提升财政收入质量的研究与思考——以甘肃省张掖市为例

■//陈继勇

“十二五”时期，张掖市财政工作始终把改革创新贯穿工作的全过程，充分发挥职能作用，积极应对经济下行压力加大的严峻形势，迎难而上、奋力而为，全市财政收支规模继续扩大，财政实力显著增强，支持经济发展、保障改善民生能力不断提升，财政预算管理制度改革成效显著。但财政运行过程仍存在不少困难和问题，亟需解决。本文通过总结分析张掖市“十二五”时期财政运行情况，揭示了张掖财政运行面临的困难和问题，提出了提升财政收入质量的对策和建议。

一、张掖市“十二五”时期财政运行情况

（一）财政收支快速增长，收支规模取得新突破

“十二五”时期张掖市经济的稳步发展，为全市财政收支快速增长奠定了坚实的基础。“十二五”期间，全市一般公共预算收入年均增长26.1%，高于全省平均水平10个百分点，位居全省第3位，与“十一五”“十五”期间增速相比，分别高7.6和12个百分点，是分税制财政体制运行以来，张掖市财政收入增长最快的时期；全市一般公共预算支出年均增长15.9%，高于全省平均水平0.9个百分点，位居全省第6位。与“十一五”“十五”期间增速相比，分别低14.5和1.9个百分点，相比收入而言，支出增速明显放缓。

2015年，全市一般公共预算收入完成24.14亿元，居全省第10位，比“十一五”末的7.58亿元增加了16.56亿元；全市一般公共预算支出完成123.4亿元，居全省第11位，比“十一五”末的58.94亿元增加了64.54亿元，收支规模均实现了翻番。2011年张掖市收入规模首次突破10亿元大关，2014年突破20亿元大关，收入规模从10亿元到20亿元仅用了4年时间，但从1994年的1.14亿元到2011年超过10亿元却用了16年时间。2014年支出总量首次突破100亿元大关，支出规模从2009年的50.36亿元到超过100亿元仅用了5年时间，但从2002年的10.7亿元到2009年超过50亿元却用了9年时间。

因此，无论从速度还是规模上，这一时期都是张掖财政收支特别是财政收入实现跨越式发展的最好时期。

（二）财政实力显著增强，保障能力进一步提高

“十二五”期间，中央财政进一步加大对中西部地区转移支付补助力度，张掖市财政获得的一般性转移支付补助也明显增加。2015年上级财政对全市一般性转移支付补助达到了50.7亿元，当年可用财力达到了75.28亿元，与2010年相比，增加46.14亿元，年均增长20.9%，高于全省同期年均增速5.3个百分点，位居全省第3位；人均财力达到了6172元，与2010年相比，增加3744元，年均增长20.5%，高于全省同期年均增速5.3个百分点，位居全省第4位。与此同时，各级财政部门会同有关部门，积极争取各类专项转移支付补助。2015年全市争取各类专项转移支付补助45.4亿元，与2010年相比，增加17.4亿元，年均增长10.2%（低于全省同期年均增速1个百分点）。转移支付补助的增加，有力支持了全市经济社会事业的发展。全市农林水事务支出达到22.68亿元，年均增长16.87%；教育支出达17.45亿元，年均增长18.71%；社会保障和就业支出达到17.07亿元，年均增长18.49%；医疗卫生支出达到9.32亿元，年均增长15.79%。同时，各级财政积极调整支出结构，着力解决民生问题，进一步加大民生投入，各级财政用于民生的支出占总支出的80%以上，基本建立起了覆盖城乡的养老、医疗、救助等社会保障体系，保障水平明显提高。

（三）财政改革全面推进，理财水平明显提升

1.以完善制度为基础，强化全口径预算管理，实现了收入一个“笼子”。按照制度总揽全局、流程明细设计、责任明确到人的模式，以《预算法》等法律法规为基础，张掖市全面修订完善预算管理、债务管理、国库集中支付改革等17项制度，进一步明确了收支预算管理程序，形成了职责明确、监督有效、流程清晰、运转顺畅的财政预算管理工作机制。强化全口径预算管理，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府性债务收入全部纳入预算管理，实现了收入一个“笼子”。

2.以信息建设为支撑，强化部门预算管理，实现了预算一个“盘子”。按照“金财工程”实施要求，建成了内外网分离的财政信息网络系统，实现了省市县、银行、预算单位横纵相连的网络系统，建成了以部门预算、指标管理为基础，涵盖国库集中支付、资金动态监控等多个模块的财政一体化信息系统平台。根据财政供养人员、单位性质等因素，建立了人员支出、公用经费部门预算定员、定额体系，将所有财政性资金全部纳入了部门预算，形成了“一个部门，一本预算”的管理格局，实现了预算一个“盘子”。

3.以强化监管为抓手，全面推进国库集中支付，实现了支出一个“口子”。强化日常公务支出监管，健全预算单位内控制度，确保公务卡使用安全有效。强化项目支出监管，加强政府采购预算管理，不断扩大政府采购范围，形成了以政府采购为基础，财政、纪检监察、审计等部门相互配合、相互监督的政府采购模式，构建起了上下联动、点面兼顾的财政“大监督”格局。按照“横向到边、纵向到底”的要求，从预算编制、用款计划审批、资金支付、预算执行监督等环节全部实行网络化管理，所有财政性资金全部实现了国库集中支付，形成了对预算单位财政性资金支付的全过程监管，实现了支出一个“口子”。

通过不断深化财政预算管理体制机制的改革，财政部门内部形成了预算编制、执行、监督适度分离、分工协作、相互制约的管理机制，外部形成了财政、预算单位、银行之间规范、透明的运行监督机制，实现了从预算编制到资金支付全过程动态监控。财政管理更加全面、规范，资金支付环节明显减少，制约了预算单位花钱的随意性，有效防止了挤占、挪用、截留等问题的发生，财政科学化、精细化管理水平进一步提高。

二、存在的主要问题和困难

(一)问题

1.总量偏小。2015年，张掖市大口径财政收入完成53亿元，占地区生产总值的比重仅为13.3%，比全国、全省分别低9个和5个百分点；全市一般公共预算收入和支出规模位分别居全省第10位和第11位，与地区生产总值规模排序的第7位不相适应。由于总量小，人均收支与全国、全省相比也存在较大差距。2015年全市人均一般公共预算收入仅为1979元，比全国、全省分别少4076元和882元；人均一般公共预算支出为10123元，比全国、全省分别少844元和1257元。人均收支的悬殊，也反映了张掖市财政自给率低（20%），“吃饭”财政特征明显。

2.结构失衡。从财政收入构成分析，2015年，全市税收收入完成14亿元，占一般公共预算收入的58%，比全省税收比重（71%）低13个百分点；非税收入完成10亿元，占一般公共预算收入的42%，比全省非税收入比重（29%）高13个百分点。五年来，全市税收收入占一般公共预算收入的比重下降了17个百分点，非税收入比重上升了17个百分点，收入结构明显失衡。从税收收入来源分析，建筑业、房地产业提供的税收（行业税收含上划中央、省级收入，下同）占税收总量的48%，工业提供的税收只占税收总量的21%，主导产业税收偏低，税收收入结构也不合理。

3.增收乏力。十二五”期间，全市一般公共预算收入增速达到了26.1%，高于同期生产总值增速15.6个百分点，其中非税收入增速达到了40%，高于税收收入增速20个百分点。从年度增速分析，2011年一般公共预算收入增幅达到了35.4%，为历史最好水平，同时，2013年和2014年增幅也保持了32%的增速（这两年收入高速增长主要靠兰新高铁贡献的税收）。以上数据充分说明该市财政收入增长过于依赖非税收入和一次性税收收入的增长。随着房地产宏观政策调整、投资萎缩以及减税降费等政策因素的影响，财政收入缺乏新的增长点，增收乏力，2015年增速仅为9%，财政收入增速明显下滑。

（二）原因

1.产业结构不合理。2014年，全市三次产业结构调整为24.6:33:42.4，但一产比重仍然偏大，分别比全国、全省高13.5和11.4个百分点；二产比重小，分别比全国、全省低9.6和9.8个百分点，结构性矛盾依然突出。由于第一产业不直接提供税收，这样的产业结构直接导致张掖市财政收入总量小，占生产总值比重低。

2.工业经济发展缓慢，质量效益不高。2015年全市工业增加值完成72.7亿元，增速仅为5.2%，比最好年份2011年下降16.8个百分点，比全省增速低1.8个百分点，发展速度缓慢。工业提供税收仅有6.09亿元，比2010年减少了209万元，年均下降0.07%，低于同期工业增加值增速12.5个百分点，低于税收收入增速16个百分点。工业百元增加值提供的税收为8.38元，比2010年的6.1元下降了2.28元，工业经济效益下降趋势明显，对税收收入增长的拉动作用非常有限。特别是采矿类企业由于产品附加值不高，市场竞争力不强，易受国家政策和市场环境影响，产量、价格波动大，税收不稳定，从长期看，也形不成有效的增长点。2015年采矿业上缴税金1.2亿元，比2010年减少4349万元，年均下降6%，比其纳税最好的2012年减少1.3亿元。

3.第三产业税收贡献率偏低。2015年，全市来自第三产业税收17.7亿元，三产百元增加值提供税收10.5元，与2010年相比，增加了2.1元，与全省三产百元增加值提供税收相比，差2.9元，三产税收贡献率明显偏低。虽然近年来张掖市大力发展以旅游业为主的第三产业，旅游接待人次和收入保持了较高增长（40%以上），但由于旅游产品开发不足，产业链条也还没得到有效延伸，与旅游业相关的交通运输业、批发零售业和住宿餐饮业仅提供税收4.27亿元，增速还不足10%，旅游业对三产税收贡献十分有限，在一定程度上影响了第三产业税收贡献率的提升。

4.一次性收入拉高了收入基数。“十二五”期间，财政收入快速增长，经济发展是财政增收的主要原因，但也还包括政策性增收和一次性增收，这些收入拉高了收入基数。财政收入中非税收入的高速增长就明显属于上述原因：一是实现财政根据中央和省上规定将除教育事业收费外的所有行政事业性收费收入全部纳入了预算管理形成的增收；二是2013年以来，机关事业单位清理处置办公用房，国有资源资产处置收入大幅度增加形成的增收。2014年，全市国有资源有偿使用收入达到最高点3.7亿元，较2013年增长1倍多。税收收入的增长主要得益于项目税收的快速增长。由于兰新铁路第二双线、西气东输等重点项目相继开工建设，加之以黑河水电、河西水电为代表的投资主体在黑河中上游投资建设梯级电站，建筑安装工程总量大，这些项目对税收收入拉动效应十分明显。以兰新高铁为例：自2011年开工以来累计实现税收4.64亿元，其中2013年达到1.53亿元，2014年达到1.2亿元，2015年仅实现688万元。随着国家减税降费政策的实施和国有资源资产处置收入的大幅度减收，以及这些重点项目的相继建成，无论是非税收入，还是税收收入的增长，都需要消化近几年一次性或政策性因素带来的增收，财政收入持续高速增长的动力明显不足。

三、对策和建议

（一）转变经济发展方式，不断优化产业结构

通过发展现代农业、做大生态工业、做强第三产业，努力解决张掖市农业经济比重高，工业经济发展慢，第三产业质量效益不高的矛盾，努力形成以特色农业为基础，生态工业为支撑、新兴服务业全面发展的格局。

1.发展现代农业。坚持不懈地实施玉米制种、绿色蔬菜、优质牧草、肉牛养殖“四个百万”工程，重点在做优做强产业、延伸链条、提升品质和效益上下功夫。培育南部沿山区着力做精做优马铃薯、中药材、食用菌、杂交油菜、高原畜牧业等优势产业；中部绿洲区着力做大做强现代制种业、草食畜牧业、“金张掖”夏菜等主导产业；北部荒漠区鼓励支持发展非耕地设施农业，积极发展戈壁农业。深入实施品牌带动战略，大力开展“三品一标”认证工作，不断扩大特色优势农产品品牌效应。促进农产品流通设施建设，降低物流成本。通过财政补贴保费，支持出口信用保险发展，鼓励农产品跨区域流通，进一步开拓国内、国际市场，推进农业与二、三产业联动发展，提升农产品加工转化率和农业附加值。

2.做大生态工业。一是树立工业强市强县、工业富民惠民的理念，把工业作为增加经济总量、提高经济质量、扩大就业容量、拓展税收增量的主导产业，在立足实际、绿色环保、节能低碳的基础上，鼓励发展各具优势的生态工业企业和工业产业。二是鼓励支持张掖经济技术开发区和民乐生态工业园区加快发展，在基础设施建设、项目资金安排、融资平台建设、政策性建房指标等方面实施优先扶持政策，促进集聚化、集约化发展。支持各县区加快发展各具特色的工业园区、产业聚集区，引导项目向产业聚集、产业向园区集中，提升园区聚集扩散功能。三是促进特色工业经济链条延伸。围绕发展农畜产品加工业、新能源产业、战略性新兴产业，以全产业链视野和“先予后取”理念出台和落实优惠政策，推动以商招商、产业循环式招商。鼓励上下游企业互相持股、融合发展，推动专业化分工协作，降低进项物流成本，合理利用加工副产物，增加加工环节，提高资源转化率，推进精深加工，丰富产品种类，开发高端产品，建立生产的全流程产业链，建设一批特色工业经济企业群体。四是实施好专利资助和驰名、著名商标奖励政策，出台商标注册资助、专利权和商标权质押贷款财政贴息和本地品牌价值评估增值奖励政策，促使企业实现从“卖原料”、“卖产品”到“卖品牌”的根本性转变，提升在产业价值链中的位置，进而增加盈利能力和财政贡献能力。

3.做强第三产业。一是立足资源禀赋，在做活旅游产业上作文章。以创建国家全域旅游和全省旅游文化体育医养融合发展为抓手，全力推进丹霞世界地质公园、世界自然遗产申报和5A级景区创建工作，加快陇上江南生态古镇、滨河新区自驾游基地等项目建设，健全完善旅游服务体系。促进具有相当优势的旅游项目提质增效，发展各具特色的县域旅游产业，促进旅游产业与其他产业融合发展，把旅游产业真正打造成增加经济实力和地方影响力的优势主导产业。二是促进生产性服务业发展。围绕现代物流、电子商务、金融服务、研发设计、人力资源服务等重点生产性服务业，加大扶持力度，增强生产要素聚集、优势资源转化、终端产品集散功能，面向南北两大高原建立协作发展机制，打造辐射周边的区域商贸物流中心和资源转化外运基地，为全市扩大农业比较优势，推动生态工业再上台阶提供更好的中间服务保障。三是促进互联网经济发展。按照“互联网+”模式，大力拓展互联网与经济社会各领域融合的广度和深度，推动经济提质增效和转型升级，培育新兴业态，打造新的增长点。开展好国家小微企业创业创新基地城市示范工作，鼓励各类科技园、孵化器、创业基地、农民工返乡创业园等加快与互联网融合创新，打造线上线下相结合的“双创”载体，联通商品、服务、数据（资源）及智力等共享的渠道，促进分享经济快速增长。

（二）综合运用财税政策,推进县域经济发展

紧紧抓住政策机遇，围绕民生改善、生态保护、基础设施建设等方面争取项目资金。牢固树立“过紧日子”思想，强化预算约束，严格预算执行，优先保障民生政策落实到位，确保将有限的资金、财力用于经济社会发展最需要的地方，进一步推动县域经济发展。

1.加快城乡基础设施建设。加快城镇道路、供水供暖、电力燃气、垃圾污水处理等基础设施建设，大力推进城镇棚户区和城中村改造。以畅通对外联络和物流运输通道为重点，打通县域经济发展“大动脉”和“毛细血管”，提升县乡路网保障通行能力。把统筹城乡一体化发展与调整县域功能布局和产业培育结合起来，采取重点扶持、梯次推进的方式，推动建立中小城镇、重点镇、特色村合理布局、统筹发展新型城镇体系。积极筹措资金，大力支持棚户区、老旧住宅小区改造等保障性住房建设。支持经济发展快、交通区位重要、入口吸纳能力强的县按照城市架构规划建设，稳妥推进“撤县建市”“撤县建区”。

2.提高县级基本公共服务水平。调整优化支出结构，压缩“三公”经费等一般性支出，按可持续、保基本原则安排好民生支出。支持教育优先发展，加快推进普及农村学前教育，提高教育质量。推进义务教育均衡化发展，加快城乡义务教育公办学校标准化建设，实现县域城乡义务教育一体化改革发展。积极发展职业教育，落实中等职业教育免除学杂费，培养适应县域经济社会发展的技能人才。深化医药卫生体制改革，促进医疗、医保、医药联动。加强县级医院建设，促进医疗资源向基层、农村流动，提升县乡医疗服务能力和水平。实施积极的就业政策，注重以非农产业和小型微型企业发展带动就业，重点做好高校毕业生、农村富余劳动力和城镇就业困难人员就业工作，全面落实各项就业创业政策，促进各类群体就业创业兴业。加大社会保障投入，完善覆盖城乡、制度健全、管理规范的社会保障体系，积极推进城乡居民医疗保险制度整合、跨省异地就医直接结算、机关事业单位养老保险制度改革，全面实施全民参保登记计划，进一步提高基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险保障水平，努力实现应保尽保目标。整合扶贫等涉农资金，切实增加扶贫投入，支持易地扶贫搬迁、富民产业培育等扶贫项目实施，巩固扩大精准脱贫成果。积极促进创业就业，实施更加积极的就业政策，完善创业扶持政策，加强对灵活就业、新就业形态的支持。加快实施华夏文明传承创新区建设，推进文化繁荣发展，构建现代公共文化服务体系，加强基本公共文化服务保障。

3.加强生态建设和环境保护。牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念，统筹生态建设、环境保护和经济社会协调发展。全面排查整治祁连山保护区外围区域生态环境问题，持续推进黑河湿地生态环境问题整改，高度重视城市生态环境和公路通道生态环境建设，深入实施大气、水、土壤污染防治行动，积极开展全域无垃圾示范区创建工作，提高生态环境保护建设的整体水平。全力实施山水林田湖生态保护修复项目，积极做好祁连山国家公园体制试点工作，加强生态系统修复和保护。巩固退耕还林、退牧还草、防沙治沙等重点生态工程建设和国家水土保持重点工程成果。加大环境风险和污染防治力度，推进工业企业清洁生产和污染治理，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。加强城乡环境综合整治，加大农村面源污染防治力度，推进垃圾分类处理和畜禽养殖废弃物资源化利用。大力推进“千村美丽、万村整洁、水路房全覆盖”的农村人居环境改善行动，建设既传承乡村记忆又具有现代文明元素的美丽宜居乡村。

（三）强化收入征管，不断提升财政收入质量

1.转变收入考核方式。各级政府和财政部门要按照预算法规定，实事求是、科学合理地编制收入预算，收入目标的设定要与当地经济社会发展水平相适应，上级政府和财政部门不再向下级财政部门或预算收入征收部门下达收入指标，不再设置与财政收入规模或增幅挂钩的考核指标，并不再作为奖惩依据，真正实现收入预算从约束性指标转向为期性指标。

2.强化税收收入征管。健全部门协作互动工作机制，强化重点行业、重点税源、新增税源的分析监控和税收征管，进一步推广应用网络机打发票，健全完善综合治税信息网络，实行税源信息共享机制，不断挖掘新的税收增长点，依托现代信息技术准确查找征管薄弱环节，完善纳税评估办法，加大检查稽查力度，努力做到应收尽收。严格依法行政，严厉打击各种偷税、漏税、抗税行为。坚决落实好各项税收优惠政策，严禁擅自减征、免征、缓征税款。

3.规范非税收入收缴管理。严格非税收入管理，加强国有资源、资产有偿出让收入的征收管理，依法收缴企业国有资本经营收益，坚决杜绝将学校学生缴费、医院医疗服务收入等事业单位的事业收入以及国有企业、事业单位的经营性收入缴入一般公共预算，以及将财政资金拨付给企事业单位，再由这些单位以各种税费、国有企业利润收入、国有资产处置收入等名义将上述资金缴入国库，虚增财政收入等现象的发生。要进一步完善非税收入的稽查、奖励、处罚和责任追究等监督管理制度，严格依法依规组织财政收入，加大收入预算执行监督力度，坚决制止虚增财政收入行为，切实提高财政收入质量。

参考文献：

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[2]周克全.我省县域经济发展形势分析及对策建议〔J〕.调查与研究，2017（10）.

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