改革开放以来广州推进流动人口服务管理历程及未来发展思路

◎ 邹 波 宁超乔

广州作为全国流动人口①的主要聚集地之一，流动人口服务管理一直是一项重要工作。改革开放40年来，随着城市经济社会的发展和流动人口形势的发展与变化，广州不断调整相关政策法规、服务管理思路和技术手段，开展了许多探索和创新，在全国形成了超大城市人口治理的经验和示范。在全面建成小康社会的决胜阶段，如何更好满足流动人口对美好生活的需求，从而继续引领超大城市流动人口服务管理示范，是广州在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列必须要面对的问题。以相关政策法规出台和重要事件发生为时间脉络，对改革开放40年来，尤其是20世纪90年代以后广州市流动人口服务管理演变过程进行分析，对于一些经验进行总结和提炼，根据历史和现状分析探索未来的发展思路，为政府相关部门制定决策提供重要的参考。

一、服务管理理念与思路转变

（一）从防控到综合调控

1.基于维护社会稳定，以防范为主阶段

广州作为我国改革开放的前沿地，伴随着自由灵活的经济改革，越来越多的内地人口涌入广州尝试自由开放的经济环境。1988年广州市流动人口达到117万，仅次于上海，成为全国流动人口主要聚集城市[1]。大量人口的涌入，在短时间无法找到合适的就业岗位和生活来源，难免滋生各类犯罪活动。社会治安问题一度成为改革开放后广州城市发展面临的重要问题。1984年，广州市内的流窜犯罪案件就有1071宗，1986年上升到2603宗，其中流动人口犯罪率占80%以上[2]。为了维护社会稳定，广州市建立了防范型的流动人口管理模式，主要是由公安机关带头，对流动人口的居住、经营等行为以及证件等进行管理。

《广州市区暂住人口管理规定》（穗府[1990]60号）明确了加强对暂住人口的管理，维护社会治安秩序的管理目标。2001年8月1日，出台了《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》，明确了公安局是主管部门，将IC卡暂住证定义为“记载本市辖区内流动人员合法身份的暂住证明”，提出“不按规定申领流动人员临时登记证，或者流动人员临时登记证过期后未就业仍在本市暂住的，按本市关于加强‘三无’流浪乞讨人员管理的有关规定处理。”这一时期对于流动人口主要还是以防范为主，再加上严格的管理措施。

2.从防范为主逐渐转移到管控阶段

2000年前后，广州每年抓获的犯罪嫌疑人当中有超过80%是外来流动人口，其中又有超过85%在被抓获前居住在出租屋[3]。政府和社会一致认同将出租屋纳入重点进行管理。2005年5月1日起实施的《广州市房屋租赁管理规定》（广州市人民政府令第2号），确立了“以屋管人”、“人屋同管”、动静结合的流动人员管理方法。《关于加强流动人员管理工作的意见》提出“以屋管人、以业管人、以证管人”的工作思路，将防范对象从流动人口这一特定群体转移到具体的行为或行为对象。

3.从管控到综合调控阶段

亚运会举办以后，广州市良好的社会秩序得到根本性巩固，开始将流动人口管理理念从防范、管控向综合调控转变。2014年2月25日出台的《关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见》（穗府[2014]10号）设置了广州市到2020年全市常住人口控制在1800万以内的目标，第一个主要措施就是“加强人口宏观调控”。2016年2月22日出台的《广州市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（穗府[2016]3号），提出进一步调整城市户口迁移政策，包含了“科学控制城市人口规模，优化人口结构”内容。近几年出台的政策表明，对于流动人口管理思路已经逐渐从防范型严管过渡到综合调控总基调上来，调控还是主要的思路。

（二）从管理为主到权益保障、服务与融合的转变

1.以管理为主的阶段

1990年10月1日开始实施的《广州市区暂住人口管理规定》（穗府[1990]60号）是广州第一个专门针对流动人口实施管理的地方性法规。该规定主要内容涉及户口管理、劳务经营管理、收费管理和处罚，大部分内容都是对流动人口实施管理。1999年6月开始施行的《关于加强流动人员管理的通告》（穗府[1999]46号），总则主要内容为“为加强流动人员管理，保障流动人员的合法权益，维护社会治安秩序，促进本市经济和社会发展”。这个文件仍然将加强流动人口管理放在第一位，但是首次将流动人口的合法权益放到总则当中，并且放在维护社会治安秩序之前，流动人口权益的重视程度得到空前提升。

2.从管理为主过渡到权益保障

手术均由同一医生主刀完成。患者按接受手术的时间先后顺序编为1～192号，分成A～D四组，1～30号编入A组，31～60号编入B组，61～90号编入C组，91～192例编入D组。各组一般资料详见表1，四组年龄、性别的构成差异无统计学意义（P＞0.05）。

2001年8月1日开始施行的《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》（广州市人民政府令第13号）首次明确了流动人口的权利保障内容和方式。该规定尽管设置了享受权利的严格条件，但是对流动人口权利保障较为全面，对流动人口从管理为主逐渐过渡到综合权利的保障。2005年颁布的《广州市流动人员权益保障与管理规定》第一条开宗明义地宣示“保障流动人员的合法权益，加强对流动人员的管理”，表明了广州市对流动人口实施权利优先、以权益保障为核心出发点。2008年8月18日起施行的《广州市流动人员管理规定》（广州市人民政府令第10号）仍然将“保障流动人员的合法权益”放在总则第一条，提出流动人员管理服务工作遵循权利与义务一致的原则，用第二章整章（第九条至第十二条），以及第二十二条、第三十条至第三十三条等对权益保障相关事项进行了明确。广州流动人口管理理念从管理向服务转型的标志是2009年《广东省流动人口服务管理条例》的出台，这份文件将广州流动人口管理带向了“以人为本、服务为先”的管理理念上来[3]55。

3.进入服务与融合发展阶段

2010年以后，广州市相关部门出台了多个针对流动人口服务管理的相关配套文件，涉及流动人口医疗、入户、住房以及随迁子女教育等方面。其中，2013年8月5日印发的《广州市基本公共服务均等化重点工作实施方案（2013—2016年）》（穗府办[2013]36号），是第一个系统地指导流动人口与户籍人口同样享受基本公共服务的具体方案。2014年2月25日出台的《关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见》（穗府[2014]10号），首次在文件名称当中将“服务”前置于“管理”。2014年成立了广州市来穗人员服务管理局，在部门名称上将“服务”前置于“管理”，扭转了管理为主的理念，体现了服务优先的思想，随后出台的相关文件都将“服务”前置于“管理”。2016年实施的《广州市来穗人员融合行动计划（2016—2020年）》提出，要率先全面规划户籍和非户籍人员的融合融入、率先探索破解中国超大城市大量流动人口服务管理难题。2018年3月29日出台了《广州市来穗人员积分制服务管理规定（试行）》（穗府规[2018]9号），2018年4月9日出台《广州市来穗人员积分制服务管理规定实施细则（试行）》（穗来穗规字[2018]2号），构建了来穗人员服务为主、服务优先的思想路径和政策体系。

（三）从设置门槛到共享发展成果转变

1.设置较高进入门槛和收费

流动人口从乡村到城市，由于其中一些人没有一技之长和不适应城市生活，加上城市住房、交通、市政等设施的有限性，一度被认为城市发展的负担和阻碍。在“属地管理”的政策背景下，广州与全国其他城市一样，通过设置较高的就业和入户门槛、征收税费等形式减缓人口的流入。广州市政府对外来人口征收的税费主要包括城市基础设施增容费、出租屋治安管理费、证件工本费等。

2.取消收费，降低进入门槛

随着改革开放的深入，城市化加快和城市产业发展，流动人口进入城市的门槛进一步降低，在城市的重要地位逐渐凸显，之前征收的相关税费被逐步取消。在《关于改革我市常住人口调控管理制度的若干意见》（穗府[2003]72号）中，规定废除城市基础设施增容费或类似增容费的费用。2008年8月18日起施行的《广州市流动人员管理规定》（广州市人民政府令第10号）第七条第二款规定：“没有法律依据或者未经依法批准，任何行政管理部门和机构不得向流动人员收取、变相收取任何费用或者附加任何义务。”并且在第八条第二款中规定：“各级人民政府应当将流动人员管理和服务所需的经费，纳入正常的财政预算。”第十九条规定：“暂住证实行统一编号。暂住证的登记、发放和续期不得收取任何费用。” 根据《关于取消我省流动人员治安联防费的通知》（粤价[2012]172号），广州市政府常务会议审议通过了《关于停止收取治安联防费有关问题的请示》，决定从2012年8月1日起，停征流动人员治安联防费，提出将治安联防所需费用由地方政府进行资金支持，由当地的财政部门统筹解决。

3.敞开大门，市民化发展，共享改革开放成果

国务院在2014-2015年密集出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》《居住证暂行条例》等四个国家层面的政策文件，强调了流动人口对城市发展的重要地位，强调促进人口城镇化、外来务工人员市民化。2014年2月25日，广州市人民政府出台《关于加强我市人口调控和服务管理工作的意见》（穗府[2014]10号），提出要增强来穗人员对广州的归属感和认同感，促进来穗人员积极参与城市经济社会建设，共享发展成果。根据《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》（发改规划[2014]1229号）制定的“广州市国家新型城镇化综合试点工作方案要点”，提出将建立外来务工人员市民化成本分担机制作为重要发展目标，提出形成与常住人口规模相挂钩、事权与支出责任相匹配的外来务工人员市民化财政成本分担机制。广州市政府越来越重视流动人口的市民化，体现了共享改革开放成果。

二、机构调整与队伍建设

（一）工作领导小组及专门机构

根据《广州市区人口机械增长的管理试行办法》（粤府[1985]89号）规定，成立广州市控制人口机械增长办公室，实际上这是广州第一个专门针对城市新增人口实施调控和管理的部门。根据《广州市区暂住人口管理规定》（穗府[1990]60号），广州市暂住人口管理领导小组的常设办事机构为市政府控制人口机械增长办公室。1996年，广州市制定实施对出租屋和外来人口管理的三年规划，建立了“两级政府、三级管理、四级网络”的管理架构。在《关于加强我市出租屋外来暂住人员管理工作的意见》（穗办[2000]19号）这一份文件中，规定市和区（县级市）两级政府要分别建立出租屋外来暂住人员管理工作联席会议制度。2003年，根据广州市《关于加强我市出租屋管理工作的意见》（穗办[2003]16号）和《关于成立广州市出租屋管理领导小组的通知》（穗文[2003]49号）的要求，成立了广州市出租屋管理工作领导小组，办公室设在市政府办公厅。根据《关于成立广州市流动人员管理工作领导小组的通知》（穗府办[2004]66号），成立了广州市流动人员管理工作领导小组。

2011年，广州市政法委下发的《关于调整广州市流动人员和出租屋管理工作领导小组机构及组成人员的通知》（穗政法[2011]6号）要求，广州市、区两级出租屋管理工作领导小组和流动人员管理工作领导小组合并为流动人员和出租屋管理工作领导小组。2014年，广州市将流动人口的服务管理相关部门和职能进行了整合，在全国省会城市率先成立来穗人员服务管理局，并作为政府工作部门，负责统筹全市来穗人员服务管理和出租屋管理。

（二）服务管理队伍建设

对流动人口和出租屋管理具体落实主要是街（镇）、居（村），各街(镇)、居(村)委分别成立了工作领导小组，建立了一支专职管理的基础力量。根据《广州市区暂住人口管理规定》（穗府[1990]60号），街办事处、镇人民政府分别成立暂住人口管理站，聘请若干名工作人员管理暂住人口。根据《加强我市出租屋外来暂住人员管理工作的意见》（穗办[2000]19号）要求，街镇管理服务中心采取事业编制企业管理的模式，统一招聘使用管理人员。2003年广州市出台了《关于加强我市出租屋管理工作的意见》（穗办[2003]16号），要求“按照每100～120间出租屋配1名出租屋管理员的标准建立出租屋管理员队伍”。2003年，广州市已经组建了一支1万人的社区专职治安员队伍和8360多人的出租屋管理员队伍②。2004年12月出台的《关于进一步加强流动人口和出租屋管理服务工作的意见》（粤办发[2004]26号）提出，各地可根据实际需要组建或整合流动人口和出租屋协管人员队伍，协管员由县（市、区）流动人口和出租屋管理部门负责招聘、培训、管理和使用，但是协管员不具备执法权。2005年出台的《广州市出租屋管理员管理办法》（穗出租屋办[2005]1号）对管理员工作职责、招聘、管理培训、工资福利、建立和处分、辞职辞退等进行了详细的规定。截至2005年底，全市建立起了168个街、镇的出租屋与流动人口管理中心，管理中心之下还对口设置1227个社区或村出租屋与流动人口管理服务站，并按照100～120套出租屋配备1个管理员的比例，总共配备了7800人的管理队伍[3]55。

2010年前后，广州加强了组织领导工作，各区主管政法工作领导为主要责任人[6]。市综治办出台了《关于加强流动人员管理工作的意见》（穗综治委[2010]35号）提出：“按照每150～180套出租屋配1名管理员的标准，配齐配强管理员队伍，确保辖内流动人员登记管理到位。”2016年开始，越秀区率先在全市设立来穗人员综合服务中心，按500名来穗人员配备1名管理员。经过30多年的发展，随着政策的不断完善，全市流动人口和出租屋服务管理队伍建设逐渐朝着标准化、专业化、专职化方向发展。

三、技术手段与管理方式变化

（一）静态管理到动态管理

1.静态管理方式

过去对流动人口的管理主要是人海战术，由公安部门牵头，组织街（镇）、村（居）相关工作人员以簿、本、书、档、证等为载体，以户籍、身份证和暂住证为抓手，对流动人口实施登记、查验，完全是一种静态管理。20世纪90年代后期，电脑开始在公安部门普及，之前采集和记录的流动人口信息被输入电脑进行电子化处理。由于流动人口规模过于庞大、流动变化频繁，对于人来不登记、人走不注销、人证分离等问题暂时没有更好的办法解决，这种管理方式在本质上仍然是静态管理。

2.动态管理方式

2001年8月1日，广州市政府开始实施《广州市流动人员IC卡暂住证管理规定》，IC卡暂住证的实施极大地推动了广州流动人口服务管理技术手段的智能化、信息化发展，具有里程碑的意义，在全国发挥了领先示范的重要作用。2003年12月6日出台的《关于改革我市常住人口调控管理制度的若干意见》（穗府[2003]72号）要求建设覆盖多层级、多部门的非户籍人员管理网络信息系统。广州对流动人口和出租管理的信息化建设进入快速发展期。

（二）智能化、信息化到“互联网+”大数据

2005年，广州市对暂住人口信息网络系统进行再次升级，建立了全市统一的流动人口综合信息系统，确保流动人口的管理和服务工作更及时、有效。2008年施行的《广州市流动人员管理规定》（广州市人民政府令第10号）第四十一条规定：建立全市流动人员管理信息系统，实现各级政府、政府职能部门相关管理信息系统的信息共享，对流动人员实行信息化管理。《关于加强流动人员管理工作的意见》（穗综治委[2010]35号）提出要完善流动人口的信息化管理，要求“进一步优化升级流动人员信息系统，确保流动人员信息全面、准确、鲜活；加快推进跨地区、跨部门、跨系统信息共享，切实提高综合管理效能。”2014年，广州市来穗人员服务管理局成立，来穗人员和出租屋服务管理的信息化建设被作为一项重要的职能固定下来。广州市来穗人员服务管理局成立以来，通过整合相关数据平台，运用互联网、大数据对流动人员信息系统进行升级，先后建立完善了来穗人员服务管理信息系统、大数据应用系统、积分制入户网上申请系统，形成了“互联网＋政务服务”的广州市来穗人员服务管理信息系统。

四、广州市流动人口服务管理特色

（一）服务优先、融合发展

广州市对流动人口的服务管理触角延伸到最基层，通过设置开展全方位的专业化、个性化、优质化融合项目培训，加快推进来穗人员在文化、经济、政治、生活等领域全方位融入广州。在流动人口的服务内容上，为他们提供就业服务、社会保险、法律援助、积分入户、权益维护和政策咨询；为他们提供计划生育、居住证办理等基本服务，为随迁子女提供教育、文化、娱乐等服务；在管理理念上，倡导“以外管外”，吸纳流动人口参与社区建设；在管理创新上，通过“一站三中心”的方式把服务落实到村（居），通过建立“社会管理工作室”等部门进行服务提升。社会融合的目的是实现流动人口“本人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”。

（二）重视创新和示范的作用

2016年，广州市设立了越秀区和番禺区2个来穗人员服务管理示范区，在公共服务、融合发展等方面开展一系列的创新和示范。在全市开展“五个全国率先”的探索与创新，即率先在全国超大城市中全面系统推动来穗人员社会融合、率先在全国开展来穗人员服务管理示范区创建、率先在全国推进来穗人员融合社区试点创建、率先探索破解中国超大城市大量流动人口服务管理难题、率先探索破解农民工进城后城市融入和市民化难题等，引发了较大的社会反响[5]。

五、未来发展建议

（一）认清形势、转变发展理念，率先建设全国流动人口服务管理示范区

及时准确认清当前全国和广州所面临的最新人口发展形势，按照党的十九大报告和习近平总书记对广东提出“四个走在全国前列”的指导思想，树立“大人口观”，减少人口管控，敞开大门吸收各个层次的年轻人口。提供更好的公共服务，满足流动人口对城市美好生活的需求，增加人口流动的引导性政策，探索新模式树立新标杆。

（二）从“被动管人”到“前瞻性人口战略”转变

一方面，人口作为城市的重要资源，是城市发展的根本动力；另一方面，人口也是城市发展的最终目标。目前我国大城市公共资源的供给机制滞后。然而，面对动态、不断升级和差异化的人口变化情况，我国大城市公共资源主要还是采取相对固定、定量的投放模式，不仅无法实现供方和需方的精准对接，也难以在人口变化时做出及时反馈，供给机制相对滞后。人口政策切忌短期化。因此，要改变目前根据人口现状，进行“被动管人”的滞后性和被动性局面。明确未来人口管理的两个特点。第一是前瞻性。应建立前瞻性的公共服务配给和公共服务，对未来人口进行前瞻性的科学预测，并将这些预测用于规划、公共服务配置等政府策略中。第二是动态性。应建立灵活的城市人口发展和公共服务配置机制。建立灵敏的城市人口互动和反馈机制，提高效率，这也是供给侧结构性改革的重要内容。

（三）吸引和储备年轻人口优化，广州市人口结构

“人口调优”比“人才调优”更重要，人口调优是可持续的软调优，人才调优是硬调优。重视流动人口的作用，吸纳、储备大量年轻人口为长期的“人口的内生性调优”做准备。维持一定规模的人口并构建具有活力的竞争机制才能确保可持续的人才供应。事实上，城市人口发展和产业的形成是一个长期性、系统性的问题，一个城市的活力恰恰在于它的低端服务业和高端服务业相互配合的系统性和互动性。高技能者和低技能劳动者相互配套，形成互补优势和规模经济效应，高技能劳动者在生产和生活中带动对低技能劳动者的需求，创造更多的就业岗位，并通过人力资本外部性相互学习，产生城市整体知识的外溢。

（四）实现“人口红利”向“人口新红利”的转变

单纯依靠人口数量的“人口红利”已经接近窗口期，而释放人口新红利是下一步促进城市经济社会可持续发展的关键。2017年广州市户籍人口中60岁及以上老年人口占比达到18.03%，而流动人口中16～59岁的劳动力占93.56%。可以看出，流动人口当中的劳动年龄阶段的占比较大。构建完善的人才培养和竞争机制，形成内生新动力，实现从“人口红利”到“人口新红利”转变。降低生育成本、增加教育资源，吸引年轻流动人口迁入。提供良好的教育条件是吸引人口迁入和提升人口质量的关键性公共服务。通过降低生育成本鼓励年轻流动人口生育二孩，将流动人口旺盛的生育潜力挖掘出来，以提高流动人口生育水平来弥补户籍人口生育率下降；通过优化教育资源、提供均等化教育机会，鼓励留守儿童迁入，以获得良好教育来提升人口素质。

注释：

①一直以来官方、学界、社会对流动人口没有形成一致的称谓，但是代表的对象大致相同。一般来说统计口径用非户籍人口，在广州的相关部门文件当中先后使用过暂住人口、流动人员、流动人口、来穗人员等称谓，也有使用农民工、外来务工人员等称谓。本文除了专用名词、政策文件和特殊情况以外，一般使用“流动人口”称谓。

②来源:广州日报,2007-09-28．