新时代县区财政监督工作的思考

●席建军 谢助民

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。实现全面深化改革的总目标，无不需要财政的财力支持和物质保障。因此，《决定》进一步提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财政制度是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，需要 “建立现代财政制度”。在此基础上，党的十九大报告作出了 “中国特色社会主义进入了新时代”的重大政治论断，进一步指出要“加快建立现代财政制度”。可见，现代财政制度既是保证国家治理体系和治理能力现代化的重要手段和工具，又是贯彻新发展理念、建设现代经济体系的重要内容和必然要求，而建设现代财政制度客观要求要有与之相适应的财政监督制度予以保障。财政监督作为现代财政制度的重要组成部分和保障财税体制和建设现代化经济体系有效运行的必备手段，必将为贯彻新发展理念，建设现代化经济体系提供基础保障。县区基层财政监督也必须适应新时代要求，努力构建现代财政监督制度，助力现代财政制度建设。

一、新时代对财政监督的新要求

党的十九大报告对财政的改革提出了更加具体、针对性更强的要求。对财政改革有两大具体要求：一是要加快建立现代财政制度；二是要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。与现代财政制度相适应的现代财政监督制度也是现代财政制度的组成部分。

现代财政制度由党的十八届三中全会提出，到2020年中国新一轮财税改革的奋斗目标就是建立现代财政制度。而现代财政制度有以下四点内容，客观上对构建现代财政监督制度提出了新的更高的要求。

（一）公共性

公共性是现代财政制度的灵魂，实际上决定了财政活动的边界和财政监督的范围和基础。党的十八大报告提出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。而《预算法》更对财政管理和财政监督提出了具体明确的要求，财政监督要将所有政府收支纳入监督范围，嵌入预算管理的全过程。党的十九大报告提出加快建立现代财政制度，进一步凸显了财政的公共性问题，现代财政是公共财政，而公共财政就是“取众人之财，为众人之用”，无论是收入还是支出，都要更好地用于公众，服务民生。这种公共性，决定并体现了财政活动的边界，同时这种公共性也是实行财政监督的基础。要求财政监督作为工具、手段和保障措施，必须按建立现代财政制度的要求，对财政运行全过程进行监测、预警、分析、保障、规范、评价、服务等，建立起对财政政策落实和财政收支行为全过程、全方位的动态监控，必须要对财政活动实行全过程、全方位、全覆盖监督，客观上要构建与建立现代财政制度相适应的现代财政监督制度。

（二）法治性

党的十九大报告指出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，对坚持全面依法治国作出统一部署。此前，党的十八届三中全会有关“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论述，将建立现代财政体制的重要性，进一步提高到了实现国家治理体系和治理能力现代化基本保障的新高度。《预算法》的颁布、税收法定原则等，无不凸显建立现代财政制度要突出法治，而构建体现国家治理现代化要求的预算法律监督机制则是推进财政体制改革的一大重要抓手，务必要坚持于法有据，以法制为保障，客观上要求现代财政监督法律体系要进一步完善，财政监督的主体责任要进一步明晰，财政监督的流程要进一步优化，财政监督执法程序要进一步标准化等。

（三）规范高效

党的十九大报告指出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”就是指加快建立现代财政制度应是规范和高效的制度，高效即是绩效管理。早在2011年财政部就发布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对财政绩效监督作出部署；为保证绩效监督工作有效开展，财政部于2013年又颁布了《预算绩效评价共性指标体系框架》，为推进预算绩效监管提供了可靠抓手；2016年以来，适应政府“放管服”改革需要，财政部进一步加强和改进预算绩效为导向的预算监管改革，构建适应法治政府要求的财政执法法规制度体系，探索预算绩效监管工作，但在实践中还存在诸多难题，如：如何构建预算绩效监管评价方法、标准、重点，改进模式，提升水平等问题不容忽视。党的十九大报告将绩效提到空前高度，客观上要求绩效监督工作必须正视现实，转变监管思路，改变管理重点，改革分配方式等。与之相适应地，现代财政监督也必须紧扣党的十九大关于建立现代财政制度这个主题，靶向规范和高效两个重点，拓宽监督内容，将绩效管理融入预算编制执行监督全过程，延伸监督手臂，提升监督层次，进一步加强和改进财政绩效监督。

（四）信息化

党的十九大报告提出加快建立现代财政制度，离不开信息化的支撑。信息化水平的高低在一定程度上反映出一国治理能力现代化建设水平的高低。自2015年李克强总理提出“互联网+”概念以来，财政监督不可避免地面临着“互联网+”时代带来的各种机遇和挑战，新时代新形势下，这些机遇和挑战为构建新时代下现代财政监督制度，无论是体系还是机制，均带来前所未有的挑战和机遇。如何更新和保护财政监督大数据，运用大数据扩大财政监督范畴、提升监督精准度，加强监督信息化队伍建设，整合“金财工程”和现有其他财政管理平台，与银行、税务等业务系统统筹对接等，对构建财政监督信息化建设提出了一系列不容回避的课题，必须适应互联网经济发展的新要求，发挥好信息化在财政监督中的支撑保障作用。

此外，党的十九大报告指出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。标准科学涉及预算编制标准化的问题，即预算编制和需求的安排。要达到标准科学离不开对预算编制的同步监督，对部门预算编制的范围、数量，对转移支付与重大项目预算编制的监管，对预算编制的完整性、合理性、绩效性等方面的监管，以及如何完善监督成果在预算编制环节的反馈和运用等，都对构建新时代下现代财政监督提出了新的挑战。此外，预算全过程管理也对构建现代财政监督的全过程监管提出了新的要求。

二、部分县区财政监督工作现状

推行省直管县财政体制以来，县区财政监督取得了长足进步，但部分县区步伐不大，在少数县区甚至呈减弱趋势，主要是现行财政监督模式难以满足建立现代财政制度，推进财政体制改革的需要。综合来看，当前县区财政监督工作存在以下几方面的不足。

（一）缺乏完善的财政监督体系

1、财政监督缺乏完整的法律保障。财政监督法律体系包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件等，我国尚未建立起一套系统的财政监督法律体系，导致县区财政监督在执法上定性不准，尺度偏松，手段偏软，对新出现的财政违法违规行为缺乏相应的法律规范和监督制度，法律体系存在盲区，影响了县区财政监督的严肃性和权威性。

2、财政监督在经济监督体系中作为尚不明显。实际工作中，财政监督与审计监督、社会中介机构监督等存在多头监管和重复检查的现象，检查信息未全面共享，浪费了人力物力，影响了财政监督结果运用。

3、财政监督相关配套不够完备。县区财政监督专职机构的实际地位有待提升、知情权、参与权、执法权有待强化，财政监督的法律法规有待健全，协调财政部门与其他部门的规范性机制有待进一步畅通，财政内部预算、执行、监督的协调运行机制有待完善，财政监督信息化支撑平台有待提升优化。

（二）思想认识不足，监督执行不到位

少数领导认为财政监督不重要，不同程度存在等、靠的依赖思想，个别人员甚至认为财政“大监督”理念是财政监督专职机构一家之事，对财政监督观念是否转型无所谓，反正上级财政部门有安排，兄弟单位有经验，照抄照搬即可。有的县区财政部门对监督利器认识不够，认为财政监督可有可无，对财政监督接受度不高，对县区财政监督检查机构改革导致监督职能弱化现象漠视不见，放任自流。

对财政监督工作的不重视，直接导致财政监督工作执行不力。县区财政专职监督机构未能全程参与部门预算编制审核，财政专职监督检查机构的专项监督和各业务股室的日常监督在预算执行过程中难以同频共振，预算追加和重大项目审核监督更为缺位。对预算单位的决算监督审核还没有有效开展起来，对脱贫攻坚部分领域监管、对政府债务监管、对PPP的监管更没有监督到位。

（三）财政监督职能有待优化，路径尚不明晰

少数县区财政监督部门惯性思维较为突出，有的强调纠错监督，有的仅关注合规监督，有的侧重财务检查监督，有的注重事后监督，对财政监督如何系统化、信息化、综合化、服务规范化落实不力，距离事前、事中、事后一体化，监督、服务、预警、制裁、评价规范化还有很大差距。

嵌入财政业务流程的具体监督路径不明晰，财政预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出执行的监督方式不明确，对事前监督、事中监督的嵌入口把握不准；对财政收入、支出、预算执行、预警、跟踪、问效的保障机制、内控机制等均缺乏有效的监督手段。运用信息化、财政大数据等手段构建政府财政监督、社会监督、绩效监督的办法非常欠缺。

（四）监督方式缺乏创新

一方面，检查方式主要为账证、账实和账账之间的数据资料审核比对，重简单核实原始单据的合法性，不注重会计信息质量的真实性；重查阅会计凭证、报表和资料，不注重财务分析，仍属于单纯的行政监督模式，财政管理权和财政监督权基本脱节。另一方面，财政监督往往按年度或按项目工程完成后根据需要对其财务收支行为进行事后监督，无法从源头上预防、发现和堵住财政资金在安排、拨付和使用过程中的违规违纪行为。同时，信息化程度不高，一直采用手工查账方式，如翻阅凭证、查找资料、统计数据和汇总报表等，对“金财工程”“国库集中支付”和“互联网+监督”等信息平台运用较少；财政内部控制系统、财政资金风险防控系统和财政项目资金审核系统尚未建立，财政信息共享程度低，财政监督部门对预算单位和监督对象的基础数据难以掌控。此外，财政资金绩效监督难以从项目纯收益、市场供需、群众实际需求等角度切实加强绩效监督。

（五）内部管理有待进一步加强

1、各部门缺乏必要联系，存在信息不对称现象，降低了财政监督工作效率。县区财政专职监督机构与财政内部其他股室、被检查单位之间信息不对称，监督专职监督机构很少参加有关部门预算编制、执行、资金分配等相关工作会议，对预算批复文件和决算批复文件、专项资金立项及使用信息掌握不够，严重影响了预算编制和执行过程中财政监督检查工作的效率和效果。

2、缺乏有效的内部监督管理，内审机制不严格。一是缺乏有效的内部监督。个别县区开展的财政内部控制监督工作仅仅是流于形式，财政系统内部违纪问题仍有发生，这与内部管理不严、监督不力、内控不到位有关。二是内控制度还不健全。财政部门重预算编制和资金拨付，轻资金监控和财务监管，使得财政监督与资金管理脱节，事前监督和事中监控两个财政监督职能相对弱化；县区财政部门重预算分配轻财政监督，财政监督内控制度缺位，容易导致预算编制、资金拨付和资金使用等管理环节出现漏洞。

（六）监督成果亟待有效利用

1、整改落实不到位。财政监督检查结果在部门预算编制执行过程中未能得以有效整改，对被检查单位问题的整改处罚仅局限于违法资金和非法收入的收缴，未涉及年度财务决算和部门预算编制、调整等问题，导致被检查问题年年检查年年犯的现象时有出现。

2、成果运用不充分。部分县区财政监督与财政管理存在“两张皮”现象，财政监督工作存在“三少三多”：干得不少，发声不多；治标不少，治本不多；发现问题不少，成果运用不多。财政监督服务财政管理的职能作用仍然未能得以充分发挥。

3、考核机制不合理。县区预算全过程监督工作没有建立科学合理高效的预算执行绩效监督考核制度和办法。预算执行过程无法对预算单位各项资金的使用效果和效率进行事前、事中、事后全过程的量化指标考核，极易导致预算执行绩效监督考核工作流于形式。

（七）监督队伍建设有待加强

基层财政监督队伍薄弱，主要体现在：一是能力不匹配，少数县区财政监督工作人员的财政业务水平有待提升，其财政理论功底、财政监督法律素养、财政监督实战经验、财政监督信息化水平、财政监督写作能力等远远不够，财政监督执行力有待提高，无人管事、管不好事的问题较为突出。二是队伍不够稳定，县区财政监督机构有的是合署办公，有的工作人员主要精力不在监督事业上；有的缺乏专业的监督人才，导致监督工作无法正常开展。

三、新时代做好县区财政监督的建议

党的十九大报告关于加快建立现代财政制度的论述，对进一步提升国家治理能力现代化提出了具体要求，相应地对提升财政监督水平和实效也提出了新的要求，针对当前县区财政监督的现状，实行有针对性的改进措施必不可少。构建现代财政监督制度，特别是解决县区财政监督存在的问题，需要在工作目标、核心要求、工作重点、关键环节上综合施策。

（一）目标在“制度”体系

党的十九大报告指出，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。而现代财政制度则在党的十八届三中全会已提出相应要求，具体到2020年我国财政体制改革的目标是建立现代财政制度；明确全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。两者均表明，深化改革推进的根本方向，出发点都在制度，在完善和发展中国特色社会主义制度，当然也包括现代财政制度。

为此，要从三个层面完善制度设计：一是建立一整套紧密相连、相互协调的国家制度，包括现代财政制度、构建国家治理体系，而国家治理能力则是国家制度和执行力的集中体现，落脚点还是在制度，重点在现代财政制度和现代财政监督制度。二是建立现代财政制度，就是使各项财政制度更加科学，更加完善，实现党和国家运用财政手段治理的制度化、规范化、程序化。财政制度不仅仅涉及财政领域，而是事关党和国家社会事务的各个层面、各项领域，是关乎全局的整体性制度；不是表层的，而是具有基础意义的、带有根本性的制度。三是客观上要求作为与之相适应的财政监督制度不可能再是零打碎敲的，更不可能是单打独斗的，而是必须立足于现代财政制度的各个层面的系统推进，体现出依法理财、依法监督、以人为本的基本要求，体现出公平、公正、以人民利益为中心的基本价值取向，体现建立现代财政制度对财政监督的内在要求。

可见，构建现代财政监督要适应新时代要求，必须按照现代财政制度的要求，紧扣“制度”不偏向，立足制度作保障，服务于现代财政制度的三大主体内容，以保障深化财政体制改革的政策制度不走样、不落空，确保财政监督的作用和效果不打折扣。

（二）核心在“平衡”关系

1、平衡的难点是处理预算执行、监督的关系。预算作为推进国家治理的重要手段，已成为我国推行新一轮财税体制改革，建立现代财政制度，进一步深化各项改革，乃至治国理政，提高国家治理能力的首要前提和重要保障。在县区财政实践中，县区委和县区人民政府以及财政部门领导班子应将预算摆在财政工作的首要位置。而长期以来，县区财政内部也普遍存在“重预算，轻监督；重执行，轻监督；重收支，轻监督”的现象，预算与监督、执行与监督的关系一直没能正确处理好。由于预算是财政的核心业务，在财政实际工作中带有核心性、根本性，处理好、平衡好预约执行监督彼此的关系难度较大。

2、平衡的前提是明确预算具有的天然监督职能。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束能力的预算制度”，一是要求预算制度要做到 “规范透明”。除按《预算法》要求外，必须积极回应社会关切，客观上倒逼预算要加大监督力度，主动去监督预算自身是否做到规范透明，是否客观公正，是否全程公开；二是“标准科学”的预算制度明确了预算管理改革的未来取向，适应“互联网+监督”的内在要求，倒逼预算强化自我监督；三是“约束有力”的预算制度既是表明《预算法》的刚性约束，更是对长期预算管理中有关“预算软约束”问题进一步深化改革的要求，进一步强化了预算监督的现实紧迫性；四是“全面实施绩效管理”表明财政绩效管理不仅局限于支出领域，而且包括收入领域；不仅体现在绩效预算安排，而且体现在结果的绩效评价；不仅体现在一个预算循环周期，而且体现在不同预算循环周期相互衔接，如支出绩效评价要与下一年度预算安排挂钩。落实党的十九大精神，客观要求预算要切实履行好监督职能，不是附加，而是必然。

3、平衡的关键是强化“大监督”理念，划清边界，同频共振，各履职责

（1）强化“大监督”理念。从县区基层财政实践看，要围绕建立现代财政制度，按照构建预算编制、预算执行、监督检查和绩效管理相互协调、相互制衡的现代财政制度框架，强化“大监督”理念，实现全员参与，全程监控、全面覆盖、全部关联，预算执行监督相互制约、协调并进的“大监督”格局，形成各司其职、密切配合、相互制约、良性互动的局面。

（2）明确预算、国库、其他财政业务机构的监管职能。预算要突出在全方位监管部门预算的基础上把监管重心转移到预算执行监控和决算审核上，将预算编制审核做精做细，决算审核到位，不走过场，绩效监管重点突破，预决算全面公开、客观、完整、真实、规范。国库要按照国库集中支付改革的要求，充分发挥执行审核作用。其他业务机构要突出其分管职责范围的财政资金监督的主体责任，破除过去注重分钱，不事监管，当甩手掌柜的习惯做法，挑起日常监管的重担，在预算执行环节实行实时、动态、全程监控。

（3）明确财政专职监督机构要发挥中坚作用。财政监督专职检查机构要发挥监督牵头抓总、协调运行、归口把关的中坚职能，在履行好自身职能的同时，加强对预算、国库、其他业务机构日常监督的再监督。

（三）重点在“攻坚”突破

构建新形势下的财政监督，在构建方向上要重点突出“攻坚”克难，要突出监督机制的攻坚，监督信息支撑平台的攻坚和监督队伍保障的攻坚。

1、要将县区财政监督机制的攻坚列为重点。县区财政监督问题的一个很重要的原因是监督机制没有建立起来，或者虽然建立了，但配套不齐，残缺不全；或不着力，隔靴搔痒；或不管用，牛栏关猫；等等。

监督机制的攻坚，要着力的地方很多：构建机制的难点是什么，构建机制的重点在哪里，突破点又是什么，这些都需要统筹协调，既需要用集团作战的思维来部署攻坚，又需要用协同推进的思维来落实攻坚，具体推进中要把握以下三个重点环节。

（1）组织领导环节。县区政府、财政部门“一把手”要真正把财政监督摆上“一把手”工程位置。在县级层面，要建立权责明晰、分工明确、协作配合的监督工作组织领导体制，明确县级财政监督主体，包括县级人大、财政部门、审计部门、监察部门、税务部门、企事业单位的主管部门、社会团体等主体各自的监督职能、划清权责。

（2）流程再造环节。要依据县级财政监督特点，系统性、针对性、全面性地设计县区财政监督管理工作流程，使之明确、清晰、完整嵌入财政管理的全过程。如预算编制环节流程的设计、预算执行环节流程的设计、事后监督环节的设计等都要明确具体；再如，绩效监督流程、内部监督流程等，其流程指标均要明确、具体、细化、量化，以形成标准化监督流程，力求达到“抬头看路、不盯地图”的监督境界。

（3）结果运用环节。要着眼服务县域改革和发展实际，设计财政监督结果运用的保障措施，从行业性、系统性、全局性等维度去研判，从整改落实、巩固提高上扩大监督成果。

2、要将县区财政监督信息化建设摆上攻坚日程。目前，县区财政监督面临着矛盾：一方面因力量欠缺导致监督工作无人做事；另一方面，从事财政监督的同志难以适应财政信息新技术的要求、无法高效做事，如何适应“互联网+监督”时代财政监督信息化建设的形势，是县区财政监督的大课题，迫切需要加以解决。建议财政部要将信息化建设提上财政监督的重要位置，要搭建财政大数据资源互通共享平台，通过共享数据实现跨部门资源整合，破除信息壁垒，降低监督成本，满足财政监督多方面需求。

3、要将县区财政监督队伍建设攻坚始终抓在手中。人是决定事业成败的关键因素之一，做好财政监督工作关键一点是做好财政监督队伍建设工作，要将其作为落实“攻坚”突破的重点。要适应加快建立现代财政制度，推进治理能力现代化的新形势，适应财政监督的内容、范围、方式、工具的新变化，适应财政监督专业性、系统性、合规性、绩效性和信息化的新要求。财政监督队伍建设要在法律、财政、信息技术、大数据管理等综合素质培养上下工夫。各级党委、政府对县区财政监督工作人员要有一个全新的认识，选拔要做到高标准、严要求，增强吸引力；培训要综合施策，在法律管理、政策业务、技能等方面多措并举，强化实战力；保障上要对财政监督干部要“高看一等，厚爱三分”，可比照国家监察体制改革，选拔监察队伍的做法，增强约束力，让财政监督队伍有职、有威、有吸引力，有位、有为、有战斗力。在财政系统内部，要将专职财政监督部门作为培训合格财政干部的平台，将其他业务机构作为财政监督的一线，树立财政干部首先是财政监督干部的身份认同，规范财政监督干部选拔任用，发挥其在建设现代财政制度中的保障作用。

（四）关键在“重构”格局

建立适应现代财政制度的财政监督制度，县区财政要将财政监督放在推进国家治理体系现代化和促进建立现代财政制度的宏观背景和现实选择定位中去思考、谋划、构建，用时间换空间，从重构的积累去夯实建立现代财政监督的深度和高度。“重构”应当包括重构财政监督法律体系、重构财政监督组织体系、重新认识财政监督工具，等等。

1、重构财政监督法律体系。财政监督法律体系建设是当前亟需解决的重要问题。要以统筹推进的理念、全局协同的思路，贯彻建立现代财政制度对财政监督的内在要求，实现依法治国、依法理财、依法监督。首要的是从国家层面应尽早出台一部专门的财政监督法，在吸纳国外发达国家财政监督的法律体系经验的同时，设计适合我国财政监督实际的法律体系框架，通过最高权力机关立法明确财政监督主体的法律地位、监督职责、监督程序和处罚措施，为财政监督搭建顶层设计；其次，国务院要适应加快建立现代财政制度要求，出台有关财政监督的法规，财政部要进一步完善《会计法》《财政违法行为处分处罚条例》等部门规章，加强指导，使县区财政监督在贯彻相关法律法规上更加顺手顺心。只有重构了财政监督法律、法规和制度体系，县区财政监督才能做到有章可循、有法可依、违法必究、执法必严，方可真正树立起县区财政监督的权威。

2、重构财政监督组织体系。财政监督组织体系作为国家治理体系中经济体系的重要组成部分，其构建要纳入“政治、经济、文化、社会、生态、党建等六大体系中统筹，以有效推进建立现代财政制度和国家治理体系的步伐”。可借鉴发达国家的监督经验，构建多层次、多维度 、多方位的财政监督组织体系，如构建立法监督、行政监督、社会监督等各界广泛参与的财政监督体系，尽可能地避免单一监督引发的失效风险。结合我国实际，要对人大的立法监督，财政、审计、监察、税务、国资、各种企事业单位主管部门的行政监督，社会团体、社会舆论机构、社会公众等社会监督的各自职能、职责进行合理设置，构建多方参与、相互协调、科学合理的财政监督体系，织细织密财政监督的制度笼子。

3、重新认识财政监督工具。财政监督作为国家治理现代化和建立现代财政制度的重要制度工具，其监督本身的治理工具也应提上议事日程，监督工具有哪些，应该如何使用，有待在构建财政监督实践中重新认识。现代财政制度治理的工具有很多，包括预算、税收、公债、转移支付、内部控制、绩效评价等。在财政监督实践中，哪些监督工具可以一并使用，协调运行；哪些监督工具适合在全过程监督中的哪一阶段使用；哪些可以全程使用；由哪些部门组织实施，具体使用，以及如何使用都很有讲究。因此，有必要对财政监督工具明确分类、科学界定其适用范围、组合方式，以最大限度发挥财政监督工具的效力，使财政监督工具更加有力，监督结果更加有效，监督机制更为科学规范。

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