水库超蓄临时淹没处理资金筹措和使用研究

2018-03-26顾培根姚凯文

水利规划与设计 2018年3期

顾培根，姚凯文，王丹

(华北电力大学，北京 102206)

1 研究背景

水库在非汛期运行中，若水位超过正常高水位，在正常高水位以上的这部分多蓄的水量为超蓄水量；在汛期运行中汛限水位以上多蓄的洪水称之为超蓄洪水[1]。水库通过超蓄，牺牲库区部分经济较落后地区来保障保护下游平原地区的城市群，可使得流域范围内损失降到最低。现阶段我国尚未出台针对超蓄淹没处理的政策法规，以往出现超蓄损失，一般是按洪灾损失进行救济，没有给予相应的补偿，也没有明确资金针对超蓄淹没影响进行处理。因此针对超蓄淹没处理的补偿和投资进行研究，提出降低超蓄临时淹没影响的措施和补偿方案及对应的资金筹措渠道，并提出使用方案。这对有效保障库区广大人民群众的合法权益、维护社会稳定、促进库区经济社会发展都具有重要而深远的意义。

2 超蓄临时淹没处理

2.1 超蓄临时淹没补偿

当下游发生一定频率的设计洪水时，水利枢纽下闸拦蓄洪水控制下泄量，库区将产生临时淹没。相同频率的洪水状况下，建库后调蓄洪水要比建库前的天然水位要高，这导致本不受淹的居民家庭财产和专项设施将被临时淹没。超蓄作为流域防洪战略，保护下游地区而牺牲部分库区。因此，针对因超蓄造成的临时淹没损失应该给予合理补偿。

水库超蓄临时淹没区与蓄滞洪区在功能和作用上非常相似，但现阶段缺乏政策法规支持，国家只针对蓄滞洪区颁布实施了相关办法，如国务院在2000年颁布实施的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，蓄滞洪区运用补偿范围和标准。因此，蓄滞洪区运用补偿办法有借鉴和参考价值，但制定超蓄临时淹没补偿办法是，需要结合当地实际。

临时淹没影响区所在地政府应组织相关部门对不同频率设计洪水超蓄水位下的影响范围进行界定，对范围内的人口、房屋、家庭财产、土地和专项设施等实物指标进行统计，对临时淹没损失进行测算，对补偿资金进行估算，并提出详细补偿方案。对补偿情况的确定，有利于政府筹措资金和超蓄临时淹没后及时采取应急措施和进行补偿工作的开展。

2.2 降低临时淹没影响措施

降低临时淹没影响措施包括区外安置、临时避洪、安全建设、通信预警和防洪预警。

(1)区外安置。将临时淹没区内居民外迁或后靠至临时淹没区以外较为安全的地区进行安置，不改变其原来生产方式。该措施能较为彻底地解决临时淹没影响问题，但处理成本高，且易引发新的矛盾。

(2)临时避洪。为受到洪水灾害威胁的人员临时提供应急避护、基本生活保障。通过新建避洪安置点、避洪道路或临时征用学校、办公楼等公共设施，修建部分临时避洪、应急救生等安全设施，为群众提供一个临时避洪的安全场所。该措施较为经济，但配套建设的设施种类多，避洪过程控制和实施难度大。

(3)安全建设。针对风险度较低的地区，通过新建房屋时垫高房舍地基、兴建防护工程等方式保障相关设施安全。该措施投资较大，不宜大规模使用。

(4)通信预警。通过规划建设流域、市、县、镇、村通信预警系统，覆盖临时淹没区的工程管理、防汛重点单位及社会相关部门。临时淹没范围区域内的所有村组都必须采用该措施。

(5)防洪教育。对相关村组和单位实行安全管理，做好安全预案，组织防洪教育和演练。该措施是临时避洪措施发挥作用的重要基础，必须采用该措施。

3 资金筹措渠道

3.1 政府财政资金[2]

在前期建设中，政府可以发挥资源配置作用，将资金用于建设中；避洪抢险及灾后重建等方面，政府财政可以第一时间给予临时淹没影响区最及时的资金支持；在灾后救助和救助补偿中，发挥更为直接的资金筹措作用[2]。财政手段应作为救灾和灾后重建资金筹集的主要渠道。政府资金渠道主要来自水利建设基金、特大防汛补助费、自然灾害生活救助资金、中央公路水毁抢修保通补助资金等建设和救灾资金。

3.2 彩票公益金

申请彩票公益金的使用有两种方式，第一种是申请现行彩票公益金的使用，用于特定某个水库的超蓄临时淹没处理。第二种是通过发行新彩票，专项用于募集资金应对全国范围内水库超蓄临时淹没处理。

3.2.1 资金筹措上的优势和特点

首先是社会认可度高，彩票的购买与否和购买额度由彩民自主决定，没有强制性，比具有强制性的政府税收更能为社会接受和认可。其次是筹资效率高，能够充分利用社会上的闲散资金，且无需还本付息，不受利率影响。再者，如发行新彩票，能够提高公众的防洪意识，凸显水利枢纽的防洪效益[3]。

3.2.2 申请现行彩票公益金的使用

中国彩票销量及公益金提取额呈现逐年上升趋势，彩票公益金在公益事业和救灾赈灾方面发挥重大作用。可依照《彩票公益金管理办法》等相关程序规定，向民政部门申请赈灾类项目，从彩票公益金中提取一定资金，用于水库超蓄临时淹没处理。

3.2.3 发行新彩票

中国彩票市场成熟，管理制度较为完善，新彩票的发行能够得到技术和管理层面的保障。通过发行新的彩票，专项用于募集资金应对全国范围内水库超蓄临时淹没处理。当某一水库进行超蓄临时淹没处理时，可依相关程序，申请提取该彩票公益金。

本文根据实际，提出新彩票的彩票类型和票价等设计方案如下：

从开奖时间设计，较长的等待开奖持续时间有助于提高公众的防洪意识，故选择电脑型彩票。从参与方式设计，采用公开摇奖的形式，公开透明。从彩票特征设计，采用乐透彩票，其趣味性和彩民的参与感较高，且奖池奖金的累积机制，将带动彩民更大的投注热情。最后，综合考虑地域经济差异等诸多因素，彩票价格定价2元为宜[4]。

3.3 洪水保险

本文提出的洪水保险包括居民家庭财产保险和行业保险。在临时淹没范围内，由受洪水威胁的居民和相关单位企业等出资参保，在遭受临时淹没时，洪水保险是转移风险和降低损失的有效措施。

3.3.1 居民家庭财产保险

临时淹没区的洪水保险也是巨灾保险的一类，为居民家庭财产提供最低基本保障，其经济意义主要体现在其经济补偿作用上。居民只要按规定交纳了一定保费，就可以获得保险保障。结合通信预警系统等措施，蓄洪运用前，大部分的可移动财产能够被转移，故主要将房屋、农田纳入保险范畴。为居民投保的多为政策性保险，避免加重临时淹没区内居民负担，政府应对保费支出进行补贴。

3.3.2 行业保险

临时淹没区内各专项设施财产由各负责单位进行统一投保，一旦区内发生保险标的由于超蓄洪水造成的损坏或灭失，即可由对应保险经过查勘认定后进行赔付。行业保险中，有针对特定专项设施的保险，如公路财产损失保险；也有针对广泛各类专项设施财产设备的保险，如财产一切险，对于各类专项设施所属的固定资产，尤其本文探讨的专项设施中建筑物、线路设备等财产的损毁或灭失，可以参保财产一切险进行保障。

3.4 受益区防洪保护费

通过超蓄，牺牲了上游库区部分居民及相关单位的利益来对下游安全提供保障。因此，对于蓄洪后造成的临时淹没损失，为体现公平的原则，受益地区应该交纳一定的防洪保护费。下游受益区各市可由各市级水行政主管部门负责资金筹集，通过财政横向拨付给枢纽所在区域水行政主管部门。

3.5 其他筹措方式

3.5.1 枢纽发电收入

针对具有发电效益的水利枢纽，可从当年度发电收入中提取部分比例，作为资金筹措的辅助渠道，弥补资金缺口，解决枢纽建成产生后的超蓄临时淹没问题。

3.5.2 财税政策

部分税种的税收优惠政策可用于超蓄临时淹没处理，主要以减免税和捐赠扣除为主。如，《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免；《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因自然灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《个人所得税法》规定，可因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税等[5]。

3.5.3 金融信贷

金融信贷可作为资金的补充筹措渠道之一。采取相关积极的金融货币政策可以为采取降低临时淹没影响措施与蓄洪运用后的重建提供可靠、长期的资金供应。同时，可通过鼓励并规范银行商业信贷对临时淹没区重建的支持。此外，国家开发银行等政策性银行可提供中长期低息贷款，支持工农业生产的恢复与重建。

4 资金需求结构

4.1 资金需求的时间构成

高陂水利枢纽超蓄临时淹没处理的资金需求在时间上可分为前期建设阶段、抢险救灾和转移安置阶段和灾后处理阶段三个阶段，资金需求在时间跨度上会在这三个阶段上持续性体现，不同阶段资金需求的特点会有所不同。

4.1.1 前期建设阶段

该阶段主要是进行降低临时淹没影响措施的实施。该阶段所需资金数额明确、计划性强，能够通过设计标准、建设规模等情况确定各项资金需求量。当降低临时淹没影响措施实施后，每年需要投入维护管理费用以及为临时淹没区内居民购买洪水保险。

4.1.2 抢险救灾和转移安置阶段

抢险阶段资金需求紧迫，不对资金的具体需求进行区分。进行临时避洪转移时，需要动用抢险救援物资，此时的资金需求主要为抢险物资的消耗和折旧。进行临时避洪安置期间，为满足群众基本的生活保障，使之安全度过超蓄洪水。此时的资金需求主要为抢险物资中食品、衣物、药物等消耗以及对停工停产的补助费。

4.1.3 灾后处理阶段

该阶段为洪水退去后，对临时淹没区群众展开的生产生活恢复阶段。这一阶段中对资金的需求全面、复杂、持续，主要为自对基础设施如交通、通讯、电力、饮水等进行抢修和对居民家庭财产、房屋、土地以及各专项设施的临时淹没进行补偿等。

4.2 资金需求的重点构成

整体把握水库临时淹没处理资金需求结构，可从资金使用的重点进行分析。超蓄临时淹没影响处理资金需求结构主要由降低影响措施投资、管理维护费用、保险保费、蓄洪运用补偿基金以及蓄洪运用后的费用缺口五部分组成。

4.2.1 降低影响措施每年投资

降低影响措施的每年投资主要是针对临时避洪安置点及配套设施的建设、防洪工程等设施的修建、通信预警系统的投入和防洪教育的开支等费用。

4.2.2 年维护管理费用

年管理维护费用主要是每年针对临时避洪安置点及配套设施、防洪工程和通信预警系统的维护费用。

4.2.3 洪水保险保费

洪水保险保费应该由保险公司与政府沟通协商，确定投保范围、类别以及保额和费率。通过对每年投保范围、数量和保费的统计，确定每年的保险费用。

4.2.4 蓄洪运用补偿基金

为发生一次临时淹没后，有足够的资金用于临时淹没损失补偿，每年应提取部分资金存入补偿基金。超蓄洪水洪灾损失补偿费用的计算方法如下：

Sf=Sp(1+i)n

(1)

蓄洪运用补偿基金年值L按等值支付，计算公式如下：

(2)

式中，Sf—超蓄洪水洪灾损失补偿费用(折减去保险保额)；Sp—洪灾损失补偿费折合到投资基准年的现值；i—平均社会折现率为i，n—超蓄洪水重现期。

4.2.5 蓄洪运用后费用缺口

蓄洪运用后，保险公司对承保的居民家庭财产和专项相关财产进行赔付，政府充分利用每年存入的蓄洪运用补偿基金之后，临时淹没区的补偿和灾后处理等方面仍可能存在一定的资金缺口。

5 资金使用方案研究

5.1 资金使用的合理搭配研究

超蓄临时淹没处理资金的筹措渠道众多，只有对不同渠道的资金进行合理配置使用，才能将资金的效用发挥到最大。

首先，在前期建设中，政府可以发挥资源配置作用，投入大量建设资金；避洪抢险及转移安置等方面，政府财政可以第一时间给予临时淹没影响区最及时的资金支持；在灾后处理和救助补偿中，发挥更为直接的资金筹措作用。其次，通过超蓄，牺牲上游部分库区来保护下游地区，从而获得流域整体的减灾效益，理应以国家政府财政为主要资金来源。

综上所述，政府财政资金应作为资金筹措的主要渠道，其他筹措渠道资金为辅助作用。同时，在政府财政资金中，中央财政向超蓄临时淹没影响地区的纵向转移支付，如中央下达的水利建设基金等应占较大比例，地方财政资金的横向转移支付起辅助作用，如地方水利建设基金等。

各个阶段应该处理好政府财政资金与彩票公益金、受益区防洪保护费以及其他筹措渠道资金之间的关系，考虑通过适当的财政手段促进临时淹没区乃至库区的长期发展。

5.2 资金使用方案

根据分析资金需求结构，以政府财政资金为主，其他筹措渠道资金为辅的资金筹措配置的原则，提出资金使用方案。

(1)洪水保险保费

该费用由政府、受益区和临时淹没区共同出资，参照国内己有经验，按照保险费国家和受益地区承担70%，临时淹没区内人民承担30%的原则制订[6]。其中70%部分，政府部分由可由水利建设基金划拨，不足部分由受益区防洪保护费用补足；临时淹没区居民应承担的30%费用，鉴于避免加重区内人民生活负担，居民承担部分考虑通过超蓄彩票公益金代为支付。

(2)蓄洪运用补偿基金

该费用由政府、受益区和枢纽收入三部分组成。政府部分由各类可使用的政府财政资金划拨，承担主要费用；受益区和枢纽收入负责补足。

(3)降低影响措施每年投资

该费用由水利建设基金、彩票公益金和金融信贷组成。水利建设基金承担主要费用，彩票公益金填补资金缺口，若尚无法满足投资需要，通过金融信贷方式解决。

(4)年维护管理费用

该费用由水利建设基金解决，若存在部分资金缺口，从枢纽收入提取资金补足。

(5)蓄洪运用后费用缺口

当蓄洪运用后，通过洪水保险承保的居民家庭财产和专项相关财产，并使用蓄洪运用补偿基金之后，对临时淹没区的补偿和灾后重建等方面仍可能存在一定的资金缺口。此时，应由政府财政相关资金，如特大防汛补助费、自然灾害生活救助资金、中央公路水毁抢修保通补助资金等补足，并对临时淹没区内实行相应的财税优惠政策。

具体资金搭配方案见表1。

注：“+”代表使用该渠道的资金，比重关系仍是以政府财政资金为主。