吉林省农村人口城镇化转移问题研究

敬 然

（长春财经学院，吉林 长春 130122）

城镇化是一个国家现代化、工业化的重要标志，是拉动内需、促进经济稳定增长的动力源泉和引擎。吉林省农村转移人口一直保持稳定的增长状态，农民从农村生产率低的农业部门转移到城市生产率高的非农业部门，发挥人口红利的作用，未来如果这种人口转移能够持续，吉林省的经济增长也将得到有力支撑。同时，城镇化的持续推进还可能带来新的经济增长点。基于此，探究当前吉林省农村人口城镇化转移的现状及问题具有重要现实意义。

一、吉林省农村人口城镇化转移现状

吉林省是我国重要粮食产地，农村人口中非农劳动力比重较低，从事农业生产经营人口比重较大。伴随着农业现代化的推进，农村居民收入逐渐提高，但与城镇居民收入依然存在一定差距。因此，农村剩余劳动力选择向城镇就业转移，实现收入提高，改善生活水平。

（一）农村转移人口数量稳定增加

2015年1月，吉林省政府出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，大幅度简化了落户手续，为农村人口城市化转移提供宽松环境，城镇人口逐渐增多。2016年末，吉林省总人口为2733.03万人，其中城镇常住人口1529.68万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为55.97%，比上年末提高0.66个百分点，乡村人口1203.35万人，比上年末减少27.05万人。①吉林省在人口外流的情况下，农村人口向城镇转移不仅为城镇经济发展提供所需的劳动力，实现了劳动力资源的优化配置，而且加快了吉林省的城镇化水平的提高，间接地促进了农业现代化和城乡一体化，推进了新型城镇化的发展。

（二）转移地域性特征明显

根据第六次人口普查结果，吉林省省内的迁移人口为400.57万人，迁入城市的迁移人口为287.79万人，迁入乡镇的迁移人口为112.78万人，城市户口的迁移比例为71.84%，乡镇户口的迁移人口比例约为28.16%。②由于地处东北，受交通、环境水平、生活习惯等因素影响，吉林省在城镇化进程中的农村剩余劳动力转移更多倾向向周边城市转移，地区内部转移居多。例如，据相关资料显示，2017年，珲春市农村劳动力转移就业22198人次，占农村劳动力资源总数的50.9%。其中，就地就近转移就业13578人次，占当年转移就业总数的61%。[1]

（三）转移季节性特征明显

吉林省位于我国东北地区，属于温带大陆性季风性气候，冬季漫长而寒冷，农作物大多一年一熟。由于农活的季节性很强，大部分农村居民都是一年时间半年闲。并且，由于现代化农业生产经营的发展，机械化作业代替人工劳作普遍，农业生产率提高，农村有大量的剩余劳动力。根据统计局数据显示，2017年上半年，吉林省农村劳动力转移就业384.58万人，[2]农村人口进城务工高潮主要集中在1月至3月的农闲期。

（四）转移主体为青壮年

据第六次人口普查资料显示，吉林省内迁移人口的年龄呈现出低年龄组和高年龄组所占比重较低，青壮年所占比重较大的特点。其中0-14岁迁移人口所占比重为11.49%，50-65岁及以上的迁移人口所占比重为21.48%，二者合计为32.97%。这部分人口迁移的主要原因是随迁家属、投亲靠友和进城就医，属于非经济型的被动迁移。而15-49岁迁移人口所占比重高达67.03%，迁移的主要原因是进城寻找工作、自主创业或外出求学，属于经济型和文化型的主动迁移。③

二、吉林省农村人口城镇化转移的主要问题

近些年，吉林省城镇化水平不断提高，为城市非农产业提供了大量劳动力，促进了地区经济发展。但是，吉林省农村人口城镇化转移在转移空间、转移速度、转移结构和转移渠道等方面仍然存在问题。

（一）转移空间较小，转移速度较慢

改革开放后，吉林省城镇化建设稳步推进。同时，吉林省政府针对省内农村具体情况实施了一系列惠及“三农”的政策，大大提高了农民的生产积极性，促进了农业生产效率的提高。越来越多的从事农业生产的农民从土地中被解放出来，成为农村剩余劳动力，进而农村剩余劳动力合理有效转移也成为亟待解决的重要问题。第一，吉林省自新中国成立以来就是重要的农业大省，人民群众的以农业为根本的思想根深蒂固，乡土情结深厚，即使在农村中产生了大量剩余劳动力资源，其中相当一部分也不愿意外出务工，或者即使向城市转移，也不愿转移太远，只是在附近城市务工。从总体看，吉林省在城镇化进程中绝大多数的农村剩余劳动力向城市转移仅限于省内城市，很少扩展到省外。这种半径较小的农村剩余劳动力的转移显然并不合理，也不利于全省的城镇化建设。第二，吉林省城镇化进程中的农村剩余劳动力转移速度比较慢，外出务工人员多是自发性行为，没能形成群体效应，也打造不了自己的特色品牌，从全国市场来看，难以形成有效的竞争优势。近些年的数据表明，吉林省在城镇化进程中人口流速始终位于全国的中下游水平。[3]（P16）

（二）转移结构不合理

在学历结构方面，转移的农村剩余劳动力学历和文化素质较低，不能填补新兴产业的职位空缺，导致了第三产业和农村劳动力之间的供需矛盾加大。在年龄结构方面，待转移劳动力则多为老年人，从而增大了转移难度，缩小了转移空间。在数量结构方面，吉林省农业内部已经达到供需饱和状态，无法再容纳下隐性剩余劳动力，进而无法实现农业内部的自我消化和转移空间的提升。

（三）转移渠道单一

吉林省农村人口城镇化转移的渠道单一，农民工进城就业的组织化程度较低。目前吉林省农民工在城市找工作的主要渠道是靠定居在城镇的亲属、朋友或者同样是在城镇经商的同乡、亲友介绍。通过劳务市场、职业中介机构和家乡政府组织等途径找工作的农民工很少。

三、吉林省农村人口城镇化转移存在问题的原因分析

（一）没有建好“城镇化的城”

1.政府认识误区与职能错位。政府没有认识到真正的城镇化表现为城镇内部空间格局的优化和城镇体系的完善，而是仅仅追求城镇化率这一单维度指标的提高，通常只会采取激进性措施，片面追求城镇规模的扩张和空间体系的庞大。部分地方政府在推进农村人口城市化转移的过程中，注重宣传教育，而忽视了企业事业单位、社会组织、家庭和个人也是推进城镇化建设的重要主体，同样是推进农村人口城镇化转移的关键力量。

2.产业结构调整缓慢。吉林省的产业结构整体偏重，多数产业均处在粗加工阶段，是制约吉林省经济可持续增长的重要因素。而总量不大、结构不优的服务业发展相对滞后，是吉林省经济发展的一大“短板”。在工业内部，汽车制造业是吉林省的优势产业，经济增长在很大程度上要依赖于汽车制造业的发展情况。尽管吉林省正在努力构建现代产业体系，但是短期效果不明显，进度缓慢，产业集聚效应还不能得到有效发挥。

3.中小企业发展困难。在与国有企业竞争中，中小企业的竞争劣势明显：税收压力大，各类行政手续复杂，大量中小企业处于亏损状态；中小企业面临“两荒一高”的问题，农村剩余劳动力的人力资本水平无法满足企业的需要，劳动力价格大幅上升，中小企业融资难、融资贵。

4.城镇综合承载能力下降，生态环境污染。城镇基础设施不能满足城镇化快速发展的需要，处于滞后的发展状态。城镇公共设施的应急抢险机制没有有效建立，城镇综合防灾系统建设力度相对薄弱。在城镇综合承载能力下降的现实下，水源受到不同程度的污染，大量绿地被占用、雾霾天大量出现使得城镇环境污染形势日益严峻。

（二）没有服务好“城镇化的人”

1.土地流转制度滞后。目前，吉林省农村土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制。对市场化的土地流转机制探索不够，还没有形成土地流转的中介组织。[4]征地制度不合理，主要表现为征地方式比较模糊。被征用土地的农民缺少真正的参与权、话语权和表决权，大多只能无奈地被动接受，且被征用土地的农民如果不能按时合理地获得补偿金，最后可能沦为无业、无地、无低保的游民，这降低了农村劳动力转移的效率和质量，农民向市民化的转型流于形式。

2.户籍改革效果不明显。2015年1月，吉林省政府出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，以城区人口规模为划分标准，分类制定户口迁移政策。但是，具体实施的效果还不明显。比如，在城区人口100万至500万的长春市和吉林市，需要提供房产所有权证明（含租房证明）、劳动合同（或单位录用证明）、两年以上社保缴费证明，可以申请本地户口。[5]进城务工的农村部分人口在办理申请的中间环节会遇到不同程度的问题，导致申请户口缓慢。

3.社会保障制度不健全。第一，城乡差异的用工政策。一方面，城镇在接纳进城务工农民就业时，对农民工设置较高的市场准入门槛和种类繁多的限制条件，甚至有不接受农民工等明显的歧视性条件；另一方面，没有将农村劳动力与城镇劳动力统一纳入管理，农村劳动力享受的政府公共服务相对较少。第二，城乡医保待遇差距。农村新型合作医疗和城镇居民基本医疗保险虽然都在城镇与农村人口看病治疗上给予一定保障，但是新农合在统筹层次、定点医院种类、医保待遇和运作模式上与城镇居民医疗保险都有较大差距。第三，城乡教育资源不均衡。城乡二元体制带来的教育资源不均衡使进城务工子女在入学方面享受不到与城市居民一样的权利。第四，城乡养老保险制度之间的不公平。农村社会保障制度无法实现完全社会养老的模式。以德惠市为例，虽然德惠市城镇和农村家庭已经实行养老金全覆盖制度，但是从养老金的替代率来看，德惠市农村家庭养老金的替代率仅为8%左右，远远低于城镇退休职工41%的水平[6]（P26），即便算上地方政府的配套支持，农村养老标准也难以达标。第五，住房体制保障缺失。在住房供应体系方面，商品房的供给飞速增加，忽视经济适用房、公租房和廉租房的建设；在住房购买力方面，吉林省的平均收入水平处于全国的中低位置，农村转移人口在城镇的工资待遇更处于低水平，而物价的上涨水平一般要高于工资涨幅，这就导致农村人口在住房方面购买力比较弱；在住房金融制度方面，相关政策对于农民工身份的买房群体申请贷款还没有具体措施，并且门槛较高。第六，农村社会救济制度不完善。虽然城镇已经建立并实现了全覆盖、政府专项拨款的社会救济制度，但我国长期实行的城乡二元制度，造成农村社会救济制度标准不统一、救济水平过低、救济范围狭小以及缺乏救济资金等，影响了社会救济制度的效果。

四、推进吉林省农村人口城镇化转移的对策建议

（一）合理选择不同区域的农村人口城镇化转移模式

东部地区（通化、白山、延边）的发展要充分利用好资源优势，以生态保护为前提，推进现有中等城市的人口集聚，发展具有区域经济特色或国际化特色的大城市或特大城市。中部地区（长春、吉林、四平、辽源）的发展应依托长吉区域一体化和产业结构升级，加强特大城市对县的辐射带动，形成区域联动式发展，提高中部地区的农村人口城镇化的水平。西部地区的发展应以开展生态保护和建设为前提，以发展特色小城市、小城镇为主，培育多个区域增长极。通过发展服务业等来吸引农村人口，中小城镇发展特色旅游，促进农村剩余劳动力的转移和集聚。

（二）提高农村人口城镇化转移的质量

第一，改变农村学生对待知识的态度，加强受教育意识，提高受教育水平。第二，加大农民职业技术培训的财政投入，整合职业技能培训资源，制定培训管理、培训操作规程等配套办法措施。结合各地实际情况，邀请专家定期举办农业技术讲座培训，深入各地方开展农业技术指导活动，实现现代网络信息资源共享，使农民提高自身文化科技水平。同时，政府对农民的职业技能水平制定客观的考核标准，实施“农民职业化”战略。第三，通过树立典型、加大宣传力度、家庭教育和义务教育来强化务实精神和责任意识，引导新生代农民工树立正确的就业观念。

（三）完善社会保障制度

就业方面。一是改革用工制度，保证农村剩余劳动力有效且持续转移到城镇。二是鼓励农民工返乡就业创业，增强地方经济实力，促进县域经济发展。三是统筹培训，提高农村转移人口的素质，坚持“市场引导培训，培训促进转移”和“实用、实效”的原则。四是做好农村人口城镇化劳动力转移就业的保障服务工作，全力保障农民工工资，拓宽农民工维权渠道。

医保方面。不断缩小新农合和城镇医保在医保待遇和运作模式上的差距。逐步提升新农合的统筹层次、增加新农合定点医院的数量和种类，提高新农合的灵活性。同时，加强工作场所职业健康监管体制和机制建设，完善农村劳动者患职业病的预防、诊断、鉴定、治疗等相关管理法规和标准。[7]（P23）

教育方面。一是通过当地政府统筹协调，对于城镇中一些接纳农村学生的小学和初中给予更多教育经费投入，并抽调优秀师资力量，缩小城乡中小学的教学质量差距。二是保证农村儿童能够快速适应新的教育环境。对城镇学生、农村学生在入学条件和收费标准上要“一视同仁”；学校积极组织学生活动，鼓励农村学生积极参与，加快融入新集体；确保每位学生都能享有学校的基础教学设施，开展各种文体活动，让农村学生感受到自己真正融入了城镇学校。

住房方面。一是理性控制房地产价格。通过政府和市场共同作用、双管齐下来对房地产价格实行理性控制。二是推出经济适用房和廉租房。政府在注重效率的同时，确保公平，真正把保障房落实到有需求的农村劳动者群体，使农村城镇化转移劳动群体能够真正享受改革的福利。三是本着“公平、公证、公开”的原则，规范、科学、合理地改造棚户区。四是新增住房要依托人口的实际入住率，因地制宜，科学规划城镇新区建设开发，避免盲目投资建设。

（四）健全土地流转制度

第一，放宽土地流转形式，增强土地经营功能，实现人力和土地资源的优化配置。第二，政府加强引导和规范管理，在发挥以土地市场作为主体的前提下，完善合理的土地流转价格机制，形成统一、开放、有序的土地市场机制。第三，在土地流转过程中尊重农民的自主权利，同时加强宣传教育，正确引导农民进行土地流转，避免出现盲目跟风现象；以公平为基本原则，将农民意愿放在首要位置，以效率原则为根本目的，保证农民有地可依，有理可寻；把土地的流转与户籍的限制相脱节，从根本上解决农村人口城镇化转移中落户城镇的后顾之忧，更好地促进农村剩余劳动力的转移和就业。

（五）实现产业结构的合理化和高级化

第一，实现农业的现代化。一是根据各区域的实际发展需要，充分利用区位优势和资源优势，科学制定农业产业发展规划，发展具有区域特色的现代化农业产业，最终形成“一村一品”的农业新格局。[8]（P111）二是推进农业的产业化经营，积极转变生产目标与经营思想，延长产业链，鼓励发展农产品深加工，形成适应社会主义市场经济的农业产业。三是通过加大对现代化农业机械和农业科技的投入，引进国内外先进农业技术，定期培训农业从业人员，提高农业的生产水平，从而解放更多农业人口，实现转移就业，增收致富。第二，大力构建现代产业体系。一方面，加快第三产业尤其是生产性服务业发展；另一方面，加快推进工业转型升级，提高工业竞争力，既要全面提升汽车制造业自主创新能力、打造具有国际竞争力的世界级汽车产业基地，又要培育新的支柱产业。同时，向产业链上下游延伸，把支柱产业变成主导产业，把单一产业变成产业群，把产业链变成产业板块，从而改变双重“一柱擎天”结构。

注释：

①数据来源：根据吉林省2015和2016年国民经济和社会发展统计公报计算整理。

②数据来源：根据中国农业信息网资料整理。

③数据来源：根据新浪吉林资料整理。