顿打造成为全国金融和商业核心区。此外，该项规划还强调了公众参与在区域规划中的重要性。

第三次区域规划：1996年，纽约区域规划协会发布了《危机挑战区域发展》。该规划强调了经济、公平和公正的重要性，并建议实施以绿地、中心、流动性、劳动力和治理为重点的五项措施，提出打造高效、可达性强、具有活力的城市区域。

第四次区域规划：2014年，纽约区域规划协会发表了题为《脆弱的成功》的评估报告，指出州政府决策分化、住房供给不足、科技发展和区域气候变化等发展问题，提出“经济、包容性和宜居性”的区域建设目标。

4.大都会运输署

1967年，大都会运输署成立，是纽约市公共交通管理机构，其下辖纽约市公共运输局和多个交通运输公司，如桥梁暨隧道管理局和大都会运输署公车公司等。大都会运输署的主要职责是负责纽约市五大区、纽约州、新泽西和康州的部分地区在内的交通运输管理事务。

（二）旧金山湾区的半官方地方政府联合机构

旧金山湾区位于美国西海岸旧金山海湾区域，以旧金山、圣何塞和奥克兰三大城市为中心，包括9个县和101个城市，面积约为1.8万平方公里。2015年，旧金山湾区人口达到715万，GDP达到0.82万亿美元。旧金山湾区的主要产业为科技创新专业服务产业。

旧金山湾区的区域发展经历了三次转型：第一，1848年至19世纪70年代，旧金山湾区处于淘金热带来的城市化和工业化的起步阶段。大量移民促进了城市化的起步，建筑业（轮船维修、石料和铸钢等）、食品加工（面粉加工和肉类加工等）和金融业得到初步发展，旧金山湾区逐渐发展成为湾区制造业中心。第二，19世纪80年代至“二战”，旧金山湾区处于后淘金热时期的快速城市化和工业化阶段。随着工业化的进一步发展和跨海大桥的建立，湾区的中心城市快速发展，旧金山制造业外迁。此外，海上贸易的迅猛发展带动商业贸易快速发展，金融行业服务细分，金融中心职能进一步加强。第三，“二战”至今，旧金山湾区处于后工业化发展的成熟期。硅谷的迅速崛起助推高科技研发和创新经济的快速发展，旧金山湾区逐步发展成为“科技湾区”。

在区域发展过程中，旧金山湾区面临交通拥堵、住房成本上升、开敞空间缩减、基础设施滞后等问题和挑战。然而，与纽约湾区不同，为了跨行政区域解决湾区的经济、社会和环境等区域协调发展问题，旧金山湾区设立半官方性质的地方政府联合机构。这种机构由政府自发自愿设立，是获得联邦和州政府支持的半官方性质的行政机构，可协商和协调湾区的跨区域相关事务。这类型机构包括：

1.旧金山湾区政府协会

该协会的主要职责在于编制区域规划，促进资源共享，解决土地、住房、环境和交通等区域协调问题，协调各地方政府之间的合作，为地方政府获得联邦和州政府资助等方面提供服务。该协会成员由旧金山湾区的9个县和101个城市的政府、社会和市民代表三类人士组成。其中，政府部门包含了规划委员会、保护和开发委员会、空气和水体质量管理等部门；社会人士则覆盖了商业、住房、环境等行业；市民代表则包含了工人群体和少数族裔群体。该协会不具有行政权力，其主要是通过影响参会代表的决策投票来影响地区的发展。如果该协会的议案通过了参会代表的投票，则具有法律效力，全体政府成员需共同遵守。该政府协会编制和签署的区域规划报告和指南有《土地利用政策框架》《增长管理平台》《通过联结土地利用和开发活动创建更好的社区》。

2.大都市区交通委员会

1970年，该委员会由加州立法机关设立，旨在为政府提供区域性规划的相关服务。该委员会包含了湾区高速公路、快速专用道路服务局以及湾区（大桥）收费局三个政府机构。该委员会具有三大职能：第一，大都市区交通委员会负责制定区域交通规划，规划年限为20年。该委员会具有审核申请加州和联邦政府项目拨款的权力。第二，大都市区交通委员会代表联邦政府和加州政府选择湾区交通项目、确定资金的使用和拨款的分配。第三，大都市区交通委员会需要对各种交通方式的发展进行协调，监督各个公交系统的效率和有效性。

3.联合政策委员会

2003年，该委员会由旧金山湾区政府协会和大都市区交通委员会共同决定设立，旨在加强土地利用管理和统筹协调区域规划。该委员会的职责在于对这两个机构所制定的发展战略和区域规划进行评估并反馈意见。

（三）东京湾区的政府主导协调机构

东京湾区位于日本本州岛中部太平洋海岸，包括东京、横滨、川崎、船桥、千叶等五个大城市，面积达3.68万平方公里，拥有横滨港、东京港、千叶港、川崎港、木更津港、横须贺港等六大港口。2015年，东京湾区的人口达到4347万人，GDP达到1.86万美元。东京湾区不仅是日本的金融、商业、政治和文化中心，也是钢铁、有色冶金、炼油、石化、造船、机械、汽车、电子等产业的制造基地。

东京湾区的发展经历了两大发展时期：第一，20世纪60年代前，东京湾区逐步发展成为以京滨和京叶为核心的制造业聚集区；第二，20世纪60年代起，东京中心城区的制造业开始外迁到横滨市、川崎市，促进京滨和京叶两大工业区的快速发展，而东京中心城区则重点发展和布局高附加值的服务、奢侈品生产和出版印刷等行业。在此背景下，东京迅速发展成为日本的政治、金融、商业和文化中心，集聚了众多日本银行总部和大公司总部。

在东京湾区区域发展和建设过程中，为解决区域一体化过程中的空间结构、功能分工、人口和资源等区域协调问题，日本政府采取了积极的行政干预手段，突破行政界限，设立跨越行政区的城市群协调机构。此类机构负责制定区域规划，包括建立交通、环境、信息共享平台，产业一体化与行政体制改革等具体措施。此类区域协调机构以中央政府为主导。中央政府通过完善区域规划体系，提供项目资金支持和提供政策配套，从而实现自上而下的区域性协调。在区域协调机构和东京湾区（都市圈）的区域规划指导下，东京湾区实现了从“一极”向“多核”空间结构转变。

1.首都建设委员会

1950年，日本出台了《首都圈建设法》，指出东京都的发展应该跳出地方尺度的视角，需要放眼全球，并战略性地将东京都定位为日本的中心、日本与世界各国联系的首都。在这样的背景下，东京都的建设和发展上升到了国家战略层面。为满足战略需求，日本成立了“首都建设委员会”，以此作为中央一级规划统筹机构。该委员会分别在1958年和1968年发布了第一个和第二个大东京都市圈整备规划。第一个大东京都市圈整备规划提出以东京为中心，构建区域同城化的首都圈。第二个大东京都市圈整备规划提出以东京作为经济高速增长的全国中枢，并为加强中枢功能而进行城市改造。

2.首都圈整备委员会

1956年，首都建设委员会改组为首都圈整备委员会。首都圈整备委员会是总理府直属机构，由建设大臣担任委员长。从独立议事机构转变为中央直属办事机构标志着区域治理机构级别的提高以及规划决策机构权力的上移。

3.都市圈整备局

作为国土综合开发厅下属的政府机构，都市圈整备局负责实施东京大都市圈建设，编制大都市圈发展规划，协调各部门之间的关系。与前两个治理机构不同，都市圈整备局是纯粹的中央行政机构。随着规划决策机构权力的进一步上移，区域规划编制的效率和实施效果也相应地提升。作为中央行政机构，都市圈整备局可以为大型建设项目获得更多政府资金的支持和保障。从第三次大东京都市圈整备规划开始，都市圈整备局开始参与东京湾区的区域规划。1976年的第三个大东京都市圈整备规划提出根据国土开发框架来定位都市圈的发展，并建议分散首都圈的中枢功能和建立多中心区域。

4.智库

智库的参与促使东京湾区的区域规划和各层级规划具有一致性和连续性，不会因为政府部门的变更而改变。在东京湾区，智库为政府提供长期的规划编制和咨询服务。比如，国土厅和经济企划厅共同建立和管理的日本开发构想研究所，为中央和地方各层级政府制定国土规划和产业政策提供服务，整合各个规划部门和政府部门的诉求，编制具有一致性和连贯性的有利于长远发展的规划。

三、对粤港澳大湾区区域协调与治理的启示

粤港澳大湾区包括了珠三角的九个城市（广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山和江门）以及香港和澳门两个特别行政区，面积达5.65万平方公里。2015年，粤港澳大湾区的常住人口为6765万，GDP总量达到1.38万亿美元，超越旧金山湾区，接近纽约湾区。粤港澳主要产业为制造业、科技创新产业和金融服务业。与三大国际湾区类似，粤港澳大湾区在建设和发展过程中同样面临区域协调和治理难题。值得注意的是，与三大国际湾区不同，粤港澳大湾区包括了“一国、两制、三个关税区”，极具特殊性。因此，本文认为粤港澳大湾区在借鉴三大国际湾区的经验时，应该结合自身的特殊性，设立符合实际情况的区域协调和治理机构。粤港澳大湾区在设立区域协调和治理机构时可以从以下几个方面着手：

（一）培育多元化的跨区域协调和治理体系

粤港澳大湾区在规划和发展建设中，可同时借鉴三大国际湾区区域治理机构设立的成功做法，培育多元化的跨区域协调和治理体系。

第一，借鉴东京湾区以政府为主导的区域协调机构的做法，如设立跨区域联合政府机构，共同管理与决策区域和各个地方的规划及重大发展事务，包括区域性的规划与管理、出台经济发展政策、制定融资投资政策、执行行政监督等。

第二，参考旧金山湾区政府协会的做法，设立半官方性质的跨区域政府协会，推动“一国两制”下跨界规划和管理咨询，促进政府部门和社会各界的沟通和联系，在了解不同群体的发展诉求的基础上，政府可将不同的发展诉求纳入跨区域协调治理和政策决策中。

第三，学习纽约区域规划协会和东京湾区智库负责区域规划的做法，重视第三方规划和咨询机构的培育和发展，由第三方规划和咨询机构统一对区域性规划和各层级地方规划进行整合和协调，避免区域内各地方之间的利益冲突与盲目竞争，同时保持区域规划和地方规划的一致性和连续性，避免出现政府部门变更而导致规划变更的现象。

（二）培育多主体、多部门和多行业代表参与的区域协调和治理机构

粤港澳大湾区在区域协调和治理方面可借鉴旧金山湾区政府协会和纽约区域规划协会的做法，发展由政府、社会和市民代表组成的多主体参与的政府协会和委员会，让各个委员会成员在区域规划和重大项目决策时发表意见和提出方案和建议。此外，区域协调和治理机构应当包含不同行业和部门的代表人员。如旧金山湾区政府协会包含了规划委员会、保护和开发委员会、空气和水体质量管理等部门的代表和来自商业、住房、环境等行业的社会各界代表。培育多主体、多部门和多行业代表参与的区域协调和治理机构可使粤港澳大湾区在区域规划和发展建设过程中实现公开、公正和公平，更好地推动区域协调发展。