广州国际大都市创新发展的“质”与“量”之辩

◎ 王云峰

一、广州建设国际大都市既要高质量也要稳增长

新时代推进广州经济建设，聚焦“国际大都市”建设目标，必须坚持和加强党对经济工作的集中统一领导，紧紧抓住“高质量发展”的牛鼻子，同时把握好“稳中求进”的工作总基调。

能否实现经济高质量发展，决定国际大都市的城市地位与国际竞争力。全球城市体系中，提升国际大都市的地位与竞争力，关键不是GDP总量的比较，而在于经济高质量发展水平的提升。以北上广深为例，GDP虽早在2016年已超过新加坡，但城市地位依旧难以望其项背，关键在于经济结构、产业结构、社会福利以及公共服务等方面，即经济发展质量依然存在较大差距。

稳中求进的工作总基调，决定了国际大都市的可持续发展水平和公共服务供给能力。党的十九大报告在阐述新时代中国特色社会主义基本方略时强调，要坚持稳中求进工作总基调。稳中求进是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容，为推动经济持续健康发展提供了重要方法论。纵观纽约、伦敦、新加坡等国际大都市，之所以屹立全球城市体系金字塔尖，固然有其高质量的底蕴与内涵，典型特征即相对均衡的高水平公共服务供给，而稳定提升的城市综合经济实力是其充分且均衡的公共服务供给之基础。

经济高质量与稳增长相辅相成，关键在于创新驱动。缺少稳增长“量”的支持，高质量发展会由于底子不牢、动力不足成为空中楼阁；反之，没有高质量“质”的导向，稳增长只能把蛋糕规模做大，而难以把蛋糕质量做好，甚至可能造成无效投资、产能过剩。广州建设国际大都市，必须在推动经济高质量发展的同时，坚持把稳中求进工作总基调贯穿经济建设始终，其中的关键环节是创新驱动。2018年全国“两会”期间，习近平总书记参加广东代表团审议时强调，“创新是第一动力”。改革开放40年以来，我国经济总量屡创新高，连续多年保持高速增长，其动力主要来自增量的要素资源投入，尤其是基础设施投资的拉动。随着经济发展进入新时代，要素驱动、投资驱动难以为继。一方面，要素成本上涨与要素供给瓶颈并存，缺少增量要素投入的储备资源；另一方面，投资边际效益逐年下降，尤其是基础设施投资日趋饱和，进一步加大投资的空间有限。进一步稳增长，唯一的选择是充分挖掘存量要素资源潜力，即向创新驱动要动力，推动创新要素自由流动和聚集，实现经济高质量发展。

二、当前广州面临发展方式粗放和增长速度变缓风险

当前广州发展既存在发展质量和效益不够高的问题，也有经济增速变缓的压力，构成了推动国际大都市创新发展的双重挑战。

（一）发展方式粗放是广州经济质量不高的突出表现

2018年全国“两会”期间，习近平总书记参加广东代表团审议时，既肯定了广东改革开放的成绩，也指出了广东发展的不足，尤其是“发展质量和效益不够高的问题也是比较突出的，同国际先进水平相比差距更为明显”。其中一个重要表现是“发展方式仍然比较粗放，产业转型升级效果还没有充分显现出来”。就广州而言，这些问题同样存在，且较为突出。

从产业结构看，新技术新业态还未发挥支柱作用，传统产业则面临增长乏力困境。医药、电气机械、通用设备等新产业新业态虽然增长较快，但规模合计仅占工业的10%左右；汽车、石化、电子三大支柱产业占规模以上工业总产值的56%，但是面临市场饱和、出口订单减少等新挑战；传统商贸持续低迷，2018年上半年全市批发零售业增加值低位增长4.9%。①

从创税能力看，广州GDP含税量偏低，经济活动有效转化为财政收入的水平不高。2017年广州GDP为21503.15亿元，创造税收4244.91亿元（为便于比较，这一数据仅计国税和地税，不计入海关代征税费和行政事业性收费），含税量仅有19.74%，与北京（44.20%）、上海（42.61%）差距巨大，与深圳（27%）、杭州（22.24%）、天津（20.77%）相比也有差距。②作为总部经济、产业结构、企业规模等因素综合作用的结果，广州创税能力偏低，制约了经济发展质量。

（二）增长速度变缓削弱了广州经济总量领先优势

改革开放以来，广州经济一直保持中高速增长，经济总量始终排在全国主要城市前列，2016年前连续28年名列全国第三。从2016年开始，全国经济第三城让位于深圳，广州位居全国第四，领先优势弱化。

从横向比较看，一方面，广州面临经济总量与标兵城市差距拉大的形势。2017年，上海、北京和深圳分别比广州GDP多8630.71亿元、6497.25亿元、935.24亿元，但是上海和北京的增速仅分别比广州低0.1%、0.3%，而深圳增速比广州高1.8%。另一方面，追兵城市步步紧逼，形势逼人。以重庆为例，经济总量比广州少2002.88亿元，但是增速足足比广州高2.3%。

从纵向比较看，“十二五”至今，广州经济增速变缓趋势明显，从2011年的11.3%逐年下降至2017年的7%。2018年第一季度，广州经济增速只有4.3%，比上年同期下降3.9个百分点。2017年上半年广州地区生产总值达到10653亿元，同比增长6.2%，比上年同期回落1.7个百分点。

（三）广州经济增长的制约因素分析

短期内，受房地产宏观调控约束和非营利性服务业影响，广州经济增长速度波动明显。但在中长期内，广州经济增长主要受需求、产业、区域等结构性因素制约。

一是“三驾马车”动力结构失衡。从消费、投资、净出口的构成上看，对比其他城市，北京、上海是典型的消费驱动城市，消费占比分别是60%、57%；天津、重庆是典型的投资驱动城市，投资占比分别是59%、54%。和以上城市相比，广州、深圳外向型经济突出，净出口占比分别有12%、25%。具体到广州本身，消费是主要驱动力，占比52%；投资是短板，占比只有36%，低于以上城市。总体上，广州消费主动力的长板不长、短板突出。

二是产业结构转型升级“避重就轻”。如果按照“转型升级就是提高第三产业比重和水平”的狭义观点而论，广州产业升级不可谓不成功，2017年第三产业占比高达70.94%，仅次于北京，位居全国第二。但同时，和第三产业高比重对应的是，第二产业比重不断下降。从世界范围看，新世纪以来美国力推制造业回归，德国布局工业4.0，我国也在推进中国制造2025，再工业化大势所趋。从广州来看，“十二五”至今第二产业对经济增长的贡献率一路走低，2011年贡献了28.6%的GDP，到2017年已下降到20.9%。

三是各区招商引资存在资源内耗。为加快产业升级，近两年来各区加大政策扶持力度，如黄埔四个“黄金十条”、越秀“钻石二十九条”、天河“1+1+8”、南沙“1+1+10”、番禺“1+4”等产业政策。但是，由于招商引资缺乏统筹，各区政策优惠幅度不一，从全市来看难免会导致“刀刃向内”，相当一部分招商成果不过是市内区际转移。部分行政区为了引进企业，剑走偏锋，通过返还高管个税、无偿给企业提供土地等政策吸引企业入驻，从全市整体上来看，造成行政资源内耗。

四是营商环境优势相对弱化。北京、上海GDP含税量遥遥领先的一个重要原因是总部经济发达，缴税量相对偏高。以世界500强总部为例，2017年广州仅有3家，不及北京（53家）、上海（7家）、深圳（7家）等城市。不仅如此，许多城市还许以优厚条件来穗争取总部迁移，一批名企总部迁往外地发展（如恒大迁深圳）。总部经济发展不理想，究其原因，正如习近平总书记在“两会”期间参加广东团审议时一针见血指出，“营商环境优势相对弱化，对高端经济要素的吸引力在减弱”。尤其是广州在营商环境建设体制机制上突破不够，思考设计政策举措从政府自身层面出发较多，从企业角度谋划、研究、推动得不够，导致政策效果打了折扣。

三、实施创新驱动战略推动广州高质量与稳增长并举

（一）推动广州科研资源优势转化为创新产业优势

广州集中了全省绝大部分的高校科研机构，科研资源不可谓不丰富。然而，广州的科研资源优势，主要体现在科研获奖方面，向市场转化的科技创新成果乏善可陈。从高校到市场的创新通道没有有效建立起来，高新技术产业发展受到较大束缚。

2017年广州高新技术企业总量呈爆发式增长，新增3951家，增量仅次于北京，总数达到8690家。不过和兄弟城市比较，总量差距依旧不小，比深圳少了2540家，还不到北京的一半。同时，广州高技术制造业规模仅仅体现为企业量的扩张，而没有产值的同步增长。2017年广州全年规模以上高技术制造业增加值增长6.2%，比2016年下降了1.3个百分点，低于全省平均水平4.7个百分点。为什么具备雄厚科研资源的广州，在高新技术产业发展方面却相形失色？科技成果转化率低是其中关键。

近年来广州市以创新驱动、产业结构调整和促进经济社会发展为着力点，推动成果转化，力度不可谓不大，然而效果不尽如人意。究其原因主要有四个方面：

一是高校教师科研体制还没有理顺。当前不管是高校学科评估，还是教师职称申请聘任，核心期刊论文数量和引用率、国家和省部级科研获奖数量和级别等因素占了较大分量，导致高校创新成果出炉以后，教师没有动力去推动成果转化。同时，从高校管理的角度看，高校科研成果属于职务发明，是特殊的国有资产，产业化应用必须加强国资监管，高校领导层出于职责所在，倾向于从严处理，导致管得太死。另外，政府资助课题成果的所有权、使用权、处置权、收益权还不清晰，多劳未必多得，限制了成果转化的积极性。

二是创新成果转化的社会化服务体系缺失。课题组调研发展，目前广州高校推动成果转化的主力是科研处，但是科研处作为事业单位内设机构，一方面，组成人员主要是一般行政管理干部，受学历和专业所限，未必了解科技成果的技术面，也不一定懂得市场规则和谈判技巧，当然谈不上帮助教师和企业对接；另一方面，在成果转化的收益分配机制上，目前的政策重点是向发明人及其团队倾斜，对科研处行政干部缺少应有激励。

三是科研工作者停薪留职创新创业缺少配套政策支持。2017年3月，人社部印发《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，提出科研工作者可以在离岗创业3年内保留人事关系，并保留基本待遇。但是从地方来看，在高校科研院所落实政策还有难度，尤其是事业单位聘任制改革以后，“一个萝卜一个坑”，导致离岗创业失败者回到原单位，可能面临聘任危机。

四是成果转化市场不成熟。为推动高校科研院所的创新成果产业化，广州目前有广州知识产权交易中心、广州产权交易所广州技术产权交易中心、广州科技创新服务中心等交易平台，但是受地域限制，面向全国的服务能力还不够，再加上这些平台独立运营，信息互联互通不够，统一的技术交易市场还没有建立起来。

（二）对策建议

为实施好创新驱动发展战略，推动经济高质量发展，同时实现健康稳定增长，建设好国际大都市，从成果转化和结构优化两个方面，提出以下建议：

1.以成果转化为导向，夯实广州创新驱动动力基础

一是加快科技成果转化配套政策补短板。推动科技成果顺利转化，既需要做好顶层设计，也需要做好基础建设，尤其是成果转化的相关鼓励政策要和科研院所科研管理制度相衔接。尤其是专业技术人员离岗创业返回原单位、科技成果转化收益分配如何更科学合理等具体问题，要制定具有实操意义的配套措施，健全科技成果转化政策体系。同时，鼓励创新，更要宽容失败，不仅仅针对科研工作者，也包括高校和科研院所的领导班子，完善科研成果转化过程中的监管制度，明确政策操作空间，让科研工作者和科研机构领导放下被追责的心理包袱。

二是畅通政产学研相结合的一体化通道。在科技创新领域充分发挥市场对资源配置的决定性作用，更好地发挥政府作用。市场对创新资源配置的决定性作用，更多集中在应用研究领域，以企业为主体，以科研院所为支撑，以市场为桥梁，让市场决定技术的方向、成果的评价和收益的分配，实现企业与科研院所及科研人员共赢。更好地发挥政府对创新的推动作用，主要集中在基础研究领域，尤其是科技前沿研究，需要政府财政的持续投入，以发展大科学装置，抢占科技制高点。同时，政府作用还要更多体现在营造创新环境上，形成规则公平、运转高效的制度土壤。

三是健全科技成果转化的社会化服务体系。鼓励在穗高校建设一批专业的科技成果转化机构，加大财政支持力度，重点引进科技成果转化专业人才，打造一支既了解科技前沿技术，又掌握市场发展趋势，法律素养高、商务技能强的专业化成果转化队伍。整合广州知识产权交易中心、广州产权交易所广州技术产权交易中心、广州科技创新服务中心等交易平台，建立统一的信息联通渠道，推动资源共享，建立成熟的科技成果转化市场。

四是优化科技成果转化收益分配机制。明确高校科技成果产权，加快推动中央《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》中关于“强化产权等长期激励，探索赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权”等政策的落地，广州作为改革开放先行地，要率先明晰高校科技成果产权，在制度探索上敢为人先。以产权明晰为前提，优化科技成果转化收益分配机制，技术发明人本人及其团队是成果转化收益分配的主体无可厚非，但是应避免为了鼓励而鼓励的“绝对化”，建议参照美国高校经验，以一定比例的成果转化收益，奖励科技成果转化机构及其专业化队伍，把成果转化收益分配覆盖到产业化的全链条。

2.以结构优化为突破，推动广州高质量与稳增长并举

一是从总需求的角度，优化“三驾马车”结构，强化增长动力。以“加长消费长板，弥补投资短板，稳定出口动力”为出发点，推动批发零售市场业态创新、传统商圈转型升级，培育发展定制消费、体验消费、智能消费、时尚消费等消费新热点，创建安全放心的消费环境，打造旅游城市品牌；积极稳妥扩大在环境治理以及教育医疗等民生领域设施建设，吸引民间资本参与；开展中美贸易摩擦应对研究，提高贸易便利化水平。

二是从产业结构的角度，顺应“再工业化”趋势，做优做强第二产业。在“现代服务业和先进制造业的双轮驱动”中，更加突出先进制造业发展，加快重点工业项目建设，进一步加大服务力度，主动提供业务指导和有针对性的服务，切实提高审批效率，确保项目尽快开工建设。聚焦IAB+NEM产业发展，加大对高新技术企业创业期与成长期的支持力度，在“信贷风险补偿资金池”基础上，采用财政补贴、贷款贴息等多元化支持手段，简化补贴资金申领程序，引导社会资本投入。

三是从区域合力的角度，避免行政区资源内耗，优化区域产业布局。统筹各区招商引资政策，按照“取长补短”思路，给定优惠政策底线和上线，研究整合成为全市统一政策，形成区域合力“拳头一致对外”。优化全市产业布局，鼓励企业遵循市场规律，在全市产业规划布局的框架下跨区转移，探索税收收入在转入地与转出地之间按一定比例分成。优化区级经济考核目标，从传统注重项目数、注册资本数统计口径转向实际引入非市内迁移新增企业数和新增注册资本数等。

四是从总部经济的角度，抓好政策兑现落实工作，重塑营商环境优势。加强对已出台政策措施的兑现、评估、督查，以世界银行营商环境报告为蓝本，对表对标国内外先进城市，建设具有全球竞争力的营商环境。大力宣传“广州改革60条”，线上宣传与线下推介相结合，加大在央媒、外媒以及新媒体的推广力度，让广州改革开放新举措成为舆论关注的焦点、业界讨论的热点、广州招商引资的亮点。把容错机制落到实处，为敢于担当的干部撑腰鼓劲，重塑广州新时代“敢为人先”的勇气和锐气。

注释：

①数据来源：广州市统计局网站。

②数据来源：下文如未作说明，来源均为各市统计公报。