集体经营性建设用地入市与农民收入增加*

一、引 言

中共十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略，在乡村振兴战略的背景下如何保障粮食安全和提高农民收入是至关重要的(于晓华，2018)。土地作为农民最为重要的生产要素，土地的产权制度安排一直强调其保障功能而弱化其财产功能。但随着承包地以及宅基地的“三权分置”改革的逐步推进，承包地和宅基地的财产功能也将凸显，这将有助于提高农民的收入水平。作为农村“三块地”重要组成部分的集体经营性建设用地直接入市也将进一步增加农民的收入水平。

城市国有土地市场已经有一套比较规范和完整的管理办法，而农村集体经营性建设用地市场却缺乏相关的管理规范(黄小虎，2015)。事实上，随着城镇化与工业化水平的提高，集体经营性建设用地进入土地市场隐形流转现象不断增加，并由此引发一系列现实问题(张合林、贾晶晶，2013)。2013年11月，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，这为农村集体经营性建设用地直接入市提供了支持，诸多学者围绕上述问题展开了全面深入的研究(王小映，2014；冯青琛、陶启智，2014；蔡继明、王成伟，2014；郑丽霞，2016)，其中王小映(2014)认为应该建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，还要求在正确处理国家和集体土地收益分配关系的基础上，完善集体内部土地收益分配管理制度，保障好农民个人的土地收益权。冯青琛、陶启智(2014)认为农村集体经营性建设用地入市不仅能提高农村土地的资源配置效率，还能弥补现阶段征地制度存在的内在缺陷，维护农民自身利益。已有文献围绕集体经营性建设用地入市与农民收入之间的关系展开了充分研究，但较少讨论农民的不同收入类型。基于此，本文以集体经营性建设用地入市试点地区为例，全面总结集体经营性建设用地影响农民财产性收入、工资性收入、转移性收益以及家庭经营性收入的途径，并进一步讨论集体经营性建设用地对农民不同类型收入的优势和劣势，最后提出有针对性的政策建议。

二、集体经营性建设用地入市增加农民收入的途径

农村集体经营性建设用地入市不仅有效促进了农民的土地财产性收入增长，同时也间接增加了农民的工资性收入、转移性收入和家庭经营性收入。

(一)财产性收入增长

农民的财产性收入在家庭总收入中所占的比例一直较低，农村集体经营性建设用地直接入市能够提高土地收益，农民将直接参与分配土地流转所产生的利益，并通过不同途径来实现农民财产性收入的增加。

首先，集体经营性建设用地入市的主体既可以是合作社，也可以是由村集体经济组织成立的资产管理公司，农民通过享受股权增值和股金分红来提高财产性收入。以浙江省德清县为例，地方政府按照30%的比例收取土地增值收益调节金，将大部分土地增值收益返还给农村集体经济组织。该地区由村股份经济合作社作为入市实施的主体，集体经营性建设用地入市收益更多用于壮大集体经济，并进一步通过对外投资、购买资产、债券等方式经营集体资产，农民通过入市收益追加量化成股权来分红。此外，通过低风险类投资来保障农民的长远收益(陈盼，2017)。与浙江省德清县类似，同样作为试点城市的成都市郫都区也采取类似的方式提高农民的财产性收入。郫都区将集体经营性建设用地入市收益的80%分配给村集体，村集体经济组织将其中的50%用作建立资产管理公司，农民以股东身份分享收益(杨庆媛、杨人豪、曾黎、陈伊多，2017)。此外，北京市大兴区在保证集体经营性建设用地集体所有的前提下，设立“土地合作社”和“集体联营公司”，并按照现代企业治理结构实现企业的规范化和制度化管理，而农民收益以地租保底并以每5年增长5%来保障农民的利益(耿未名、张华义，2017)。

其次，农民通过集体经营性建设用地入市直接获得分红收入。成都市郫都区、北京市大兴区以及大庆市大足区等地在这方面积累了宝贵经验，其中成都市郫都区将集体经营性建设用地入市收益的20%直接给予农民分红(杨庆媛、杨人豪、曾黎、陈伊多，2017)。北京市大兴区将集体经营性建设用地入市收益扣除拆腾整治、财物管理等成本外，优先用于项目滚动发展，待该联营公司所统筹土地全部入市即项目决算后，再对所有集体经济组织成员进行“二次分红”(耿未名、张华义，2017)。大庆市大足区政府按照集体经营性建设用地入市收益的20%～50%征收调节金，集体经济组织以不低于纯收益的30%留存，剩余部分在集体经济组织成员内部公平合理分配(刘丹、潘远生，2017)。此外，山东省禹城市农村土地制度改革领导小组成立了征地补偿资金代管中心，专门负责代管被征地农民土地补偿资金，代管5年之后可结清收益或者继续委托代管(禹城市农村土地制度改革领导小组办公室，2017)。

(二)工资性收入增长

相比于承包地以及宅基地等农村土地而言，集体经营性建设用地入市具有更好的价格优势。村集体可以利用集体经营性建设用地招商引资，在激活农村土地市场、增加农民土地财产性收入的同时为当地农民创造就业机会，间接增加农民的工资性收入。以山东省禹城市为例，当地政府将本地农民纳入失业登记范围和农村劳动力资源数据库，积极开展再就业技能培训，并进一步要求用地单位同等条件下优先录用本地农民(禹城市农村土地制度改革领导小组办公室，2017)。试点地区北京丰台区农民工资性收入占总收入的70%以上，集体经营性建设用地入市大幅提高了本地区农民的工资性收入。长春市九台区将卡伦湖街道魏家村的砖厂通过出让方式转让给长春市玛莎建材有限公司，除村集体获得近300万元的土地收益外，该公司还通过积极雇用本地村民而大幅提高他们的工资性收入。

此外，集体经营性建设用地抵押有利于解决企业面临的资金不足困境，企业通过抵押贷款有助于升级的机器设备，改造破旧厂房，扩大企业经营规模，不仅可以提供更多的就业岗位，还可以间接增加在企业工作的农民的工资性收入。以德清县为例，该地区第一宗协议入市的集体经营性建设用地原先属于废弃矿地，通过直接入市方式将其用途调整为开发休闲度假酒店的商业服务用地。进一步地，企业通过集体经营性建设用地使用权进行抵押获得交易总额60%的贷款额度，在很大程度上缓解了企业的融资压力。此外，项目建成后进一步吸纳农村剩余劳动力就业来提高农民的工资性收入(陈盼，2017)。

(三)转移性收入增长

集体经营性建设用地入市收益还可以进一步增加农民的转移性收入，并进一步提高农民的生活水平。集体经营性建设用地入市的不同试点城市有不同的做法，其中成都市郫都区的村集体将集体经营性建设用地入市收益的30%作为公益金，其中一部分用于该集体经济组织生产生活设施改造、新村建设与管理等方面，还有一部分公益金用于新农合、发放养老补助等，进一步增加农民的转移性收入(杨庆媛、杨人豪、曾黎、陈伊多，2017)。而北京市大兴区将集体经营性建设用地入市交易的5%～30%用作调节金，这些调节金侧重统筹用于农村基础设施建设支出，周转垫付集体经营性建设用地开发、土地整理资金，以及农村经济困难群众的社保补贴和特困救助等(耿未名、张华义，2017)。禹城市也采取类似的做法来增加农民的转移性收入。此外，浙江省德清县将集体经营性建设用地入市收益的15%用于社会公共利益基金，并确定了社会保障基金、教育资金、廉租住房保障资金、农田水利建设资金、农业发展基金、生态补偿基金、农业土地开发资金等(禹城市农村土地制度改革领导小组办公室，2017)。

(四)家庭经营性收入增长

农村居民经营性收入是指农户以家庭为单位所进行各种自主生产筹划和管理而获得的收入总和，包括从事农业、林业、牧业、渔业、零售业、餐营业、服务业以及工业等形式的家庭经营活动(杨建，2017)。家庭经营性收入是农村家庭最为重要的收入来源，传统农户的经营性收入以农业为主，随着工业化与城镇化水平的提高，来自农业方面的经营性收入比重有下降趋势。特别地，集体经营性建设用地入市有利于城市资本流入农村，促进农村金融市场的发展，为农村创造良好的创业环境。以北京市大兴区改革试点为例，地方政府在北部各镇重点引进高科技产业，在南部各镇重点发展“大众创业、万众创新”相关产业，并利用集体经营性建设用地入市发展都市型现代农业促进一二三产业融合(耿未名、张华义，2017)。德清县为了进一步落实完善集体经营性建设用地与国有建设用地使用权具有相同的抵押权能，通过集体经营性建设用地使用权的抵押制度，使其发挥资本化功能，通过金融杠杆的作用，降低了企业的进入口槛，促进农村第二三产业的发展，有效增加了农民的家庭经营性收入(陈盼，2017)。

三、集体经营性建设用地入市与农民收入：优势与困境

农民集体所有土地的产权制度安排更多侧重土地的保障功能而弱化其财产功能，这在很大程度上由工业化以及城镇化所处阶段所决定的。随着工业化和城镇化水平的不断提高，农村集体所有土地的财产功能不断凸显。农村集体经营性建设用地直接入市是农村集体所有土地凸显其财产功能的重要途径，这会在一定程度上通过不同途径增加农民的收入水平，但与此同时也会面临诸多困境。

(一)集体经营性建设用地入市增加农民收入的优势

1.财产性收入视角。地方政府通过征收方式将农民集体所有土地转变为城市国有土地，然后地方政府再通过招拍挂等方式转让给用地企业。其中地方政府通过价格差获得了较高的土地财政收入，而农民只能获得较低的土地补偿。具体而言，按照《土地管理法》的规定，征地补偿是按照土地原有用途及土地产值的一定倍数来确定的，但是土地补偿的倍数都有上限规定。而农民集体经营性建设用地直接入市能够大幅提高土地的经济价值，集体可以直接参与到土地交易所获得的利益分配中，地方政府从中计提部分调节金，剩余的利益归集体所有，农民便可以通过收取现金分红和股金等方式获得财产性收入。与之前的征地相比，集体经营性建设用地入市能够大幅提高农民的财产性收入水平。

2.工资性收入视角。改革开放以来，随着城镇化水平的不断提高，农村土地制度存在的诸多问题在一定程度上阻碍了新型城镇化建设(冯青琛、陶启智，2014)。农村集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要举措，也是加快城镇化进程的必要手段。中国的经济体制改革是由农村改革率先启动并逐步向纵深推进的，而农村改革又是以土地制度改革为主线展开的(郭晓鸣，2011)。推进农村土地改革，构建城乡统一的建设用地市场，引导城市资本进入农村，可以带动现代农业以及农业延伸产业的发展，促进产业聚集，从而为农村带来更多的资本与活力，就业岗位也随之增加，当地的农民作为本地人口不论是在政策上还是在地理位置上都有很大的就业优势，不必再背井离乡去城市里打工，在农村就可以找到工作，并且随着农村经济的发展，工资待遇也会逐渐提升，农民的工资性收入也会逐渐增加。

3.转移性收入视角。农村集体经营性建设用地直接入市至少可以通过两方面来增加农民的转移性收入水平。一方面，农村集体经营性建设用地入市的部分收益归集体所有，集体可以将资金以养老补助、生活补贴等福利手段发放给农民，提高农民的转移性收入。另一方面，农村集体经营性建设用地入市在一定程度上可以促进农村经济发展，增加村集体以及地方政府的财政收入水平，这可能在很大程度上带动农民转移性收入的增加。

4.家庭经营性收入视角。家庭经营性收入一直以来都是农民收入重要的组成部分，其中包括农业收入和非农业收入，农业收入是农民收入的来源，包括种植业、渔业、牧业、林业等(刘书琪、林艳艳，2013)。由于土地是农业生产的基础要素，在时间和空间上都具有较强的局限性。改革开放以来，随着工业化与城镇化的发展，农民的家庭经营性收入来源发生了较大的变化，在家庭经营性收入中，非农业收入的比重迅速增加。农村集体经营性建设用地直接入市能够为农村注入更多资本提供科学途径，促进农村的第二三产业的发展，促使农民从事工商业经营，例如入股工厂、商店等，从而增加农民的家庭经营性收入。

(二)集体经营性建设用地入市增加农民收入面临的困境

1.集体经营性建设用地产权主体不清晰。《宪法》中明确规定农村土地归农民集体所有，实践中的农民集体所有呈现出所有权主体“虚置”状态和多元化特征，其中“农民集体”并不是民法所规定的权利主体，而仅仅是农民的集合体。而农民集体的多元化在实践中表现为“乡镇农民集体”“村农民集体”以及“村民小组农民集体”等，这为集体经营性建设用地入市后的增值收益分配带来诸多不便。此外，农村集体经营性建设用地还表现为所有主体的弱化，并进一步导致所有权主体的代理组织侵害农民权益现象的发生(韩文龙、谢璐，2018)。总而言之，集体经营性建设用地所有权主体的不清晰会进一步导致其入市收益分配的混乱(董秀茹、薄乐、姚迪，2016)。

2.集体经营性建设用地入市收益分配标准模糊。农村集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要举措，也是促进城乡一体化进程的关键一步。集体经营性建设用地直接入市涉及多方参与主体，入市收益如何在不同主体之间分配并未有统一的原则，这可能就会导致村干部等主体凭借职权获得较大的利益，而处于弱势地位的农民由于缺乏决策权和谈判能力，而只能获得较低的集体经营性建设用地入市收益份额(李冠禹，2016)。

3.集体经营性建设用地入市缺乏规范性。农村集体经营性建设用地市场直接入市是企业投资的重要选择。相比于城市国有土地而言，农村集体经营性建设用地可能存在很大的价格优势，可能会导致工商资本不断涌入农村集体经营性建设用地交易市场，扰乱农村集体经营性建设用地入市交易(冯青琛、陶启智，2014)。因此，如何合理引导工商资本进入农村集体经营性建设用地交易市场至关重要。

4.集体经营性建设用地入市缺乏法律保障。在全国不同地区对农村集体经营性建设用地入市开展试点，对农村集体经营性建设用地入市还缺乏国家层面的法律制度安排。从实践角度来看，随着我国工业化和城镇化水平的不断提高，对建设用地的需求大幅提高，但国家相关法律并不允许集体经营性建设用地流转，进而导致农村集体经营性建设用地入市呈现出隐形流转特征。以东北三省地区为例，农村集体经营性建设用地流转呈现出以下特征：(1)隐形流转比例较高。农村集体经营性建设用地流转占调查样本的97%，其中有近1/3的比例为规范备案流转，而2/3的比例为私下隐形交易。(2)流转期限长短不同。其中流转期限最短的为1年，最长的流转年限为70年，甚至有部分农村集体经营性建设用地是一次性买断。(3)农村集体经营性建设用地流转价格偏低。其中农村集体经营性建设用地平均流转价格为每年1.40元/平方米，流转价格最高的法库县其流转价格也仅为每年50.73元/平方米，甚至有16宗是无偿使用(董秀茹、薄乐、姚迪，2016)。因此，需要对集体经营性建设用地入市进行法律保障。

五、基本结论与政策建议

近年来，农村集体经营性建设用地入市受到学者们的广泛关注，本文以全国农村集体经营性建设用地入市试点地区为研究对象，深入研究了农村集体经营性建设用地入市如何影响农民的不同类型收入水平，并进一步讨论了农村集体经营性建设用地入市对农民收入增加的优势以及面临的困境，并得到以下一些基本结论。

农村集体经营性建设用地入市可以弥补现阶段征地制度存在的内在缺陷，打破由地方政府和企业形成的利益共同体，进一步通过不同途径提高农民的收入水平。此外，农村集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要举措，可以充分发挥市场的资源配置功能，提高农村农村集体经营性建设用地的资源配置效率，在优化配置农地资源的情况下吸引投资者对农村进行现代化建设，促进农村的经济发展，帮助农民共享改革开放以来的发展成果。但农村集体经营性建设用地入市同样存在风险和挑战，例如容易引发投机热潮等，如何正确管理入市的集体经营性建设用地，是各试点地区政府亟需解决的问题，为此，本文提出以下四点政策建议。

(一)落实所有权主体

形成产权明确、权能明晰、流转顺畅的产权制度是建设城乡统一建设用地市场的前提。改变农村集体经营性建设用地所有权主体的虚置状态，确定所有权的归属主体，也可以进一步解决所有权主体的多元化问题。丁关良、周菊香(2000)指出，从法律规定、行政法规规定、行政规章规定、中央有关政策以及土地所有权制度的演变历程分析，农村集体土地所有权主体只能为农民集体，其主体类型主要为乡(镇)农民集体、村农民集体和组农民集体三种。地方政府要明确乡镇农民集体、村农民集体、组农民集体三类主体的产权界限，避免产权主体的虚置以及重叠，明确集体经营性建设用地的产权归属，保障农民的利益。

(二)健全收益分配机制

为更好地发挥集体经营性建设用地入市对于农民收入增加的优势，地方政府要健全农村集体经营性建设用地入市收益分配机制，建立健全不同参与主体收益分配的合理方式。收益分配及使用、管理是农村集体经营性建设用地入市中的关键问题。只有建立公平、合理的收益分配及管理机制，才能达到提高农民收入、真正解决农民长远生计的目的(袁修雨，2009)。从地方政府角度来看，地方政府在农村集体经营性建设用地入市过程中应更多扮演“裁判员”角色，应该以保障农民集体利益作为农村集体经营性建设用地入市的基本原则和标准，并兼顾国家、村集体以及农民等不同参与主体的利益，合理确定不同参与主体之间的收益分配比例。当然，地方政府可以通过税收的方式获得农村集体经营性建设用地入市收益的部分份额。对于村集体而言，应将农村集体经营性建设用地入市部分收益作为集体财产统一管理，具体包括以下几个方面：(1)村集体获得的集体经营性建设用地入市收益份额的使用方向以及分配方式由村民大会确定，其中使用方向可用于农民的医疗、养老、失业等社会保障与基础设施建设和公益事业，提高农民的生活质量和水平。此外，剩余部分还可以通过创办企业、投资等方式发展农村集体经济，不仅有助于解决农村剩余劳动力的就业问题，还有助于为农民提供长期稳定的收入。(2)还需要建立监督监管农村集体财产管理的机制，防止农民权益受到侵害(任平、周介铭，2010)。从农民角度而言，农村集体经营性建设用地入市收益应该在具有农村集体经济组织成员资格的农民中进行分配，而关键就在于如何确定农村集体经济组织的成员权资格。从理论角度来讲，农村集体经济组织成员权资格确定主要有以是否具有本村的户籍、是否长期生活在本村以及以户籍为主、是否长期在本地居住为事实的折衷主义三种方式。但在实践中还面临诸如外嫁女、大学生升学、入伍等诸多现实困境，如何解决这些难题对于农民集体经营性建设用地入市收益分配至关重要(张广辉，2013；李冠禹，2016)。

(三)规范农村集体经营性建设用地市场

为了防止大量投机资金涌入农村集体经营性建设用地市场，地方政府有关部门需要构建完善的农村集体建设用地地价评估体系，为农村集体经营性建设用地流转提供价格基础。当前农村集体经营性建设用地入市的价格体系处于初级阶段，国家应该尽快在各地试点的基础上总结经验，制定相关土地价格评估体系，积极与固有建设用地地价体系相衔接。此外，地方政府还应积极推动城乡统一的建设用地流转平台，以公开且规范的方式促进农村集体经营性建设用地的有序流转，减少农村集体经营性建设用地入市流转的阻碍因素，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系，促进农村建设用地市场的健康发展，不断提高农民的不同类型收入水平(任平、周介铭，2010)。

(四)完善相关法律法规

国家尽快建立和完善农村集体经营性建设用地入市的操作细则以及配套制度，至少包括不同参与主体的利益分配机制与风险防范机制，特别是流转价格以及流转期限等，为农村集体经营性建设用地入市流转提供法律支持。以东北三省农村集体经营性建设用地入市流转为例，要积极规范隐形流转问题，还应进一步对流转期限以及流转价格进行规定与规范(董秀茹、薄乐、姚迪，2016)。进一步地，在完善农村集体经营性建设用地入市相关法律法规的基础上，相关部门还应积极加强集体经营性建设用地入市流转的监管，规范流转程序、土地闲置、流转用途等，对农村集体经营性建设用地入市进行事前、事中、事后全程监管，切实保障不同参与主体的利益(任平、周介铭，2010)。