疏勒河流域水权试点工作实践与探索

杨成财

(甘肃省疏勒河流域水资源管理局，甘肃 玉门 735211)

2014年6月，甘肃省被水利部确定为全国七个水权试点省份之一。要求从2014年7月至2017年7月，在甘肃省酒泉市疏勒河干流的玉门市、瓜州县内开展行业和用水户之间水权交易。试点工作的主要任务是开展水资源分配和确权登记、开展多种形式的水权交易、建设水权交易平台、建立水权水市场监管体系和开展水权交易制度建设五个方面。争取通过3年的努力，基本上建立归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的水权水市场制度体系，促进水资源优化配置和高效利用。

1 流域概况

疏勒河流域处于河西走廊西端，是河西三大内陆河流域之一，流域面积17万km2，可分为北部疏勒河水系和南部苏干湖水系两部分。疏勒河水系自东向西有白杨河、石油河、疏勒河干流、榆林河、党河、敦煌南湖4条泉水沟、安南坝河等构成。疏勒河流域多年平均降水量90mm左右，蒸发量达到2500mm以上，多年平均径流量16.18亿m3，与地表水不重复的地下水资源量0.95亿m3。疏勒河干流全长670km，多年平均地表水资源总量10.82亿m3，与地表水不重复地下水资源量0.52亿m3，水资源总量11.34亿m3，人均水资源量2172m3。当前，疏勒河非常宝贵的河流水资源是流域人民生产、生活、经济、社会发展和生态环境建设的基本保障。

2 水资源开发利用情况

(1)取水许可情况：2017年4月，省疏勒河管理局重新核发了疏勒河干流地表水取水许可证，核定年许可水量为5.02亿m3，其中，昌马渠首许可水量3.63亿m3，双塔水库许可水量1.39亿m3。疏勒河干流的地下水取水许可证由酒泉市水务局统一核发，基本做到一井一证。

(2)水资源管理情况：疏勒河干流的玉门市、瓜州县境内已建成昌马、双塔、赤金峡3座大中型水库和15座小型水库，总库容4.67亿m3；配套机电井4239眼，年取水量4.11亿m3。疏勒河干流地表水由省疏勒河管理局通过对昌马、双塔、赤金峡3座水库联合调剂进行配置管理，主要承担玉门市、瓜州县农业灌溉，甘肃煤矿生活生产和中下游生态供水任务。农业水利工程已建成干渠17条445.86km，支干渠11条116.77km，支渠120条548.10km，斗渠619条1105km，农渠6247条2950km，已形成较为完善的灌溉系统。

3 试点工作进展情况

(1)强化顶层设计，科学制定方案。自水权试点工作展开以来，甘肃省水利厅、酒泉市政府、省疏勒河管理局等有关单位超前谋划，按照“尊重自然、人水和谐、以水定需、因水制宜、量水而行”的原则，以严格落实区域用水总量控制指标，促进经济社会发展和流域水资源承载能力相协调，会同水利部发展研究中心编制了《甘肃省疏勒河流域水权试点方案》。

(2)加强组织领导，形成工作合力。试点工作开展以来，省市县各级政府以及省疏勒河管理局分别成立了工作领导小组及办事机构，形成了省市县各级政府、流域管理机构齐抓共管、合力推进的工作机制。在灌溉面积和水权核定中通过落实"一事一议”、逐级公示和面积、水费、水价、水量“四公开”等措施，确保了利益各方的知情权和参与权，保证了试点工作的顺利推进。

(3)完善计量设施，提高计量的精准度。省疏勒河管理局与市、县政府不断健全完善灌区农民用水户协会，先后组建农民用水协会122个，涉及农户4.42万户、17.37万人，试点地区实现了农民用水户协会的全面覆盖。连续多年在三大灌区开展“百亩实测、千亩示范、万亩推广”试点示范，选择有代表性的地块354块计1052亩，进一步掌握了流域不同灌区、不同灌季、不同作物、不同土壤条件下的实际灌溉定额，为水权分配确权提供了科学的数据支撑。

(4)坚持政府主导，开展水资源使用权确权颁证。依照“三条红线”控制指标，酒泉市政府下达了《酒泉市县级行政区2015年2020年2030年水资源管理控制指标》，玉门市和瓜州县对各自辖区水资源总量控制指标进行了分解下达。省疏勒河管理局配合地方政府有关部门，对农业灌溉面积、用水量和各行业用水户进行了调查摸底，下达了2014年至2030年疏勒河干流地表水水量分配控制指标，制定了严格的供用水计划，为灌区提供了良好的供水保障和服务工作。为农民用水户协会、农业经营大户和取用水单位颁发了水资源使用权证，重新核发了工业、生活、人工生态取用水户取水许可证。建立了水资源使用权确权登记数据库，由中国水权交易所负责实时动态更新和维护，保障了水权交易流转的有序进行。

(5)抓住政策机遇，全力推动农业水价改革。2017年，疏勒河管理局认真贯彻落实国务院《关于推进农业水价综合改革的意见》和甘肃省《推进农业水价综合改革实施方案》精神，把灌区农业水价综合改革与水权试点工作同步实施、统筹推进。通过积极与省水利厅、省发改委衔接沟通，经酒泉市政府批准，自今年3月份起，疏勒河干流灌区农业水价调整到了0.132元/m3，基本达到了甘肃省发改委监审的流域近3年加权平均农业供水运营成本价。

4 存在的问题

(1)确权水量与现状用水量差距很大。按照《酒泉市县级行政区2015年2020年2030年水资源管理控制指标》，酒泉市疏勒河流域水权试点领导小组已全面论证，将9.4亿m3的水权分配水(“三条红线”控制指标)和法定耕地面积(包括二轮土地承包面积、国家土地占补平衡面积、2003国家政策性新增耕地三类耕地面积)直接挂钩。其中疏勒河干流地表水确权水量为5.02亿m3，与我局近三年9.3亿m3的实际平均农业灌溉用水量相差4.28亿m3。据了解，玉门市和瓜州县法定耕地面积为130万亩，与试点范围内176.43万亩的农田实灌面积相差46.43万亩。法定确权面积的确权水量与实际灌溉用水量差距很大，给“三条红线”总量控制指标的落实带来了很大难度。

(2)水利基础设施建设薄弱。流域内长达1100km的干支渠及水库、渠首等骨干水利工程，有60%的建于20世纪五、六十年代，部分渠道工程老化失修，破坏严重，末级渠系衬砌程度低，灌溉水利用率低，单靠0.004元/m3的未级渠系水费，既不能保证农民用水协会良好运行，也不能维修养护全部田间工程，也无法打通农田水利“最后一公里”末级渠系防渗建设、计量设施建设。

(3)节水措施尚未有效落实。流域内灌溉方式大多以传统的“大水漫灌”为主，导致农业用水的比例偏高，群众节水意识不强，种植比例不尽合理，节水设施不完善，农业灌溉方式落后而粗放，农业灌溉定额和工业用水万元产值耗水定额高，城镇生活用水无限制，用水浪费现象较为严重，水的利用效率和效益较低。已实施的高效节水工程，正常运行率较低，部分工程建成后由于没有正常的投入机制，工程效益发挥不好。

(4)水管部门认识还不到位。目前水资源管理部门和社会各界对水权试点改革的意义、水权试点改革中政府与市场关系等问题还存在不同认识，有些地方甚至认为确权工作是在向下一级推卸责任。这些认识不统一影响了确权工作的进程。

(5)试点工作经费缺乏保障。水权试点工作是一项复杂程度高的系统性工作，涉及法律法规体系、技术论证体系和交易监管体系的建立、交易平台的搭建等，基础工作量大，技术要求高，需要一定的经费保障，然而目前缺乏相应的资金保障，尤其是中央资金未落实到位，导致原计划的部分工作进展缓慢。

(6)正常的水费价格机制尚未形成。在水权试点工作中，省疏勒河管理局与市、县政府共同努力，把灌区农业水价综合改革与水权试点工作统筹推进，对灌区农业水费价格进行了相应的调整，但调整后的水费价格仍与灌区成本水价相差甚远。水费价格长期偏低，工程维修和折旧费用长期无法按预算管理标准正常计提，造成灌区水利工程运行维护管理经费严重不足。同时，农业灌溉水费价格常期偏低，灌区群众节水意识不强，节水动力不足，也不利于水权改革试点工作的深入推进。

5 对策和建议

(1)加强流域水资源统一管理。疏勒河流域地下水由地方水务部门管理，干流地表水由疏勒河管理局管理，给水权确权工作带来了一定影响，同时也不利于流域水资源的统一规划、调度、管理以及合理开发、综合治理、全面节约和有效保护。为严把流域水资源“三条红线”，建议尽快出台《疏勒河流域水资源管理条例》。

(2)大力推广高效节水技术。加强流域水利基础设施建设，采取工程措施，提高水资源保护利用水平。要积极争取各级财政加大对节水型灌区建设的资金投入，大力推广喷、滴、渗灌等高新节水技术措施，引导发展高效节水农业，加快调整灌区作物种植结构、产业布局和用水结构，多种植高附加值、高产出的经济作物，合理控制灌溉用水，降低农业用水比重，节约水资源。

(3)积极引导水权交易。探索确定符合市场规律的水权交易价格，积极扶持引导灌区用水户开展同一灌区不同用水户之间、不同灌区之间、不同行业之间、上下游等的水权交易，让用水户通过水权交易获得实实在在的实惠。鼓励引导新上项目通过水权交易流转最大限度地解决新增用水需求。

(4)合理调整农业水价。在保障水资源基本消费的前提下，统筹水价综合改革，充分体现水资源稀缺程度，遵循价格规律，合理确定水费价格，建立正常合理的水价形成机制，发挥价格杠杆作用，促进节约用水，减少用水，促进水资源向高效循环方向发展，从根本上促进节约水资源，深化水资源改革的必要性。

(5)切实加大宣传力度。要充分利用报纸、电视、广播、网络、微信、微博等媒体，组织干部职工深入灌区、乡镇、村组、农户，对水权试点工作进行多角度、全方位的宣传，不断增强社会各界对水权制度建设的重要性和必要性的认识，提高用水户对改革的参与度与积极性，为水权试点工作开展营造良好氛围。

6 结论

开展水权试点工作必须坚持政府主导，广泛宣传水法规和政策，深入调研摸底，合理分配水资源，不断完善水利工程基础设施，全面推广和普及高效节水技术，合理调整工农业水价，引导和动员用水户节约水资源，开展不同层次的水权交易，努力通过水权交易流转解决新增用水需求，实现流域水资源利用由高耗水低效益向高效率高效益方向的转变。

[1] 张景兰. 当前疏勒河流域水权试点工作存在的问题及对策建议[J]. 水利规划与设计, 2016(08)．

[2] 水利部. 《关于开展水权试点工作的通知》(水资源[2014] 222号)[R]. 2014．

[3] 水利部, 甘肃省人民政府. 《关于甘肃省疏勒河流域水权试点方案的批复》(水资源[2015] 106号)[R]. 2014．

[4] 酒泉市人民政府. 《关于下达酒泉市县级行政区2015年2020年2030年水资源管理控制指标的通知》(酒政办发[2014] 36号)[R]. 2014．

[5] 刘宗平, 王明. 疏勒河流域水权试点综述[J]. 甘肃水利水电技术, 2015(05)．

[6] 国家发展改革委, 水利部. 《关于印发敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》(2011～2020年)的通知(发改农经[2011] 1498号)[R]. 2011．

[7] 戚笃胜, 齐广平. 甘肃省疏勒河干流区农业灌溉用水确权方案研究[J]. 中国水利, 2016(07)．

[8] 张景兰. 基于水量—面积双控的疏勒河流域水权方案设计与实现 [J]. 中国水利, 2016(12)．

[9] 吴玉龙. 谈疏勒河流域水资源的合理配置 [J]. 水利规划与设计, 2016(06)．

[10] 陈海峰, 陈红如. 基于疏勒河流域水资源管理的工作要点分析 [J]. 水利技术监督, 2014(02)．

[11] 刘玉军. 金沟河流域水资源统一管理存在的问题与对策 [J]. 水利技术监督, 2013(04)．