我国安全社区建设新审视——以社区治理现代化为视角

汪伟全，陶 东

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”，安全社区的建设不仅是社区治理现代化的重要内容，也是打通公共安全管理“最后一公里”的关键举措。安全社区作为基层安全与安全建设的重点，自1989年WHO提出至今已逾30年，其实际效用是各方有目共睹的。但现实是我国安全社区建设成果与预期仍存在差距，现有安全社区研究与我国事实需要存在部分脱节。具体而言，现实中安全社区建设的迅速发展与指导战略有效契合度低；治理结构中多元需求与实际一元主导问题突出；社区资源丰富积累与实际低利用率现状同时存在等。这些现状问题都导致安全社区难以发挥足够的有效性，严重制约了我国安全社区的建设。

2017年发生在北京朝阳“红黄蓝幼儿园”与上海长宁“携程亲子园”等地的多起虐童事件，影响十分巨大，民众在强烈谴责这些有违法规道德的行为时，不禁质问为何如此恶劣的行径却监管缺失，这类安全又该由谁保障监管。而现实需要考虑的是政府不可能全天候顾及所有安全。事实上，学校、儿童、火灾、地震等都是安全社区的关注重点，现实中却难以发现社区在其中的作用。可见目前我国对于安全社区的建设理解不足，现有的安全社区建设也未发挥真实作用。

在我国，随着城市化的进一步推进，社区已成为事实上的国家治理基层单元，社区治理水平关系到国家治理现代化的推进；城市社区安全建设成效也直接影响着公共安全管理成效。因此，注重安全社区建设是现实与治理逻辑的必然要求。

一、文献回顾与研究现状概要

（一）社区与安全社区

社区（community），最早使用这一概念的是德国社会学家滕尼斯，指的是那些具有相同的价值取向和人口同质性较强的社会共同体，并不完全强调地域性[1]（P58）；在我国，费孝通先生认为社区就是一定范围内的社会[2]。2000年发布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中将社区定义为：聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

“安全社区”的雏形诞生于瑞典的法尔雪平社区。1975年该社区就意识到社区与伤害减缓之间的关系，1984年该社区为了减缓伤害的危害实施了“安全社区推广计划”，该计划实施两年半左右就取得了很大成就，各类伤害都得到20%-45%左右的减少，受到各方关注。世界卫生组织1989年在第一届事故与伤害预防大会上，正式提出“安全社区”的概念，通过了《安全社区宣言》，从组织目标、具体任务等方面提出了六个安全社区基本准则[3]；在2012年1月WHO发布了新的国际安全社区标准。[4]

我国安全社区研究发展大致可以分为三个阶段：

第一阶段是1989-2003年的伤害预防阶段，在世界卫生组织倡议与国际大潮流发展背景下，政府作为绝对主体支持建设安全社区，但此时安全社区范围较小，很大程度上可以看作社区卫生安全、社区警务的一个扩展，目标也是锁定于“伤害”的减少。研究内容主要关注当时对人们生命安全造成较大影响的自杀、交通事故、溺亡等伤害。在国际背景的“安全社区”概念提出后，我国流行病学学者赵仲堂与WHO（世界卫生组织）社区安全促进协作中心Leif Svanström合作发表了一篇《中国安全社区发展需求与展望》文章，成为我国安全社区较早的文献之一，文章分析提出，我国应该借鉴国际安全社区建设经验与原则建设发展适合我国的安全社区，借此来预防和控制伤害。[5]此后，吴宗之、李丹等学者都提出要以减少伤害发生为目标建立安全社区[6][7]。

第二个阶段是2003-2005年的扩展研究阶段，此时学术界不仅关注最初的流行病伤害，而且将类别逐渐扩大至全危机管理。而此时的“安全社区”也并未形成一个统一的学术概念，针对其涵义，有各种不同的称谓，如“社区安全”[8]、“防灾安全社区”，有针对类别的“交通安全社区”[9]、“消防安全社区”[10]、“警务社区安全”[11]等。但在2003年“非典”事件的影响下，我国安全社区除了卫生领域外，其他方面在2004年都处于一个低谷，部分模块研究甚至处于停滞状态。但事件过后，自2005年开始，随着国家在立法与实际层面对公共安全与突发事件的重视，我国公共安全这一学科开始逐渐发展完善，相应的领域也逐渐规范与成熟起来。

第三个阶段是自2005年至今的全面发展阶段，安全社区伴随着国家政策与现实需要开始逐年升温。这时期相关研究朝着全面成熟方向发展。内容上开始扩展至全危机管理，全过程研究；理论层面也得到丰富，开始总结提炼出适合本土的治理经验与理论；实际层面的案例研究与应用在国内各个地区得到探索性发展，特别是山东、四川等地，作为国内最先建立国际标准安全社区，积累了丰富经验。同时，针对安全社区指标评价、建设路径等也都得到了发展研究。

（二）社区治理现代化

现阶段社区治理在国际上主要有三种模式：以美国为代表的自治型模式[12]；以日本为代表的混合型模式[13]；以新加坡为代表的行政主导型管理模式[14]。在国内自上个世纪80年代社区治理改革以来，目前也主要有三种典型模式：第一种是以街道办事处和居民委员会主导高度行政化、家长式的街居式；第二种是在社区治理中除了社区党组织、居民委员会以外，还设立了社区工作站（服务站）所形成的居社分离模式；第三种是社区自治模式，以居民为核心，社区自治组织与社会组织共同合力构建。[15]

社区治理现代化最早实践来源于2014年国家民政部和厦门市政府联合发布的年度重点课题：“推进社区治理体系和治理能力现代化”，课题以三明市梅列区圳尾社区为例。该社区在多年社区建设管理和治理工作的基础上逐步确立了社区治理理念；并建立了社区治理队伍、治理体系；社区治理能力也得到提升。[16]

社区治理现代化同样需要提及的是治理能力与治理体系的现代化，学界对社区治理能力有着不同的侧重认识，有关注系统整体性能力与合力的[17]、也有关注重点能力[18]以及能力转型问题的[19]；社区的治理涉及多方主体，除了考虑能力的提升还需要关注治理能力中的结构张力，特别是自治与控制之间的张力、正式制度与非正式制度之间张力，其中涉及的不仅是权利分配问题，还包括社区特有的政治与非政治属性，处理好结构中的张力对能力的提升有着根本性影响。[20]

要提升社区治理现代化，有学者结合国家治理现代化路径也提出要在治理能力、治理水平上进行提升[21]；在社区治理法制化上做出行动[22]。而要提升社区治理能力或优化社区治理体系就离不开对参与社区治理主体的研究。面对构建系统性现代化的社区，各主体不得不嬗变原有模式。政府需要改变治理理念，注重治理、法治、共治；社区需要在模式与日常管理上践行自治；公民需要更为理性，构建良好社区根基。[23]但现实需要的治理主体越来越多元，如何协调各主体间关系也日渐成为重点。现有的各主体间关系需要现代化，各方之间利益关系或者说社区治理结构同样需要理顺，需要解决社区自治组织与基层政府关系不对等问题，以及社区自治组织与社区社会组织及社区居民不协调问题。[24]

二、现阶段我国安全社区建设中存在的困境

我国安全社区建设已有十余年，积累了相当一部分经验，但受现实因素制约，在理论、制度与社会等层面还存在一些现实性困境，特别是在理论指导与实际政策层面、安全社区制度与建设层面、公民参与文化与安全文化层面，以及资源整合层面面临的困境较为突出。

（一）理论政策指导与现实安全社区建设融合困境

安全社区起源于国外，最早建设于欧洲等国；随后我国香港、台湾等地也陆续开展建设研究；大陆最早建设的安全社区是山东省济南市的青年公园社区（2006）。安全社区理论层面的指导融合了管理学、流行病学、治安学、危机管理等多学科知识，内容丰富多样。例如，从治理角度分析安全社区治理机制的建设，就包括了安全社区的治理范畴、主体和资源界定、推行项目等。

现实境遇下这些理论指导对我国安全社区建设还需要进一步完善。首先，我国社区文化尚不完善，城市化的快速推进导致社区这一基层单元发展不均衡，不同区域不同社区可开展的安全社区建设存在较大差异，而政策的制定难以达到较为合理的兼顾，形式单一的指导所能发挥的效用极其有限。其次，我国社区管理（治理）很大程度上还是依赖于传统“家长式”治理，特别是一些单位制社区改革，社区的整体运转离不开“官方的手”，更多的政策还是以命令的形式传达。理论政策指导与现实融合出现的困境不仅使建设缺乏有力的规范，而且还制约了安全社区的建设与创新发展。

（二）我国安全社区制度本土化建设困境

广泛吸收其他国家和地区优秀建设经验，并结合我国近几年安全社区的实际建设经验，有学者倡导要逐渐建立我国本土化、具有中国特色的安全社区模式。我国现有安全社区建设模式主要有三种：一是以山东省济南市槐荫区青年公园街道为代表的安全宣传为重心的建设模式；二是以北京市西罗园街道为代表的地域功能社区建设模式；三是以深圳市龙岗区平湖街道为代表的政府体制改革牵引模式。[25]这三种模式都在很大程度上依赖政府支持与建设，安全社区建设主体较为单一，在现今城市化加快与乡约制度、邻里守望制度淡化情况下，其实际效用与可推广性值得商榷。

现有的安全社区制度很大程度上还是倾向于行政化，很难在安全社区文化与社区抗逆力①层面达到很好的效果，且部分社区在成为安全社区后，一些标准只作为程序性的依据，难以形成长远的安全社区构建参考。现存的建设困境是安全社区的建设离不开政府的大力支持，且在非常态下安全管理需要政府快速、高效的集中管理；但安全社区的有效运转与持续性发展又离不开多元主体支持与各方资源的高效利用，二者之间的有效衔接与如何建设是一个亟需解决的问题。

（三）公民参与文化培育与安全文化普及困境

自上个世纪60年代开始，公民参与理论才受到了广泛关注，“参与文化是影响公民参与活动的深层次原因，其中又包括参与传统、国家体制、相关制度设计、公民的社会心理等宏观层次的因素”[26]。社区治理与安全社区构建都离不开公民的广泛参与，公民的参与不仅可以增加治理主体力量，还能将社区文化与安全文化深植居民之间，将安全社区的效用发挥最大。

而在现实社区管理上居民参与度低是一个普遍存在的困境，社区活动吸引居民广泛参与难度较大，社区文化构建缓慢。公民参与文化的不完善使治理主体得不到加强，治理实际效果达不到最佳，安全文化的不普及使居民缺乏应有的防灾减灾意识，对一些安全知识关注不够，安全设施使用不了解。这些困境都为安全社区的有效构建提出了挑战。

（四）安全社区构建所需资源整合困境

资源作为能力的来源，是社区治理和安全社区构建都离不开的。资源整合指的是“针对各类资源进行选择、汲取、配置、激活和有机融合，是一个复杂的动态过程”[27]。资源整合强调的是机构如何通过采取长期、全局性方法实现目标。运用于此同样是为了突出治理主体，采取多渠道、多方式汲取各类资源，构建一个动态的整合模式。

安全社区的构建除了强调多主体的广泛参与、多种类安全的设计防护，还强调将社区资源有效利用发挥到最大。随着互联网、物联网发展，人力物力资源不再仅局限于某个社区，而是可以有效扩展延伸。现实中我国社区内部拥有丰富资源，包括社区居住的各类人才资源、社区自身积累的物质资源，以及社区内的企业、需要进入社区市场的企业等，这些都是社区十分宝贵且有效的资源。但现实中这些资源往往得不到有效利用，存在对人才不熟悉、对社区积累的费用利用少，社区与企业合作少、社区与一些安全类技术部门（公司）合作少等问题，这些问题都使得安全社区构建缺乏足够的资源，也难以保证安全社区构建与运行的持久有效性。

三、社区治理现代化为安全社区建设带来新思路

学术界对于什么是治理现代化、怎样达到治理现代化已有且仍在不断推进研究，社区作为基层治理的末端与重心，自然离不开现实政策的支持；安全社区的构建，无论是日常还是非常态下也都离不开政府的支持；而社区治理现代化作为国家治理现代化的基础与基层实践，具有重大现实且前瞻性意义。借力国家与基层治理现代化不仅可以推进社区治理提升，同时可以在现实中获得足够多的关注度，为安全社区的构建准备足够的资源。

（一）社区治理现代化促进安全社区规制构建

社区治理现代化借力国家与基层治理现代化，得到社会与学术界的高度关注，为提升社区治理水平带来重大机遇；同时各方都强调在社区自治上提升社区地位，改变原有附属于政府的地位。这些都能更好地促进社区在社会结构中发挥兜底作用，为国家治理基层空缺或不当起到弥补作用，也为安全社区构建带来新的机遇。治理现代化的最终结果是让民众看到治理水准提高，满足民众需求，适应社会发展的社会治理状态，其关键除了体系制度层面“看不见”的改革外，还有对治理能力提升的要求。社区治理现代化对社区治理能力的重视，可以改变原有官僚式或懒惰式治理，让基层民众真切感受变化，也为安全社区构建提供有效保障。社区治理能力的提升可以极大弥补政府在安全社区常态下的一个缺位，同时也让治理主体能够有能力胜任复杂多变的安全问题，在应对突发事件第一时间有足够的应变力。社区治理现代化带来的治理主体地位变化可以改变原有“家长式”管理模式，赋予安全社区主体应有的权利，为安全社区构建在结构上做出改变提供允许。

（二）社区治理现代化助力安全社区资源整合

随着社会进一步改革发展，原有资本与市场活力得到进一步激发，各领域都倾向于资源的转向利用与市场充分发掘。这为我国传统意义上的封闭式社区带来了新的发展机遇。社区这一空间也逐渐吸引更多资本入注，居家养老、产业进社区等都使社区资源得到进一步积累。一些生产社区安全产品的企业也需要一个机会进入社区直接面向民众，让市场与社区相互选择。同时社区内部拥有的一些商场、企业也可以作为应急资源的合作方，一些技术单位也可以与安全社区共享合作，提供实时数据。社区资源的不断积累为新形势下的各类安全社区建设提供了可行性保障。现有对社区治理现代化的研究在理论研究上普遍趋于多方共治与资源协调整合，引入了各类新的治理理念、新的治理路径，这些研究将对安全社区建设起到新的指导作用。

（三）社会层面：社会文化心理变化与自治转向

现阶段我国公民参与文化与安全文化虽然还需要不断培育，但近几年民众民主意识与参政意识已得到不断提升，社会文化心理也开始趋向于成熟理性，对整个社会治理提出了更高要求。社会文化与心理的转向使民众不再依赖政府这一单一管理主体，而是在适合的领域转向自治；治理现代化也强调增强基层组织自我自治能力，社区治理现代化为基层自我自治提供了理论依据与保障。文化与心理的转变可以让民众更为容易接受安全社区理念，并且积极主动参与其中。例如，上海市闵行康城社区的“田园模式”，就是充分利用基层自治与基层党委作用，充分调动各方力量，协同构建平安社区，并且取得了良好的效果。可以说，文化与心理层面的转变是安全社区构建的基础，而安全社区的构建也可以反过来进一步提升公民参与意识与安全文化。

（四）科技层面：信息化与智能化快速发展

新时代、新技术日新月异，互联网与人工智能等颠覆性技术深入发展，不仅使治理更为顺畅，也为安全社区构建起到巨大助推作用，为安全社区建设提供硬件保障。技术层面的成熟可以让安全社区主体构建更为通畅的治理网络、协调各方资源、即时收发各类信息数据，也可以充分利用技术手段吸收社区外部资源、共享安全资源。同时，从另一个层面讲新时代技术变革带来的技术性风险同样对基层治理是一个冲击，更需要安全社区的建设保障。

四、借力社区治理现代化进一步推进安全社区建设

社区治理现代化是一个动态过程，对基层治理结构与治理能力提出更高要求，需要不断做出适应性调整，这些都为安全社区的建设发展带来新的机遇。为此，借力社区治理现代化需要在治理主体上做出变革，在资源整合层面进一步充分利用，同时充分利用技术力量不断优化安全社区建设。

（一）改革安全社区建设主体结构、地位与关系

安全社区的构建与发展离不开多方主体共同作用。首先，需要充分整合安全社区参与主体，发挥自治组织与企业作用，特别是需要给予基层组织足够自治权，让企业参与其中，提供更为优质服务与产品，供社区自由选择。其次，根据我国实际状况，可以采用“逆向BOT模式”，改变“非政府组织”参与地位。即政府在安全社区建设初期积极参与帮助、扶持社区组织，在持续有效运转一段时间后交由社区自我治理，改变治理主体地位，不再完全依附于政府，充分发挥自我活力。但需要注意的是在非常态下出现的安全问题还是需要交由政府主导协调，快速有效解决各类突发事件。同时，为了理顺各主体间矛盾与博弈关系，应以安全社区抗逆力提升为过程与结果导向，避免安全社区成为政绩与形象工程。

（二）利用资源整合突破传统“小区”安全模式

安全社区强调的全员参与、广泛利用，其视角并不局限于某一个小区，而是一个可以进行划分的社区。资源的整合首先需要充分利用与发掘社区内部资源与社区流动资源，这就包括社区内部可以利用或共享的物质资源、人才资源、技术资源。同时依托互联网等技术与柔性人才政策吸收社区外部资源，让安全社区范围不再局限于地域，使治理主体可以更为快速了解信息并做出判断。不同社区所构建的安全社区并不相同，所能利用的资源也各不相同。因而需要结合社区风险评估与社区脆弱性评估等准备适应资源，做到有备无患，防之于未发。同时在常态下要对这些资源进行系统性管理，让社区内民众了解社区紧急状态下可利用资源、可撤离路线等。

（三）持续性推进社区治理现代化，保证抗逆力安全社区持续有效运行

社区治理现代化作为一个动态性的治理过程，需要不断适应社会发展，在治理结构、治理能力等多方面进行提升。社区治理现代化中要改革治理主体之间结构关系，适应性做好放权与监管工作；同时着重提升物业、街道办、基层党组织等传统治理主体治理能力，发挥这些主体作用。具体层面需要对社区内成员展开安全培训、宣传与必要的演练，避免安全社区形式化。对于具体活动的开展可以充分发挥基层党员、居委会与社区热心成员的作用，不断带动更多成员参与其中，提升社区成员安全意识，掌握一些必须的安全知识与应急技能。同时，针对不同安全社区需要制作社区抗逆力安全手册，建设社区安全网络与平台，让民众充分了解安全社区，及时上传与共享安全信息。

（四）依托科创治理等多方面优势，构建抗逆力安全社区网

现阶段应依托目前科创治理等多方面优势，结合智能设备与移动设备，以互联网为依托构建社区安全管理平台是安全社区构建的一个新趋势。将社区面临的安全风险以及应急预案进行分析公布，建立信息收集、预警机制，便于管理者最快速分析与决策，快速发布预警信息。充分利用软硬件设备加强安全社区预警功能，与社区内外相关企业单位展开合作，及时获取一些关键信息，加强应急预案启动的科学性。同时，将安全社区日常管理与突发事件应对构建成线上线下双重系统，常态下政府并不直接干预安全社区管理，而只作为监管方，非常态下政府则需要强态介入与参与，迅速直接有效处置危机。这两套系统共同存在，相互之间要保持良好的衔接性，既保证安全社区有效运行，又极大激发基层组织活力，让安全社区发挥最大效用。

注释：

①社区抗逆力是一个多层次、多方面的复合型概念，是一种贯穿危机前、危机中和危机后的防灾抗灾能力，是一种广义的抗逆力，它考虑的是社区如何利用自身资源进行防灾减灾。