管理机制视阈下朝阳市农村微型水利工程建设管理思考

单 彬

(沈阳市浑南区水利局，辽宁 沈阳 110179)

水资源是关乎人类生存发展和社会经济建设的重要资源。农业是以水资源为基础的产业，水资源与农业生产和农村经济之间是鱼水关系。鉴于我国农村地区的经济特点，微型水利工程建设和管理是保证农村水资源供给，提高农村水利工程效益的重要保障，对发展现代农业推进社会主义新农村建设具有重要意义[1]。

1 朝阳市加强农村微型水利工程建设的必要性

1.1 水利基础设施薄弱

朝阳市地处辽西半干旱地区，水资源主要是地表水和地下水。地下水含量不多，地表水主要由降雨径流形成。受气候影响，降雨分布时空分布不均，易发旱涝灾害[2]。以大凌河为例，汛期最大径流量超过7000m3/s，最低流量仅有5m3/s。另一方面，朝阳市水利工程建设重点长期置于主体工程上，农村地区的小型和微型水利工程建设与管理投入不足，水资源利用率一直偏低。受水资源短缺和水利基础设施薄弱的双重影响，全市农村地区的资源性和季节性缺水情况十分严重，加强农村地区的水利基础设施建设，特别是微型水利工程建设刻不容缓[3]。

1.2 水环境恶化趋势明显

近年来，得益于国家振兴东北地区经济的良政策环境，朝阳市的经济社会发展十分迅速，城市化进程也日趋加快。在这一背景下，该市的工业和生活废水排放量显著增加，部分地区的污水排放量超出水体本身的自净能力，造成比较严重的水体污染。面对农村地区愈加严重的水质性缺水，必须要加强农村微型水利工程建设和管理，保证农村地区的用水安全，特别是饮用水安全。

1.3 水土流失严重

朝阳市位于辽宁省水土流失最为严重的辽西地区，水土流失面积10287km2，占全市总面积的53.6%。由于水土流失，朝阳市每年损失大量的地表土壤，造成土层变薄、地力衰退，同时还对自然生态造成严重的负面影响，使自然调蓄降水的能力减弱，影响当地农村居民的饮水安全[4]。因此，只有加强农村微型水利设施，才能有效遏制当地农村水资源环境恶化的状况，并逐步改善当地的自然生态环境。

2 朝阳市微型水利工程建设与管理面临的突出问题

目前，朝阳市各地按照“谁建设，谁管理，谁受益”的原则，围绕农村小型水利工程的建设与管理制度创新，并取得明显的成效。但是，由于政策方面的原因，农民对微型水利建设与管理的认识和参与意识不高，制约了各地微型水利的发展。

2.1 用水协会组运相对滞后

朝阳市各地在组建农民用水户协会过程中面临诸多困难。据实地调查，全市没有一家正规的农村用户者协会，那些由村民自发组织形成的类似用水户协会的组织均没有经过正式登记和注册，存在多方面的问题，难以在微型水利工程建设中承担更多责任。另一方面，当地的乡村干部对农村用水户协会的作用理解不够，协调和推动工作迟缓，再加上相关部门缺乏必要的配套政策和配合，农民用水户协会缺乏必要的外部发展环境。

2.2 “一事一议”机制不够成熟

“一事一议”作为我国农村地区税费改革的重要配套政策，对农村微型水利工程建设和管理具有重要作用[5]。但是从朝阳市的实际情况来看，“一事一议”在实行过程中还存在诸多弊端。主要表现为：当地农村的外出务工人员不断增多，这部分人不愿意筹资筹劳，容易产生较大的负面影响；“一事一议”没有明确的适用范围，使部分干部将全部事项都通过“一事一议”程序解决，村民意见较大；筹资筹劳缺乏必要的数额限制，导致大量工程半途而废。

2.3 管理机制有待进一步改革

朝阳市受长期计划经济的负面影响，在水资源管理和开发领域仍存在“多龙治水”的分割管理状态。由于管理制度的区域性，基层政府组织和财政负担不起大量微型水利设施的运管费用，同时又缺乏必要的农户投入机制，水利工程运行阶段入不敷出且老化严重，如此反复必将造成农村微型水利设施运行过程中的恶性循环。

2.4 农民对微型水利设施的关心维护意识不足

由于朝阳市农村微型水利设施的产权不明、责任不清，广大农民对这些水利设施的关心程度不高，缺乏必要的维护意识。此外，由于相关部门缺乏有效配合，使这些水利设施的使用效率一直处于较低水平。这不仅会造成严重的水资源浪费，管网破坏和设备被盗现象也时有发生。例如，农民缺乏管水和节水意识，经常进行大水漫灌，造成不必要的水资源浪费。

2.5 建管用不协调，难以发挥综合效益

朝阳市农村地区的微型水利工程依然存在重建设、轻管理利用的问题。基层地方政府和水利部门往往注重建设项目的立项和建设，建成后往往疏于管理，造成大量的以包代管的现象。此外，农村地区的水利服务体系不完善，专业技术人员数量不足且待遇较低，无法满足实际工作需要，造成微型水利设施的综合效益较低，不利于当地有限水资源的合理开发和优化配置。

3 加强农村微型水利工程建设管理的建议

3.1 做好组织保障

各县市区水利部门要深入基层村镇和农户，深入考察和分析当地的生产生活需求和水资源条件，编制微型水利工程建设的布局、规模、形式以及实施方案，要特别注重建设方案的可行性和合理性[6]。同时县级政府要加强协调，以水利部门为主，多部门联动的方式强化微型水利工程的建设指导与技术支持，确保工程建设质量和效益，使微型水利工程“建得成、保得住、用得上”，真正成为利民、富民工程，提高当地农民对这些水利工程的认同。此外，要不断加大农村水利技术推广力度，提高科技成果转化率，使科技进步成为推动农村水利建设的重要力量。

3.2 明确微型水利工程产权，提高管护水平

农户对微型水利工程管护的意识不强，其关键原因在于产权不明晰[7]。因此，建议本溪市各县区应该积极落实国务院的相关政策，按照村、组、户建立微型水利工程台账，同时明晰其产权归属并发放证书。对联户建设的微型水利工程项目，要由镇政府牵头签订建设、管理和使用一体化协议，通过责、权、利的明晰，消除农户投资建设的后顾之忧，同时落实管护责任。总之，要建管并重，通过产权明晰构建起工程管理的长效机制，确保微型水利工程能够长期发挥效益。

3.3 发展和完善用水户协会管理模式

鉴于朝阳市用水户协会发展滞后的现状，建议各县市区应该按照微型水利工程的属性及受益范围组建农民用水户协会，负责微型水利工程的日常维护以及水事事务的协调管理。积极发展农民用水户协会，可以有效扩大群众在水事活动过程中的知情权、参与权和监督权，并在此基础上逐步实现微型水利工程管理领域的自主决策、自我管理和自我发展。

3.4 完善农村基层的“一事一议”制度

农村微型水利工程的建设与管理是关乎农民切身利益的综合性工程，需要广大农户的积极参与[8]。因此，朝阳市要完善农村“一事一议”制度，创新“一事一议”制度的实现形式。首先，要搞好政策引导，要利用政策说服和引导广大农民，必要时可由政府出面予以协调；其次，对“一事一议”框架下的农村微型水利工程建设，要注重实效，先易后难，尽量做到事半功倍；最后，“一事一议”过程中必须要坚持民主原则，不可沦为乡村干部强推观点和政策的工具。“一事一议”框架下的农村微型水利工程建设必须要坚持“量力而行，民主决策，上限控制，群众受益”的基本原则，由村民大会讨论后实施。

3.5 实行水务一体化管理

《中华人民共和国水法》中明确规定，我国对水资源实行行政区域管理和流域管理相结合的管理体制。水资源是一种特殊的资源种类，相对于其他自然资源，水资源具有显著的动态性和不可分割性。水资源的上述独特性质必然造成水事问题的特殊性和复杂性，也对建立独立、稳定、集中的水行政管理执法模式提出了客观要求。朝阳市与国内其他地方类似，由于长期计划经济的负面影响，在水资源管理和开发领域仍存在“多龙治水”的分割管理状态，对农村微型水利的发展极为不利。基于上述分析，建议朝阳市在全国水务管理改革的宏观背景下，逐步实施水务一体化，籍以实现水资源的优化配置和有效保护。首先，要明确政府在水务管理中的地位，建立政企分开和政事公开的现代水务管理体制；其次是部门的管理职能和责权划分必要明晰，要在基层水利机构的编制和人员配置中体现出来。鉴于朝阳市基层水利技术人员配备不足的现状，当地政府有必要加大人员和财政支持力度，同时加大基层水利技术人员的绩效考核体系建设，为农村微型水利工程建设管理提供人员和技术保障；最后，朝阳市各级政府应该出面协调相关部门，形成“一龙管水，团结治水”的农村水利管理工作格局。

3.6 进行投入与运行机制改革

朝阳市要按照国务院《关于水利工程管理体制改革的实施意见》以及《辽宁省水利工程管理体制改革的实施意见》的相关要求，构建符合本市实际情况的微型水利工程管理和运行机制。首先，鉴于朝阳市农村地区经济普遍落后的现状，政府要承担起农村微型水利工程建设、运行和维护的主要责任，同时按照事、权划分的基本原则，形成多元化、多渠道、多层次的微型水利投融资机制。其次，要构建起完善的微型水利工程建设社会监督机制，对微型水利工程的效益、服务、价格、运行进行有效监督。最后，要逐步推进水价改革，依据《水利工程供水价格管理办法》逐步理顺水价，推行基本水价和计量水价相结合的水价制度。基于农村用水户协会建立模拟法人，减少管理层次和收费环节。

4 结语

朝阳市属于辽西缺水地区，水资源对该市农村地区的经济社会发展具有异乎寻常的重要意义。由于自然灾害和人为因素的影响，加上设施老化等原因，农田水利基础设施一直十分薄弱，必须大力加强农村水利建设。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》出台，为朝阳市农村水利发展提供了难得机遇，同时也对当地的农村水利工程建设提出了新的挑战。因此，不断探索和完善微型农村水利工程的建设与管理，对于加快朝阳市水利基础设施建设、全面推进农村水利的现代化，具有积极的促进作用。

[1] 刘婵. 温州市小微型农村水利工程建设管理的思考[J]. 水利规划与设计, 2015(02): 66- 68．

[2] 柴雅丽, 霍延昭. 朝阳市水资源供需矛盾分析及解决途径[J]. 水土保持应用技术, 2015(03): 44- 45．

[3] 尹利, 王珏琼. 浅议朝阳市水资源开发利用和保护存在问题与对策[J]. 水土保持应用技术, 2016(02): 43- 45．

[4] 郭爱枫. 朝阳市水资源现状及管理措施探讨[J]. 吉林水利, 2016(10): 45- 47．

[5] 贺雪峰, 郭亮. 农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础[J]. 管理世界, 2010(07): 86- 97+187．

[6] 余倩, 余国庆. 淳安县小微型水利工程项目建设管理模式探讨[J]. 水利建设与管理, 2014(08): 37- 39．

[7] 王静慧. 浅议翁牛特旗农村微型水利工程管理[J]. 内蒙古水利, 2007(03): 47+54．

[8] 王英辉, 薛英焕. 我国农村水利设施产权困境的制度经济学分析[J]. 中国农村水利水电, 2013(09): 168- 172．