我国政府对社会组织的激励机制设计思路

程思思

【摘要】我国的大部分社会组织具有“官民二重性”的特点，但随着行政体制改革的推进，社会组织对政府的依赖性降低、独立性逐渐增强。以此为背景，本文通过对国外公共服务领域激励机制的梳理，结合以学会为代表的我国政府对社会组织的激励现状，认为我国应结合控制管理和参与管理两种方式，作为当前我国政府与社会组织关系下的激励机制设计思路。

【关键词】政社关系；激励机制；公共服务

由于政府和社会组织之间存在的目标不一致和信息不对称，社会组织可能会利用信息优势占用政府资金提供低质量的公共服务，因此政府必须采取各种激励约束措施促使这种合作关系的顺利进行。政府对社会组织的激励机制可以分为外部控制和内部控制，前者主要指政府通过对社会组织采取的奖励、惩罚以及外部监督与评估等方法，弥补信息不对称问题；而后者主要指通过增强社会组织的责任感、提高社会组织能力与素质的方式，以建立长期合作关系为导向来保证社会组织与政府行为目标的一致。随着行政体制改革的推进，我国的社会组织正逐渐摆脱“官民二重性”以及对政府的依赖，社会组织独立性逐渐增强。在此背景下，如何通过合理的激励机制的设计和选择促使政府与社会组织更好地合作提供公共服务就显得异常重要。

一、国外激励机制的经验

根据国外政府与社会组织合作提供公共服务的历史经验，政府对社会组织的激励机制主要包括法律法规的设立、财政支持、监督与评价和声誉激励等措施，且依据前文可将其分为控制导向和参与导向两种。

在国外激励机制的发展演变中，有两点趋势逐渐显现：一是当社会组织主要资金来源由政府支持变为服务收入，财政支持不仅仅依靠单一的资金支持，还可通过税收优惠政策，既减轻政府财政压力同时也提高社会组织服务参与积极性，即控制导向；二是要声誉激励机制可以促使社会组织为形成与政府长远的合作关系而提升组织实力，同时降低政府的监管成本，即参与导向。

二、我国社会组织激励机制现状一以中国科协所属学会为例

本文对中国科协所属153个全国性学会进行了问卷调查，共回收有效问卷108份，同时对中国营养学会和中国公路学会进行了访谈，并对反馈结果进行了分析，发现了一些普遍存在的问题，也获得了问题改进的思路。（问卷中多为多选题，因此下图中比例相加多不为1）

（一）监管约束的普遍性与具体法律法规的不完善

调查结果分析可见，有96.3%的学会在承接公共服务的过程中是受到相关法律的监督和约束的，但对于学会所承接公共服务的具体内容与方式，74.07%的学会认为并无相关法律法规进行规定。在访谈中也了解到许多学会当前有能力参与承接公共服务项目，但是对于如何承接、承接何种公共服务项目知之甚少，对于综合能力较高的学会来说，是一种“有力无处使”的状态，更不用说综合素质较差的学会。

（二）税收优惠政策的缺乏

由于大部分学会已经独立于政府，学会自身收入已经成为其主要收入来源。而此时政府的税收优惠政策却并未适时的跟进，财政政策仍以资金支持为主，导致学会在发展自身的过程中承受着较大的压力。

如下图，根据问卷调查，48.15%的学会认为自己未享受任何优惠政策，55.56%的学会享受会费免税或减税，而对于学会主要收入来源的项目活动收入只有14.81%的学会享受了免税或减税的优惠政策。虽然学会的活动收入与承接公共服务无直接关系，但该项收入是学会能承接公共服务的资金基础。根据访谈，当前大部分学会该部分收入是按照一般纳税人的标准进行纳税的，这会打击学会独立发展的积极性，使学会更愿意依赖政府部门资金投入，不利于学会的长期发展。

（三）严格的监督评价机制

1.监督评价效率低下

我国政府没有专门的监督机构监督社会组织对于公共服务供给的过程以及结果，除了按照合同约定提交项目运行报告之外，对于由谁进行监督、监督哪些方面都没有一个明确的规定，例如中国公路学会承接的关于评选中国公路学会科学技术奖的服务，从交通部转移给中国公路学会以后，该奖项的评选过程由中国公路学会自行把控，在评审过程中不再受到交通部的监督，其评审结果也只由学会内部的理事会审核后通过，再发布到网站。对于该奖项的评选，政府既不提供资金支持，也不进行监督约束，如果后期评估机制缺失，很容易产生寻租行为。

2.社会公众评估和声誉激励作用的缺失

在调查过程中，未发现声誉激励在我国学会提供公共服务的过程中发生作用。虽然我国已经对学会提供公共服务的结果进行第三方评估，但评估主体偏公共服务供给侧，而对于直接享受公共服务的需求方即广大社会公众的评估评价则反馈较少。具体反映在下图为只有48.15%的学会接受了受评组织的评价。除此之外，公共服务还应接受广大社会群众的评价，而这一部分学会只占25.93%。

三、我国政府对社会组织激励机制设计的改进思路

在当前我国社会组织处于由“非独立”向“独立”转变的改革阶段中，政府对社会组织的激励机制不应仅仅着眼于外部的控制与激励，还应从根本上转变对社会组织的观念和看法，在增强信任的基础上，推动社会组织通过提上自身能力与素质，与政府建立长期合作关系以更好地提供公共服务。

（一）明确与完善相关法律法规

法律法规的明确与完善是促使政府与社会组织形成长期稳定合作关系的基础。通过分析国外激励机制的经验，与政府与社会组织合作提供公共服务相关的法律法规应当包括合作供给公共服务的种类与内容，合作供给公共服务的方式，合作社会组织的具体要求等。因此，针对当前我国政府与社会组织的不成熟的合作关系，激励机制设计的第一步应当是完善相关法律法规，为社会组织提供公共服务明确方向、指出道路。

（二）调整税收优惠政策

在改革之前，我国社会组织大部分属于“自上而下”建立的行政机构，行政的管理方式使得政府与社会组织之间形成从属关系，社会组织的主要资金来源于政府，没有通过自身活动获取收入提升社會组织能力的动力。此时，为了维持社会组织的长期存续与发展，资金支持是促使社会组织提供公共服务的重要手段。随着我国社会组织“脱离”政府走向独立，社会组织的主要资金来源已经逐渐变为其自身活动收入。因此，在我国政府对社会组织激励机制的设计中，应调整我国的税收优惠政策，增加对社会组织自身活动收入的税收优惠，促使社会组织通过提高组织能力与素质发展与政府的长期合作关系。

（三）完善监督评估机制，构建声誉激励机制

对于我国这种信任基础尚未建立，社会组织却逐渐独立与政府的合作关系激励机制的设计，可以将控制管理与参与管理相结合，既减轻政府负担，又能提高激励效果。

对于控制管理，参照国外的经验，首先是完善我国的监督机制，建立一个专门的监督机构对提供公共服务的社会组织进行全面系统的监督，避免我国当前监督权利分散、监督效率低下的状况，同时开发多种监督方式，如社会组织之间成立平台相互监督等。其次是在第三方评估机构评估的基础上，构建社会组织信息披露平台，促使社会组织加强信息披露，使评估主体从公共服务供给方转向公共服务需求方。

对于参与管理，即在信息披露的基础上，构建大众评估机制。通过大众评估机制的建立，社会组织针对大众评估结果做出反馈与改进，构建声誉激励机制。声誉激励建立在社会组织对大众评估结果的重视的基础上，通过声誉激励一方面可以提高社会组织加强自身能力建设的动力，另一方面也可以提高社会组织在提供公共服务领域的地位，增加社会组织收入来源中捐款捐赠所占比。同时，声誉激励促使社会组织通过提升自身能力和影响力与政府达成目标的一致性——以最低的成本提供最优的公共服务，从而形成长期稳定的政府与社会组织合作关系。