构建财政内控制度 实现业务全面控制

在中央、湖北省、宜昌市关于“推进内控机制建设”的有关文件和会议精神的指导下，2015年8月，该市在系统内开展了内控机制建设的宣传教育和专题培训，统一了思想认识，营造了浓厚的内控机制建设工作氛围。同月制定了《宜昌市财政局内部控制制度建设实施方案》，12月出台了《宜昌市财政局内部控制基本制度（试行）》，并据此成立了内部控制委员会，并出台了《宜昌市财政局内部控制委员会议事规则》，紧接着又出台了八个专项制度和各单位工作控制流程。

一、财政内控制度的目标

2014年11月1日财政部 《内部控制基本制度（试行）》（财办〔2014〕40 号）正式实施，标志着财政系统性的内部控制建设工作全面启动。在财政部门实行内部控制制度，目的是发挥好财政在治国理政中的职能作用，尽可能地降低政策制定和资金分配过程中的风险，切实提高财政部门的工作效率和服务质量。2015年下半年，宜昌市财政局在全省率先启动了这项改革工作。该市在内部控制制度设计中首要确定了四大目标：

一是严肃财经纪律，提高工作质量和效率。此前纪委、纪检部门将财经纪律作为重点抓手，开展了大量的检查活动。2014年开展的票据专项治理工作（对其前一年度经费支出票据进行重点检查）到2017年已抽取了200余家市直单位。2015年财政部门牵头了财务报销制度专项治理（省级）、农业扶贫专项资金治理、损害群众利益的腐败问题专项治理、违规报销工作治理等，此外还配合了多项党风廉政建设专项治理工作。在这些专项治理工作中发现，内控制度不健全导致了很多问题。然而，由于近几年各类检查繁多，专项检查往往存在着单位被重复检查，疲于应付等问题，在某种意义上违背了初衷。为此，宜昌市财政部门运用内部控制的理念和方法，在审计、国税、地税、公安局等部门的协助下，积极整合各方力量，在已定的各项检查方案下，协调每项监督检查内容同时并进，尽力做到一次驻点就能完成多项检查任务。二是确保各项规章制度在符合法律规定的范围内得到有效贯彻执行。依法行政让财政各项行为和活动、各项规章制度的出台均要有法可依、有法必依，合规合法，防止行政风险。三是严格遵守廉洁从政规定，防范舞弊和预防腐败。财政部门因管控大规模的财政资金，曾是腐败的高发区。如个别地方财政部门内部工作人员转移、贪污、挪用财政资金立案金额达数千万元。究其原因，均因制度不健全而起，因此通过建立内控制度，把廉洁从政放在前面，以确保财政资金的安全性、规范性和有效性。四是将工作记录、预决算报告等相关信息、报告做到真实完整。痕迹管理能够为内部控制提供充分的依据。

二、财政内控的实现路径

一是决策控制。要求宏观决策基于微观决策作出，微观决策服从于宏观决策，重大决策集体作出，实行严格的问责制。在具体操作上，凡是参与决策的人员，都应当在决策相关记录中签字确认，一旦发生因决策失误造成的损失，决策者应承担相应责任。二是会计控制。利用会计核算提供的数据和其他有关数据，详细记录预算收支的全过程，使得财政资金在各个环节的状态随时得到掌控。其关键是提高会计控制质量，保证会计控制高效运行。三是预算控制。包括财政预算编制控制、公共投资计划的管理控制、预算执行报告控制、财政资金的安全控制、财政支出的过程控制、财政支出的财务会计控制、财政采购行为控制、财政支出绩效的控制。四是内部环境控制。包括对财政部门组织结构控制、对财政管理人员的管理控制、对职务分离的控制、对授权批准的控制、对财政部门执行的控制等，其要义是内部制衡。五是审计控制。包括外部审计与内部审计，监督和评价内部控制体系的完善程度，对财政运行中的管理风险进行识别与控制，提出整改建议和相应措施，营造良好的内部控制环境，保障财政内部控制的完整性和有效性。

此外，财政内部控制的实现路径还包括：法制控制，以法律和制度形式强化内部控制责任约束；成本控制，需权衡成本、风险与收益的关系；权限控制，对单位内部有关部门和人员处理经济业务事项进行授权批准；信息控制，健全信息化环境下的内控信息系统，包括信息收集机制、沟通机制以及投诉、举报管理制度。

三、财政内控方法

（一）管理控制论

财政内部控制是管理控制理论在财政管理实践中的具体应用。具体包括设计适当的内控标准，辅以健全的、功能强大的信息和报告系统，在此基础上，遵循权力制衡、权责一致的原则，保证内部控制有效执行和有力监督。

（二）COSO评价体系

借鉴美国COSO委员会发布的指导内部控制实践纲领性文件——《内部控制整体框架》，从风险评估、控制环境、信息与沟通、控制活动、监督五个方面构建了控制体系，并确立了“全员参与”、“以人为本”和“风险导向”的中心思想。

（三）财政透明度评估

财政透明度评估是最早从会计、制度、指标、预测的透明度等方面进行详细说明的内部控制方法。利用尽可能地公开具有可比性、及时性、真实性、具体性、明晰性的政府相关信息，使各经济主体能够对政府的财政地位和政府活动的成本和收益有一个相对精确的估计。

（四）风险评估

根据财政风险要素和详细的原始数据，制定各种报表，建立指标体系，对风险程度作出估计，形成风险预警系统。

（五）绩效评价

将财政活动及其运行结果记录与事前的预测、预算、绩效目标等指标进行分析比较,以评价财政活动达到目标的程度。

（六）层次分析法

首先，确定财政内部控制评价的指标体系；其次，确定各项指标在总体评价中相对重要程度，即指标体系中各指标的权重；最后，根据层次权重作出相应的判断和决策。

四、具体做法

（一）按层次结构布局财政内控制度

宜昌市财政局内控制度从六个层次进行布局：一是建立内部控制机制，每一笔业务办理必须由两个或两个以上人员处理，严格执行不相容岗位规章制度；二是建立横向制衡机制，制定详细完备的业务工作流程，强化国库部门与业务科室定期对账管理，并与开户银行签订大额转账及现金支出反馈核实协议；三是建立独立的监督机制，建立统一检查机制，整合财政内部监督资源，做到财政部门监督检查不重复，特别注重财政专户资金检查，做到出纳账目与财务报表、报表数与银行存款数、出纳账目与银行存款数 “三核对”；四是建立协调沟通机制，建立信息共享平台，共同维护检查计划、进展、结论等信息数据，使财政部门与政府各行政执法职能机构间的沟通渠道畅通；五是探索互联网+监管模式，采用财政信息大数据比对，快速处理监督信息，实现财政运行动态监管，及时纠错纠偏；六是建立黑名单制度和公告制度，建立政府采购、财务管理、收入征缴、中介服务方面的黑名单，且及时将监督检查意见和建议向相关部门通报或向社会公告，形成社会监督合力。

（二）明确财政内部控制制度的实施方案

除了包括内部控制的四大目标外，宜昌财政内部控制实施方案还包括如下主要内容：内控基本制度的五个要素，即内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督；实施内部控制的六项原则，即全面性原则、制衡性原则、权责对等原则、重要性原则、适应性原则、有效性原则；内部控制的组织机构，成立了内部控制委员会，下设办公室，各单位设内控管理岗和内控管理联络员；内部控制制度建设的主要任务，包括建立内部控制的基本制度、专项风险管理办法、操作规程以及权力制约的运行体系。

（三）出台八项专项风险管理办法

宜昌市财政内控制度的专项风险管理办法通过对风险进行识别、分析、确级、应对、测试和报告进行全过程管理。主要有防范信息系统建设和运行维护过程风险的信息系统风险管理办法；防范调查研究风险的政策制定风险管理办法；防范履行岗位职责过程风险的岗位利益冲突风险管理办法；防范规章制度和工作机制风险的预算编制风险管理办法；防范单位及个人履行行政职责风险的法律风险管理办法；防范管理制度和政策措施风险的预算执行风险管理办法；防范日常工作风险的机关运转风险管理办法；防范舆论风险的公共关系风险管理办法。

（四）建立四大权力控制体系

1、不相容岗位（职责）分离控制。实施清晰的决策、执行、监督机构设置，并通过实施分离措施，明确细化责任，建立关键岗位的职责双保险和定期轮换制度，各单位各岗位有正式、书面的岗位职责说明。同时，建立和实施相对独立的报告制度，报告关系清晰。以此形成各司其职、各负其责、横向与纵向相互制约监督的工作机制。

2、授权控制。建立有体系的内部管理制度，确定相关主体及其权限，规范其内容与程序，科学分配权力，对所有授权事项进行统一管理；根据业务性质与特点、管理层级、职责分工和组织机构、财政业务及管理需要的发展变化、风险状况采取分级授权；对执行情况保持常态化监管、定期评估和及时调整。

3、流程控制。制定涵盖财政业务活动的书面流程，包括促进经济发展相关政策制定和实施的流程，以及预算编制、执行、监督流程。通过流程再造，使所有控制在流程中解决，实现指标流、资金流、业务流的流程统一，将内控管理嵌入业务流程，对流程化内容采取常态化监控、评价和改善，提升过程化控制的自动更新能力。重点加强预算编制、执行、监督流程分级和模块化、规范化管理。

4、信息系统管理控制。将内控的理念、方式方法、内容进行信息化处理，可以最大限度减少人为操纵因素。

（五）健全信息公开透明制度

一是公开预决算信息，公开信息列示到了 “类”或“款”级科目，同时公开了单位职责、机构设置、工作目标及任务、数据增减变化的情况说明，对专业性较强的名词进行了解释，保证预算信息的可读性；二是公开政府采购信息，通过“政府采购网”向社会公开，公开内容包括采购需求、采购文件、采购预算、采购结果、采购合同和履约验收六个方面的全过程信息；三是公开财政政务信息，制订和实施11项政务公开工作制度，通过宜昌市政府门户网站和宜昌市财政与编制政务公开网及时公开财政规范性文件，且所有上网公开信息都要做到“三个必须”、“三个一致”①；四是开通“宜昌财政”官方微信、微博，公示监督检查举报电话和多点设立预算执行查询窗口，借助各类平台全方位、立体化地发布财政政策、财政数据、财会资讯等重要信息，既方便社会各界查询、了解所需信息和反映问题，也主动接受社会和公众监督；五是公开行政权力和政务服务流程清单，通过公开，有利于理清政府与市场的关系，有利于推进权力依法运行，防止公共权力滥用。

（六）创新以项目为载体的公共资金管理机制

除了按照国务院《财政资金统筹使用方案》的精神，将政府性基金预算和国有资本经营预算部分调入一般公共预算统筹安排，取消部分资金专款专用等做法外，宜昌市还以项目为载体进行了公共资金管理机制的创新。

一是统筹整合政府专项资金。根据《关于创新管理机制统筹使用财政专项资金的实施意见》，在不改变资金所有权的前提下，财政部门通过项目来整合资金。建立项目优选机制，优选一批重点项目，将各类专项资金按性质统筹安排。与此同时，也将三年滚动预算坐实，财政部门对主管部门下达三年滚动预算备选项目通知，同时安排前期工作经费，条件成熟后正式列入预算，第一年的项目直接纳入年度政府预算编制范围，第二、第三年的项目进入预算项目库，实现滚动。此外，完善了财政专项资金竞争性分配管理制度，下发了《宜昌市城区中小企业发展专项资金竞争性分配实施方案》《宜昌市科技专项资金竞争性分配实施方案》，起草完成了《宜昌市农业资金竞争性分配实施方案》。

二是统筹整合上级财政资金。向上申报专项转移支付项目优先从本级预算或本级预算项目库中筛选，对上级专项转移支付安排的支出项目，本级财政安排配套资金，实现上下级财政资金整合。

三是统筹整合社会资金。对于全市经济社会发展重点项目，通过财政贴息方式引导银行资金配套投入，通过以奖代补和试点示范方式引导社会资金配套投入，通过特许经营等方式推广PPP模式。进而多角度发挥出财政资金对社会资金“四两拨千斤”的作用。

四是统筹整合债务资金。将平台公司债务和行政事业单位债务纳入预算管理，细化到具体项目，与公共预算项目统筹整合安排。

（七）建立严肃财经纪律的长效机制

宜昌市从制度建设、业务培训和加强监管三个方面建立严肃财经纪律的长效机制。一是制度建设。先后出台或转发了市直行政事业单位财务管理办法、出国培训费、出国经费、差旅费、培训费、外宾接待费、会议费、公务接待费8个办法，其他办法还在起草之中。同时还出台了财政局机关财务管理相关办法，加强机关财务管理。二是业务培训。先后开展了行政和事业单位会计培训、政府采购代理机构人员培训、部门决算培训、财政供养人员信息库培训、单位采购人员培训、财务人员会计基础工作培训6次专题培训活动，进一步提高会计业务水平。每年累计安排不少于一周的时间对预算单位、县市区、相关企业和中介组织免费提供业务培训服务，包括财政政策法规、预决算编制、投资评审、政府采购、绩效评价、资产管理、会计管理、财经纪律等方面，为单位提供多层次学习机会。三是加强监管。除了推进市直主管部门对所属二级单位实行财务集中监管外，进一步加强市直政府投融资平台公司财务监管，出台财务管理办法和财务总监管理办法。

（八）财政内部控制制度建设的其他方面

全面建立了预算绩效评价制度。包括事前事后的全面绩效控制。事前绩效控制体现为：单位申报项目资金预算的同时，要明确其绩效目标，财政部门及时将绩效目标评审结果随同预算批复到单位。事后绩效控制体现为：项目实施完成后，一方面单位要开展绩效评价并向财政报告绩效情况，另一方面财政部门要组织第三方机构进行绩效评价，将评价结果作为编制下一年度预算的参考依据。2015年通过公开招标建立了宜昌市市级预算绩效评价机构库，聘请11家机构对2016年部分项目进行了绩效评价。此外，为充分调动各单位参与绩效评价工作，建立了市财政局预算科、各业务科室、被评价单位、中介机构的联系机制，理清了各自的职责范围，形成预算绩效管理齐抓共管的格局。

一是推行建设类项目投资评审改革。根据《宜昌市政府投资项目管理办法》和《市级政府投资项目资金管理办法》，对预算安排的政府投资项目先评审再进行政府采购，按评审确定的价格作为政府采购的控制标准，并对政府投资项目财政性资金实施全过程进行监控。

二是规范行政事业单位国有资产监管。根据《宜昌市市直行政事业单位国有资产监督管理办法》对市直行政事业单位的资产进行了资产登记、资产处置、收益分配、资产购置等的全过程管理。根据《市财政局关于开展市直事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记与发证工作的通知》，对市直事业单位国有资产进行资产清查、产权登记、加强监管。此外，正在酝酿先于湖北省出台行政事业单位国有资产监督管理办法。

三是规范公务员津贴补贴和事业单位绩效工资管理。宜昌市在大量调查研究的基础上，测算了公务员津补贴和绩效工资的标准，并把握湖北省调整规范机关公务员津贴补贴和事业单位绩效工资的契机，从提高津贴补贴标准、拓展改革性补贴项目、增加奖励性补贴项目和标准三方面来提高干部职工的收入水平。在增收节支、整合结余结转资金、调整支出结构等多渠道筹措资金基础上，积极向省级部门争取补助政策，确保这项政策执行到位，达到了预期效果。

四是规范财政执法和宣传。通过签订行政执法责任书、制定执法证考试制度和执法证管理制度、执行重大执法决定法制审核制度、完善行政决策法律风险评估机制、规范行政执法的文书格式、与司法部门良好衔接等渠道，规范财政行政执法行为，加强执法检查，充分发挥财政监督作用。同时，结合六五普法的要求，制定《宜昌市财政法制宣传教育第六个五年规划》，开展法治学习教育和法治文化创建工作，组织实施“法律六进”和审计案例分析活动，以宣传财政法律知识。

五、取得的成效

《宜昌市财政局内部控制基本制度（试行）》是财政局内控体系的总则和纲要，在以基本制度为核心的财政内部控制制度体系建立以来，宜昌市财政部门做了大量的探索和实践，相关工作取得了良好成效。

在财务集中监管方面，出台了财务集中监管方案，建立了集中监管工作推进机制，形成了财务监管合力；规范了二级单位财务管理行为，加强了财会人员自律意识，严格依法征收规费；明确了支出项目审批权限，各种支出项目审批均有法可依；有效改变了过去主管部门对二级单位财务收支情况不清楚的被动局面，降低了行政支出成本，压缩了“三公”经费支出；形成了全方位、无缝隙的监管格局，加大了财政监督力度，增强了监督效果，有利于及时发现并纠正苗头性问题。在财务集中监管制度下，财政透明度进一步提高，“寻租”的可能性进一步减少，有利于从源头治理腐败。

在严肃财经纪律长效机制方面，所开展的相关监督检查取得了较好的成效，例如，发现少数单位存在“小金库”问题，部分单位超范围、超标准发放津补贴，非税收入不及时上缴国库，“三公”经费、会议费、培训费开支不符合规定，不按规定办理政府采购手续，会计基础工作不规范等。随着严肃财经纪律长效机制的建立和实施，规范了单位会计核算和财务行为，提高了其财务管理水平，有力地保障了财政性资金安全、及时地支付，遏制了“小金库”滋生的势头，取缔了各单位形形色色的“私房钱”，堵塞了公共资金的“跑冒滴漏”等问题。再如，经费支出票据专项检查，发现问题主要表现为白条入账和支出无审批、明细等。此外，围绕着严肃财经纪律长效机制所开展的各项培训，进一步提升了财政干部的业务素质，为建立“全员参与、全面覆盖、全程监控”的大监控体制奠定坚实基础，同时，提高了领导干部艰苦奋斗、廉洁自律的思想觉悟，保障了国有资产管理的规范、安全，资产的高效运行，提高了财政性资金的使用效益。

在专项资金管理机制方面，实现了“可放大、可精准、可评估、可循环”的绩效预期，打破了条块分割、各自为政，构建起统筹使用政府专项资金管理的新机制。同时，促进了“三个转变”：一是促进财政资金分散使用向集中使用转变，将目前较为分散、固化的中小企业发展、科技研究与开发、城建、农业、教育、环保、旅游、内外贸发展等专项资金与上级转移支付、债务资金等统筹使用，资金规模集聚放大，有利于集中财力办大事。二是促进财政资金粗放型投资向集约型投资转变。每一个项目在进入预算前都要经过1-2年的科学评估、充分论证，并实行竞争性分配，把有限的财政资源配置到 “刀刃”上，有效提高了预算编制质量，增强了资金分配的科学性。三是促进财政投入型预算向绩效型预算转变，强化了各业务主管部门在统筹使用财政专项资金中的绩效评价主体责任，对市直21个部门58个项目实施预算绩效管理，涉及资金35亿元，市直9个部门试编部门预算支出整体绩效目标，构建“花钱必问效、无效必问责”的管理机制。

在事业单位国有资产管理方面，对相关单位国有资产进行了资产清查、产权登记，加强了监管。现已组织完成了319个行政、事业、企业单位的培训工作，各单位正在积极进行自查或聘请中介机构进行资产清查，为国有资产经营收益管理办法的执行打下良好基础。

在开展多种形式的法治宣传活动方面，开展了预算法、政府采购法等专题法律知识讲座30余场，比“十一五”期间增加了10余场；增加了网上普法学习的新方式，组织全局干部职工完成了本年度无纸化学法用法考试，参考率和优秀率均达100%；借宪法宣传日之势，大力加强普法的社会宣传效应。

注释：

①“三个必须”即必须填写网上公开预审责任表，必须有具体经办人、科室负责人、分管领导签字，必须经技术组技术审核通过后方能上网公开；“三个一致”即各类公开的专项资金要做到上级拨付数与本级分配数、资金汇总数与分配数、分配办法与分配结果三个一致。

[1]刘晓路.现代财政制度的强国性与集中性[J].中国人民大学学报，2014，（05）.

[2]卢洪友.新常态下的财政变革[J].国家治理，2015，（12）.

[3]田志刚.地方财政内部控制框架及构建研究[J].中南财经政法大学学报，2009，（02）.

[4]王金平.COSO框架下财政部门内部控制评价体系的构建[J].财政监督，2015，（18）.

[5]杨帆.财政透明视角下的政府部门内部控制建设研究[J].商业会计，2014，（07）.

[6]叶振鹏主编.中国历代财政改革研究[M].北京：中国财政经济出版社，2013.