聚焦幼儿教育（二）

郭晓霞

代表和专家呼吁：加快学前教育立法，根治幼儿园乱象

对于幼儿园安全问题，技术可以带来什么帮助？

幼儿园虐童事件频发：早期教育管理漏洞如何补上？

代表和专家呼吁：加快学前教育立法，根治幼儿园乱象

于 潇 单 鸽

1989年颁布的《幼儿园管理条例》仅对公办幼儿园的管理作出了规定，且大多是指导性条款，缺乏强制力，对违反其规定的救济措施也并未提及，因而难以适应学前教育的新形势。鉴于学前教育立法的滞后已带来消极影响，加快学前教育立法进程迫在眉睫。

近年来，幼儿园虐童话题常被推向舆论关注的焦点。发生在北京、上海、河北等地的虐童事件，屡屡刺痛着民众的神经。“幼儿园是否安全”的追问，一时间成了全民话题。

门槛过高，导致大量未审批的幼儿园存在

根据2016年《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》实施情况统计监测报告数据显示，2016年全国共有学前教育在校生4413.9万人，学前三年毛入园率为77.4%。有数据统计，仅2011年到2016年五年间，全国幼儿园里就多出了990万个孩子。“孩子越来越多，幼儿园的数量却没有变化，刚需与现实碰撞的背后，显现的是教育资源的严重不足。”教育学者熊丙奇说。

有数据显示，全国目前共有民办幼儿园15.42万所，在园儿童2437.66万人。民办幼儿园可以说撑起了学前教育的“半壁江山”。“社会力量办园在一定程度上缓解了学前教育事业政府投入不足的矛盾。”中国教育学会副会长周洪宇接受记者采访时表示，民办教育的发展丰富了教育服务供给，但民办幼儿园前行的道路走得并不顺畅。周洪宇说，国家对民办幼儿园的办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、视导评估等尚缺乏有效管理与规范。

北京市朝阳区社会力量办学管理所是朝阳区教委直属事业单位，负责区域内民办学校的日常管理工作，以及民办学校党建、工会等工作。在其官方网站，记者找到了《朝阳区关于举办小规模幼儿园的审批标准》。根据规定，办园规模在4个班以下、收托幼儿40名至100名的小规模幼儿园，除需要举办者具有北京户籍、固定居所、注册资金不低于50万元之外，还要求每班幼儿活动室建筑面积不低于60平方米，人均使用面积不低于2平方米，每班数额不超过30人。

同时，按照朝阳区小规模幼儿园的审批要求，幼儿园的教职工与幼儿的比例要达到1：5.5至1：6。“达到这个标准太不容易了，很多已经运行的幼儿园都达不到要求。”熊丙奇说。

熊丙奇表示，给幼儿园设置门槛是必要的。但是要结合我国的学前教育资源。因为门槛过高，很多民间办学者被挡在了外面。

“按照现行规定，有相当数量的幼儿园达不到审批标准。”在熊丙奇看来，过高的审批门槛，再加上学前教育需求的巨大缺口，导致了大量不合格幼儿园的存在。这些不合格的幼儿园游离在监管之外，就为事故的发生埋下了隐患。

有些地方把幼儿园当成“创收基地”

记者在采访中发现，制约学前教育发展的，除了民间办学的高门槛，政府对学前教育也存在着投入不足的问题。

对此，周洪宇分析，一些地方政府认为学前教育不属于义务教育，可以不投入，可以推向市场。

早在2012年，周洪宇就对学前教育经费保障情况做过调研。他发现，一些地方政府对学前教育的重要性和公益性缺乏足够认识，有不少行政管理部门把幼儿园当作“唐僧肉”和“创收基地”，给本来发展就不充分的学前教育事业造成了困扰，还有一些地方采用企业改制的做法，强行对公办园改制。一些地方甚至把幼儿园产权变卖给个人，造成了国家教育资源的流失。

除此之外，学前教育的管理机构也存在制度短板。记者登录北京市教育委员会网站，找到了名为“学前教育处”的机构，该部门主要负责贯彻落实国家及北京市有关学前教育的政策、法规和规章制度，拟订北京市幼儿园建设标准并检查落实等。而在广东、湖南等省的教育委员会网站，“学前教育处”被并入基础教育处。

“很多地方的学前教育大多是由基础教育处的同志兼管，管理力量非常薄弱。绝大多数的管理干部身兼數职，难以有效履行基本的行政管理职能。”周洪宇表示，“这种状况严重削弱了对学前教育的监督和管理，更无法面对一些新情况、新问题。”

根治幼儿园乱象需从学前教育立法做起

对于学前教育的现状，政府并未避讳。“目前幼儿园发生的一系列事件，从一个侧面反映出人民群众刚性入园需求与学前教育发展不平衡、不充分之间存在的矛盾。”教育部副部长田学军直言不讳。

如何从学前教育的窘境中走出来？有专业人士指出，针对学前教育存在的问题，政府需要出台具体政策，加大财政在学前教育上的投入，同时放低民间办学的门槛，鼓励、吸引社会资本进入。

“法规是政策出台和政府履责的前提。”周洪宇说，如果不能通过立法将政府责任予以明确，那么政策的执行力就可能打折扣。

关于学前教育立法，全国人大很早就开始了相关的工作。早在2004年，全国人大教科文卫委员会、中央机构编制委员会办公室、教育部等部门就曾先后到江西等地进行学前教育立法调研。2009年，学前教育立法被正式纳入《全国教育事业“十一五”发展规划》和教育部“十一五”立法计划。“教育部目前仍在就学前教育立法进行调研。”田学军指出。

在周洪宇看来，随着学前教育领域暴露的问题越来越多，立法的紧迫性也进一步凸显。

“学前教育领域有两个薄弱环节，首先，学前教育是整个教育体系中最薄弱的环节，其次，学前教育法在整个教育法治体系中是最薄弱的环节。”周洪宇解释说，学前教育的普及率（入园率）在所有学段里最低，与国家中长期发展规划存在一定差距。

“在法律体系中，学前教育相关立法也是最薄弱的环节。”周洪宇说，在目前的教育法治体系中，有义务教育法、高等教育法等等，而“学前教育法”是缺失的。

目前，我国学前教育的发展主要依据《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》等行政规定或行政文件。“这些规范的法律效力不强，内容也无法解决经济体制和社会结构转型带来的一系列新问题，远远不能满足幼教事业发展的需要。”周洪宇说。

“综合现状，我认为，学前教育到了必须立法的时候了。”周洪宇表示。

一部成熟的“学前教育法”，应该包括哪些内容呢？

“该规范的规范，该授权的授权。明晰学前教育的各个责任。”中国行政法研究会理事、中国政法大学教授解志勇分析，在学前教育立法中，除了要探讨或者规定学前教育立法的宗旨、立法的对象、立法的范围，最重要的是解决学前教育领域国家的管理职责，“谁来管？怎么管？”

周洪宇在2012年参加全国两会时提交的议案中就提出了“学前教育法”的基本内容，包括明确学前教育的法律地位和发展方针、建立以公共财政为支撑的学前教育投入机制、明确学前教育的管理体制与机构、建立学前教育的督导评估与问责制度等。

针对学前教育领域“多龙治水”的格局，周洪宇建议明确中央、省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市、区）应设立学前教育专门行政管理机构。比如，教育部门负责审核民办幼儿园师资等办园条件。“总之，‘学前教育法的核心是明确政府职责，如何建立一个完善的保障机制、一个领导机制，更好地保障和促进学前教育的发展。”周洪宇说。

“通过学前教育立法，明确政府、社会的责任，促进学前教育数量和质量的发展，这样才能解决资源匮乏所导致的幼儿园乱象，否则，虐童事件还会一再上演。”熊丙奇说。

（来源：《检察日报》）

对于幼儿园安全问题，

技术可以带来什么帮助？

刘远举

根据媒体梳理的结果，2017年，已有19起不同程度的“虐童事件”，如携程、北京金色家园幼儿园等。客观而言，全国各地的虐童事件，是一个发展中的问题。实际上，相关事件中暴露出来的各种虐童技巧，长期地存在于中国的幼儿看护行业中。30多年前，笔者在一家市立幼儿园上学，幼儿园属于当地卫生局所办，为本系统职工服务。幼儿园有彩色电视机、风雨操场、各种游乐设施、游泳池，有外国人来参观。这些硬件条件，在上世纪80年代初，已属顶级，但是，幼儿园老师对孩子的看护“技巧”频出，也包括午睡不乖时，在眼皮上抹万金油。

显然，这些“技巧”流传至今，还加入了诸多喂安眠药、喂芥末等“与时俱进”的手段。但是，与30多年前不同，这些技巧已经不再被中国社会接受。所以，从这个角度看，全国各地的虐童事件，是一个因社会进步而凸显出来的问题。也正因为如此，从普遍性与长久性来看，这与当年全国各地的校车事件一样，需要顶层制度的响应方可更大程度地解决。

中国的0～6岁的幼儿看护、教育领域，公共服务状况并不令人乐观。2012年政府颁布的《学前教育三年行动计划》，严厉限制了幼儿园入园年龄，不少公办幼儿园陆续取消“托班”。与此同时，计划经济时代单位办托儿所的现象也不复存在，而民办幼儿园不但因资质受抑制，而且质量也堪忧。目前，中国的0～3岁幼儿托管率只有4%。即便3～6岁的幼儿园阶段，不少城市也都存在入托难现象。卖方市场提供的服务质量低下，是逻辑上的必然。

那么，对于幼儿园安全问题，技术可以带来什么帮助？

熊孩子调皮起来，父母都忍不住要打几下。一个老师，面对这样一群孩子，要说不烦，是不可能的。某种程度上，这是一个违背人性的岗位，而幼儿安全问题，自然也是一个相对较为普遍的问题。有一位美国作家，在深入美国幼儿园的生活之后，发现美国幼儿园同样存在老师态度粗暴甚至虐待孩子的现象。

所以，幼儿安全问题的本质，不是教育技能问题，而是如何处理不能言说、不能表达自己、在心智与体力上都毫无反抗能力的幼儿与成年人之间的关系的问题。显然，有了这个认识，就能明白，孩子的安全不能托付给人性的善，而是要防止人性的恶。

这位美国作家给出的建议是：家长不定期探访幼儿园；仔细观察孩子的异常现象；安装实时摄像头。外部环境、从业人员素质，都很难短期改变，但是让家长手机可以随时查看孩子的情况，进而提高幼儿的安全水平，却是可以在几个星期内就完成的事情。

不过，一个值得深思的现象是，在微博上提到幼儿园实时摄像头，一些身在三四线城市，甚至县城的家长纷纷表示，幼儿园已经安装了摄像头，家长随时可以看，他们想不到大城市还未能普及。显然，这背后，不是技术问题，不是资金问题，而是公共服务的路径依赖问题。

三四线城市幼儿看护、教育相对更不发达，所以，留出了更多的市场空间，市场化程度更高，竞争程度更大，为了争取生源，幼儿园往往主动提供更好的保障，争取家长的认可。但在一二线城市，公立幼儿园体系相对发达，政府管制体系也更加成熟而严格，由此造成了0～6岁的幼儿看护、教育更加倾向于卖方市场，不管公立私立幼儿园，都更加强势，自然不愿意提供实时视频，以免家长看到视频后，指手画脚。

（来源：FT中文网，作者系上海金融与法律研究院研究员）

幼儿园虐童事件频发：

早期教育管理漏洞如何補上？

刘 鹏

在一个本应该充满温暖和敬意的感恩节，知名早期教育机构红黄蓝曝出虐童丑闻。在这所已经赴美上市的学前教育品牌企业里，疑似出现的虐童行为，让人不禁为之瞠目结舌。联想到近日同样被媒体披露的南京爱德美幼儿园、上海携程亲子园虐童事件，不禁让包括本人在内的许多幼儿家长们倒吸一口冷气。

如果说在北京、上海、南京这样的中国大城市里，孩子们在学前教育阶段都要面临着这样的被虐风险，那么其他城市和农村孩子们的学前教育就更是难以让人放心。上述这些案例，在一定程度上也反映出当今社会幼儿学前教育已经面临着一定程度的制度性风险。社会今天如何对孩子，孩子明天就会如何对社会，如何从制度上有效降低儿童在学前教育机构被虐待的风险，应该成为全社会思考的大问题。

增加公办学前教育服务供给是根本

也许是偶然，前后三次爆出虐童丑闻的幼儿园都是民办和企业自办的幼儿园和亲子园。也许又有某种必然，从近几年媒体披露的虐童丑闻来看，公立幼儿园的报道确实相对比较少见。这种对比并非说明学前教育非要公办不可，但至少可以说明公办学前机构在内部管理上确实要比民办机构规范一些。

据媒体披露，我国目前有20.99万所幼儿园，公办仅占24%左右，企事业办园占比超过9%，民办园占比达到66.36%。我国的公办学前教育服务供给不足，已经是一个基本公认的事实，随着二孩政策的放开，学前教育服务的短缺将会更加明显。由于学前教育服务在我国现阶段还没有被列入义务教育的范畴，这使得很多地方政府对于公办学前教育服务的投入并没有刚性的指标和考核压力，即便是各类基本公共服务和教育事业规划，对于公办学前教育服务所提出的指标大多也都不是约束性的。同时，由于民间资本十分看好学前教育这块大蛋糕的诱人前景，所以近几年来纷纷涌入这一领域。

但教育毕竟是一个周期长、投资大、收益慢的社会产业，同时还牵涉到育人质量等非经济价值，当一些投资多年幼教事业的民间资本发现投资的回报率并没有想象中那么高的时候，就会开始在降低成本、放松管理、弱化质量上做文章。而对于很多地方政府而言，民间资本的进入刚好舒缓了政府的责任，因此对推动此事乐此不疲，甚至有部分官员自己动用资源间接涉足幼教产业。

作为一个具有强外部性效应的公共服务领域，学前教育服务，虽然并不是只有公办教育机构才能开展，也并非完全不能有产业因素介入，但是至少政府在投资兴建公办学前教育机构方面应当承担起自己应尽的职责，不能简单地全部推给市场，以“鼓励社会和第三方力量投资办园”为由忽视学前教育的公平性和质量保证。因此，建议有关部门在学前教育的公办幼儿园的投入和建设指标方面能有更加刚性和有约束力的指标，同时鼓励有条件的城市能够尽快将学前教育一并纳入义务教育系统，加大公办学前服务的供给力度，加强对普惠性幼儿园的支持力度，让公办学前教育在整个学前教育中的占比能够提升到50%以上。同时，让民营幼儿园在管理规范程度上向公办幼教机构看齐，形成学前教育行业的良性竞争和发展，而不是去简单地关停民营幼儿园，这才是根本解决虐童问题的出路。

强化政府监管是关键

有人会问，民办学前教育机构有问题，公办幼儿园就没有问题吗？当然也有，因此在有效增加公办幼儿园服务的同时，如何强化政府对于公办和民办学前教育机构运营质量和规范程度的共同监管，就成为一个关键问题。

在我国，长期以来，政府监管的常用手段就是依靠行政许可和审批，即提高学前教育的准入门槛来降低事中事后的监管难度，然而在需求大于供给的学前教育领域，过高提高准入门槛又会降低服务供给的数量，因此监管者也经常面临着二律背反的悖论。在我看来，对于学前教育机构的强化监管，不能仅仅重复“重审批，轻监管”的老路，而应在一些涉及到孩子安全、健康和教育质量的关键维度上提出适度的准入门槛之后，更多地通过一些更加高效、精准、智慧的事中事后监管创新来提升监管效果。例如，教育部门可借用双随机、飞行检查等方式加强对学前教育机构的精细化风险监测；借用互联网平台建立实时视频监控系统，执法人员可以在移动平台上实现对教育机构的实时监管；同时建立学前教育机构的“红名单”“黑名单”制度，出现虐童行为的学前教育机构不但要追究机构及个人的法律责任，还要实行终身行业禁入制度；借用社会第三方平台对学前教育机构在安全、健康、设施、教育质量等方面开展精细化评估和排名，用信息披露的方式倒逼学前教育机构进行整改；政府在购买服务、项目资助以及对民营幼儿园的税收征收方面优先向资质好、口碑佳的学前教育机构进行倾斜等。

社会参与共治是保障

政府监管固然是关键，但毕竟能力和资源是相对有限的，因此提高学前教育机构的办学质量和规范程度，同样也需要社会的力量参与共同治理，毕竟每个家庭和父母都更应该肩负起自己的责任。

基于此，在制度设置方面，有这样一些建议：每个学前教育机构都应该成立家长委员会，让家长委员会参与到学前教育机构的日常管理中来，发挥家长监督和参与的积极作用；学前教育机构在争先评优过程中都必须将家长委员会的建议作为重要的考虑因素；孩子虽然年幼，但幼儿园和家长还是应当加強对孩子自我保护意识的潜移默化的教育，让孩子自己成为披露问题和保护自己的最好主体；设立有奖举报制度，鼓励社会群众提供不规范的学前教育机构办学的线索和信息，保护举报人的合法权益；学前教育机构应当主动公开与孩子安全、健康和教育质量相关的信息，主动接受社会公众的监督等；幼儿园应当加强对教师的职业培训和专业心理辅导，有效疏导幼儿园教师的压力和不良情绪，避免他们以极端行为来对待幼童。

只有多措共举，我国的学前教育机构才能真正走上良性发展的道路，作为孩子的父母才不会因此而担心孩子在幼儿园的安全和健康，类似的幼儿园虐童事件才会得以避免。

（来源：中新经纬）