取水许可制度视角下地下水保护法律规制和制度完善

张 晶

(河北省子牙河河务管理处，河北 衡水 053000)

由于不合理的开发取用模式，我国的地下水资源面临着严重的超采状况，特别是水资源严重短缺的华北地区，地下水超采已经给当地的经济社会发展和水文地质环境造成了严重危害[1]。面对不断增大的地下水开发利用压力，完善取水许可制度下的地下水立法，是实现合理保护、安全取用地下水的有效途径。

1 地下水保护法律制度方面的不足

在制度立法方面，取水许可制度对我国的地下水资源保护起到了不可替代的重要作用，但是也存在一些有待完善之处。结合我国地下水取用现状，分析取水许可制度背后的深层问题，对地下水保护不力的归因具有重要意义。

1.1 地下水保护观念淡薄

由于人们普遍缺乏对地下水的保护意识，导致取水许可制度在保护地下水方面仍存在一些观念上的困境：首先，缺乏对地下水生态价值的认识。尽管取水许可制度立法中考虑了环境和生态因素，但是地下水的管理目标仍定位于利用层面，过多强调经济驱动，缺乏生态保护导向[2]。其次，现有的取水许可制度重地表、轻地下，在地下水方面立法规范相对较少，是导致实践中地下水合理取用无法落实的重要原因。最后，取水许可证办证流程中，重视登记、发证环节，轻视申请调查，致使取水许可制度无实质性规制作用。

1.2 地下水保护文本规范存在缺陷

首先，取水许可制度下地下水保护的规范内容缺乏统一性。例如《矿产资源法》和《水法》均规定，取用地下水需要申请许可证，这就导致了取用地下水需要申领两个许可证，缴纳两次费用，管理缺陷显而易见。

其次，取水许可制度下地下水保护的规范内容缺乏针对性。先行取水许可证制度对地下水取用有相应规定，但是内容界定过于宽泛且注重地表水保护，忽视对地下水资源的保护。例如，地下水是农村地区生产生活用水的主要来源，但是针对农村、农业地下取水的法律调控仍然缺失。

最后，取水许可制度下地下水保护的规范内容缺乏操作性。由于立法技术方面的不成熟，我国的取水许可制度操作性仍然不高。例如，《水法》第三十六条明确规定对地下水严重超采区可以划定禁止或限制开采区，但是其中的禁止标准和限制标准却没有具体规定，不利于有关部门的实际操作。

1.3 地下水保护措施的执行困境

法律的作用抑或法律的生命都在于执行。当前我国的取水许可制度不仅在理念和文本方面存在问题，在制度运行领域亦存在诸多困境。首先，地下水保护还远未形成统一的制度体系。例如，地下水井管理制度对地下水资源的保护与管理具有重要作用，但是这种制度一直未能建立，直接导致了地下水无序开采势头的蔓延。其次，地下水资源民族监督立法规范缺失。这方面不仅表现为社会公众监督意识的淡薄，还表现为监督立法本身的滞后。例如，现行《水法》中并没有对公众对地下水实施监督的参与制度进行明确界定，使公众监督没有法律保障而难以执行。

2 地下水保护的国外经验借鉴

通过对美国、英国、日本等西方发达国家取水许可制度的了解，分析其取水许可制度保护地下水资源的基本特征，结合我国的实际情况，整理获得如下值得借鉴的经验。

2.1 强化立法理念

立法理念是法律的灵魂所在。西方发达国家的水资源立法十分重视对地下水资源的持续、有效管理，将自然和谐、可持续发展的理念贯穿于立法条文之中[3]。例如，20世纪90年代，澳大利亚以国家战略高度看待水问题，试图通过“水改”等一系列制度创新，实现水资源的可持续利用，维护良好的生态环境。反观国内，正在走牺牲生态发展经济的西方国家的工业化老路。因此，在水资源立法领域必须注重生态理念，通过法律规制，增强全民的地下水资源保护意识。

多年来，三江平原以“地下水资源丰富”著称[1-4]。随着三江平原城市化进程的加快及大面积旱田改水田，地下水资源开采量逐年增加，导致局部地带出现了地下水开采漏斗[1]。全省83个评价单元中，三江平原的平原区均属于严重超载区[5]；区内地下水开采率达113%，其中，挠力河流域达162%，七星河流域超过200%[6]。因此，进一步研究确定三江平原地下水资源量的计算参数具有重要意义。

2.2 完善法律制度

在地下水资源管理领域，西方发达国家普遍建立起比较完善的法律制度，在理论和实践方面都进行了积极探索。例如，英国通过取水许可控制地下水抽水行为，其取水许可制度十分完备，对各种不同情况都进行了详尽规定，执行程序具体、可行。上述经验启示我们要加快法律、法规体系建设，强化取水法律制度的可操作性，完善执行机制和执法程序，保护我国地下水资源的可持续性[4]。

2.3 强化制度管理机制

水务一体化管理体制是世界主要国家的普遍做法。目前，大多数西方国家均制定了针对地下水资源管理的制度体系，对不同政府部门或机构在地下水资源管理中的权责划分与相互配合进行了明确界定[5]。因此，我国应积极借鉴相关经验，强化不同部门和机构之间的协作关系，按照不同的职责划分，合力推进地下水资源管理工作。

3 地下水保护法律制度完善建议

基于理论研究成果，结合国外立法经验，对我国取水许可制度视角下的地下水立法规范提出建议，有助于通过取水许可制度保护地下水资源，形成依法取水、用水的良好氛围，实现地下水资源保护的法律规制。

3.1 确立环境安全的立法理念

在生态环境日益恶化的背景下，构建资源节约型和生态友好型社会也已成为基本共识[6]。鉴于地下水资源的整体性、不可逆性和长期性特点，人类对地下水的开发利用，必须要坚持环境优先、取用有度的基本理念。我国作为世界上最大的发展中国家，在经济建设中取得了巨大成就。但是，在人们将经济发展作为唯一的追求目标的同时，却忽视了对赖以生存的自然环境的有效保护。因此，取水许可制度视角下的地下水资源立法，自觉将安全和生态理念贯彻到相关法条之中。地下水的开发利用必须要考虑整体利益和长远利益，兼顾当代人和子孙后代的利益，在满足经济发展同时生态环境需求。

3.2 完善地下水保护的文本规范

3.2.1 完善地下水保护的规范统一

面对地下水保护领域的立法缺失，要在现行取水许可证制度基础上继续推进相关立法的完善[7]。首先，要加快推进国家层面的取水许可制度保护地下水资源立法，出台一部专门针对地下水资源保护的纲领性法规。其次，要地方性的立法要紧跟国家立法的步伐，依据全国性法律文件精神，结合当地的实际情况制定取水许可法律法规和相关的实施细则，强化地下水取水安全和保护。此外，要协调好国家法律和地方法律，保持两者之间的协调统一[8]。最后，在今后的立法与法律修订中，要结合当前的地下水资源取用实际，对地下水资源管理职能的适用法律条文做出明确界定，逐步消除规定内容方面的碰撞与重复。

3.2.2 强化地下水保护内容的针对性

3.2.3 强化地下水保护法律文件的可操作性

地下水保护立法必须考虑其可操作性，避免法律本身沦为一纸空文。首先，要明确禁止性条款，明确“禁止”、“必须”等措辞，强化法律本身的约束性。其次，要明确立法规范的具体表达。例如对许可制度中免于许可的取水情形进行界定规范，最大限度减少主管部门的自由裁量权。再次，要逐步完善程序性和配套性规范内容，对取水许可的认定条件、程序和环节进行精细化规定，提升地下水管理行政执法的“可行性”。

3.3 完善取水许可制度运行机制建设

在具体实践过程中，取水许可制度在不同地区的实施效果并不相同。由此可见，取水许可制度能否在地下水资源保护领域发挥有效作用，与制度体系建设和公众的积极参与有密切关系。因此，要强化地下水资源管理，有必要完善取水许可制度运行机制建设。

3.3.1 加强制度体系建设

鉴于地下水保护的系统性要求，只有建立全方位的取水许可制度体系，才能真正起到有效的保护作用。首先，要尽快完善与取水许可制度的相关法律、法规。例如，要尽快构建和完善取水许可审批发证制度和取水许可监督管理制度，不可使取水许可制度流于形式。其次，要注意不同制度之间的协调性，以利于形成稳定、健全的制度体系，确保地下水资源的安全和可持续性。

3.3.2 加强社会公众的民主参与机制建设

取水许可制度能否得到有效实施，不仅取决于有关部门的强力执行，还取决于政府的民主化建设

和社会公众的积极参与。

首先，要强化社会公众的参与意识建设，加大宣传力度，使社会公众充分认识地下水的重要性，提高个人和企业依法取水的自觉性。此外，还要强化社会舆论监督，只有每一个人都参与到保护地下水的行动中来，才能从源头解决地下水安全危机。

其次，要完善社会公众参与的内容建设，在中央和地方立法中要明确社会公众的参与权和听证制度。例如，要结合政府信息公开制度，对取水许可审批进行批前公示，接受社会监督；及时召开听证会，利用听证制度制约行政自由裁量泛滥，保障社会公众参与地下水资源保护的制度决策。

4 结语

取水许可制度是保护地下水资源的重要法律制度，对合理取用地下水、优化水资源分配和保证用水权益具有重要作用。目前，取水许可制度在保护地下水方面的规范不足是地下水环境恶化的重要原因。因此，完善取水许可制度下的地下水保护立法规范势在必行。文章提出的相关建议有助于取水许可制度视角下地下水保护的立法完善，实现对地下水资源的有效保护和高效利用。

[1] 冯嘉. 取水许可制度适用范围辨析——对《取水许可管理办法》第七条的质疑[J]. 资源科学, 2013(03): 578- 584．

[2] 李印. 美国地下水保护立法的借鉴[J]. 广东社会科学, 2012(06): 240- 244．

[3] 冯嘉. 论我国取水许可制度适用范围[J]. 中国人口. 资源与环境, 2012(S2): 89- 92．

[4] 万钧, 柳长顺. 英国取水许可制度及其启示[J]. 水利发展研究, 2014(10): 63- 66．

[5] 王国飞. 日本地下水保护的立法实践及其借鉴[J]. 日本问题研究, 2014(06): 16- 24．

[6] 朱乾德, 孙金华, 王国新, 等. 我国取水许可制度实施现状与完善建议[J]. 人民长江, 2015(11): 1- 5．

[7] 龚鹏程, 王斌. 我国农村地下水资源法律保护问题研究[J]. 中国农村水利水电, 2015(10): 66- 68．

[8] 臧冰洁, 孙巍. 我国地下水资源法律保护问题刍议[J]. 河北师范大学学报(哲学社会科学版), 2014(01): 153- 156．