改革系统性、协调性的强化路径与对策

中共中央党校“以改革的系统性和协调性推动国家治理的现代化化”课题组

党的十八大以来，中国开启了全面深化改革的历史新篇章，以全方位、深层次改革为主旨的国家治理跨入新的阶段，与此相应，改革的方法论问题在实践中日益凸显，强化改革的系统性、协调性成为当务之急。2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性的要求。2016年，习近平总书记在党的十八届六中全会讲话中进一步指出，要解决“八个如何”的改革难题，尤其是如何推进各项改革协调配套、系统集成，更好推进国家治理体系和治理能力现代化的问题。2017年，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十六次会议上指出，“注重系统性、整体性和协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法”［1］。《中国共产党党章》（修正案）也指出“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，改革从以往的注重改革措施的协调性转向更加注重系统性、整体性、协同性［2］。

一、强化改革的系统性、协调性是推进国家治理现代化的必然选择

从党的十一届三中全会到党的十八大、十九大，中国改革逐步由点到面，由浅入深，由简至繁，在经济体制改革的带动下渐次展开。目前，改革已经进入全面深化阶段，零敲碎打、单兵突进的行动已不足以完成改革任务。任何一项改革都会对其他相关改革产生影响，又都需要其他改革与之协同配套，改革要更加注重各项改革的相互促进、良性互动，统筹谋划、协同推进。

（一）相关研究综述

国内对改革系统性和协调性的有关研究，主要是从2012年党的十八大以后，尤其是十八届三中全全会以来逐步展开的。十八届三中全会提出成立中央全面深化改革领导小组，从制度架构上建设提高改革系统性和协调性的推进机构，标志着改革系统性和协调性理论研究和实践进程的全面开启。截至目前，改革系统性和协调性的研究处于起步阶段，直接研究成果相对较少，主要集中在以下两方面。

一是对改革系统性和协调性的必要性分析和总体认识。有学者分析了全面深化改革的整体性、系统性、协同性及其内涵，并阐述了三者之间的逻辑关系［3］。有学者从经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革等六项改革的视角，提出各项改革协调配套和系统集成［4］。有学者从辩证法的视角，对协调、配套、系统、集成等改革系统性和协调性的关键概念进行了界定和分析［5］。二是对经济体制改革、政府行政职能改革等专项领域改革的系统性和协调性的应用分析。有学者分析了经济体制改革系统协调的三个重要变量：环境、政策与体制［6］。有学者聚焦政府改革，从整体性治理的视角，提出构建包含政府组织价值文化、能力技巧与绩效责任等要素的协同机制［7］。有学者讨论了整体性策略在中国政府改革中的适用性，试图构建构中国特色的整体性政府改革框架［8］。

现有文献研究主要是集中在改革系统性和协调性理念认识和专项应用层面，相对缺少问题导向和实现路径的总体性、系统性研究。为此，在界定系统性和协调性内涵基础上，从总体上分析全面深化改革存在的系统性和协调性问题，提出实现改革的系统性和协调性路径，以弥补和优化现有研究。

（二）强化改革的系统性、协调性内涵与框架

当前，强化改革的系统性、协调性，需要从改革本身和改革对象的系统性特征入手，对改革的整体性、结构性、层次性、动态性、差异性、有序性、协同性、支配性、自组织性、反馈性十个方面加以认识和把握。系统性的核心是处理好系统要素间的关系，使其更具协调性。当前改革中，主要是正确处理“上下”“左右”“内外”“前后”等多个层次和维度的关系，整体而系统地推进国家治理现代化。从纵向维度来看，各层级之间的“上下”关系，构成改革协调性和系统性的支柱，必须实现层级联动、统筹协调。从横向维度来看，各部门和各领域改革之间的“左右”关系，是改革协调性和系统性的基础，必须实现相互协调、配套。从改革的内外部维度来看，党政系统与社会之间的“内外”关系，是改革从平面走向立体的重要“坐标”，必须实现内外互动。从时间维度来看，各项改革出台的“前后”次序关系，是改革协调性和系统性的重要尺度，必须实现前后协调一致。是否正确处理“上下”“左右”“内外”“前后”等多个维度的关系，为检验和发现改革中是否存在的协调性和系统性问题提供了思路和方法。

二、当前改革在系统性、协调性方面存在的主要问题

实现国家治理现代化，必须全面深化改革，重点是推进改革的协调配套、系统集成，强化改革的系统性、协调性。当前，改革系统性、协调性问题，主要有以下几个方面的表现。

（一）对改革者自身的结构性、整体性认识不足，地方领导机构的统筹能力不强，设置缺乏合理性

改革需要改革机构的发动推进，改革的机构本身也是一个结构性、整体性要求很高的系统。强有力的、统一有序的改革领导机构，是确保改革得以协调、系统地推进的基础性因素。建立起一个结构合理、整体统一的领导机构，强化改革的统筹协调，是确保改革的系统性、协调性的重要前提。2014年1月，中央全面深化改革领导小组成立，随后地方相继建立了各级全面深化改革领导小组，下设专项小组和办公室。专项小组一般由相关部门牵头、分管领域党委常委任组长，办公室一般设在政策研究室，由它负责改革的统筹协调工作。但是，从地方现有改革机构的设置情况来看，面对形势复杂、任务艰巨的改革任务，改革中的统筹、协调难度增大等问题愈发凸显。

比较突出的问题是：省、市、县三个层面推动改革的领导机构对改革统筹力度不足，容易在中间层级遭遇权力部门和资源配置部门的梗阻。根据有关问卷调研，改革牵头单位对改革方案形成影响最大，“改革办”作为决策协调部门作用发挥仍显不足，改革决策容易受到相关部门左右［9］。作为新组建的机构，地方各级“改革办”多数挂靠在政策研究室，虽然地位超脱，但改革该机构职能定位不明、能力不足、人手不够。越往下走，改革机构越薄弱。有的县级“改革办”仅设1～2名副主任，未配置工作人员；有的县级“改革办”完全由研究室人员兼任、有名无实。改革专门工作机构对被改革对象的相关业务不熟悉，改革的超脱性与专业性矛盾突出。从改革的牵头部门来看，地方专项改革的牵头部门配置不一，产生不同的改革统筹效果。以市县简政放权改革为例，有的地方由编办负责，有的地方由法制办负责，还有地方的由政务服务中心负责。由于缺乏强大的统筹协调能力，不少地方主导改革的机构不愿意得罪实权部门，能少改就少改，甚至投其所好，想办法回避矛盾。有的部门甚至借改革的机会，把重点放到了扩大自己的权力、升格机构上。

（二）对改革过程的动态性、过程性认识不足，配套改革方案只考虑一时一地之需，缺乏预见性

改革是一个动态过程，促进社会有机系统的发展完善是一项长期任务。当前，改革不系统、不协调的重要表现之一，就是改革方案偏重于静态和局部的分析，调查研究不够，仓促出台，缺乏前瞻性。不少地方的改革举措仅就具体问题谈问题，甚至有头痛医头、脚痛医脚之嫌，缺乏长远眼光和全局思维，缺少预见性和洞察力。具体而言，一是未能预见客观形势和外在环境的发展变化，改革方案与现实脱节，远远滞后于实践发展。二是未能预见被改革对象或领域自身可能发生的变化，改革推行不久就由于情势变迁而失效。三是未能预见某一改革启动后可能带来的系统性连锁反应，这些连锁反应反过来可能成为改革的阻力，使得改革目标难以实现。如不少地方都对功能区域做了划分，特别设立自然生态区并禁止开发。然而自然生态区禁止开发后如何对相关主体进行补贴，很多地区在设计改革方案时就未能很好筹划，实行中，开发就有禁难止。四是未能较好地预见改革措施可能引发的副作用。如行政审批制度改革，它削减了大量的事前审批环节，却导致了不少公司滥设或者恶意设置的情况发生，特别是忽视了对网络融资平台等金融机构设立的审批程序。它减少了行政审批事项，但是事中和事后监管监督未能及时补位，导致合法与违法难以甄别。

（三）对改革过程的复杂性、不确定性认识不足，配套改革举措不切实际，缺乏针对性

社会是一个巨型复杂系统，促进社会有机系统的发展完善是一个不断调适、反复实践的过程。如果对改革的复杂性、不确定性认识不清，对改革内容的研究了解不够，对改革成效期待过高过急，很容易造成改革决策的不切实际，导致改革与实际需要的不协调，成为国家治理现代化的障碍性力量。这方面的问题主要表现在：有的地方改革目标定位太高，过度超前，没有正确处理好普遍号召与具体落实的关系、政治口号与政策实践之间的关系；有的部门改革方案没有找准“病根”，改革措施缺乏实际针对性。在生态文明体制改革中，许多后续配套机制跟不上实际需要（比如一个区域被确定为生态功能区，显然就不能再以此前的GDP数量作为评价标准，但是许多地方在考核机制上依然强调GDP）；有的单位改革忽视人民群众的改革需求，“政府端菜多、群众点菜少”。这些不切实际、不接地气的改革，轻则浪费行政资源、政治资源，导致系统空转；重则浪费大量公共财政，贻误改革良机，更甚者会反过来阻碍改革，引发新的矛盾和问题，导致旧病未去又添新疾。

（四）对改革对象的差异性、多样性认识不足，改革措施简单“一刀切”，缺乏弹性

系统是差异与一致、竞争与合作的有机统一体。系统内部要素的差异性、多样性是系统发生发展的前提。与此相应，社会改革是在尊重改革对象的差异性和多样性基础上的系统化改革。对于一个幅员辽阔、民族众多、地区发展不均衡的大国而言，改革方案虽然在原则上、价值上、方向上具有统一性，但在具体内容和举措上应考虑地域之间的差异性与多样性，应避免“一刀切”。事实上，我国东部与西部地区、发达与落后地区发展的阶段、水平和着力点都存在不小差异，各地区发展状况和水平也往往参差不齐，在改革中不能被简单“同等对待”。在改革方案制定和推进过程中，有的地区和部门忽视了改革对象的差异性、多样性，仓促制定具有“一刀切”特点的改革政策，产生了不少改革措施在基层执行中的不接地气问题。

（五）对改革自身的协同性、互动性认识不足，改革举措彼此不配套，缺乏协同性

系统要素间的互动、协同是系统特性的集中体现，决定着系统运动的质量和水平。作为改革方案本身，同样必须体现出系统性的特征，特别是协同性、互动性。尤其是对于进入攻坚期和深水区的全面深化改革而言，系统性特征更为突出。在改革实践中，有的地方和部门忽视了改革的协同性、互动性，将改革过程简单化、要素单一化，导致许多改革不同程度地出现了不配套现象。这种现象主要表现为：一是同一改革内部其内容、政策和手段之间不配套。有些改革只提要求，没有跟进匹配相应的人、财、物支持，或缺乏配套制度和执行手段，导致不少改革举措无法执行，或执行成本太高。例如，在体育协会与行政机关脱钩改革上，存在人（组织人事关系等）、财（政府购买服务渠道和方式、政策优惠等）、物等政策不配套问题。脱钩的方向是对的，但脱钩后的人事身份、社会保障、级别待遇等后续问题如何解决，地方上缺乏事前考量和应有预案。二是改革与其他改革在实施中不配套，具体改革措施没有得到关联改革的配套支持。如环境保护改革如何与地方的稳增长、保就业协调配套，就是问题。三是改革与立法的不配套。改革具有超前性，立法具有滞后性。改革与立法的配套问题处理不好，导致要么改革停滞，要么破坏法治。四是鼓励改革与改革容错的不配套。在缺乏容错机制的环境下，面对改革各种不确定性和风险，许多改革者宁愿选择等待观望。五是改革举措与发展稳定之间的配套问题。如调结构、去产能如何与保证就业、民生协调配套；推进城市化发展如何与土地权益保护协调等。这些问题已经严重制约和影响了各项改革的系统集成，使改革执行效果大打折扣。

（六）对改革对象的层次性、独立性认识不足，改革执行中阻碍过多，缺乏传导性

社会系统由不同层级和数量的子系统构成，不同层次的子系统具有相对的独立性。社会系统的层级过多，系统整体对低层级子系统的支配作用将会大幅衰减，进而影响系统发挥整体功能的效率。从纵向的五级政府体制来看，改革向基层逐步传导的链条过长、改革对象太多，是我国推进改革和治理现代化面临的结构性问题。当前，层级间推进改革的联动缺乏也是制约改革协调性和系统性的重要问题。省、市、县、乡镇等层级之间在改革实施上都面临不够平衡、不够协调、联动乏力问题。一是许多改革中央走在前面，但有的地方和部门打“小算盘”、搞“小九九”，积极性和主动性差、改革进度滞后，推一下动一下、不推就不动，出现了“上动下不动、头转身不转”的畸形现象。二是有的地方和部门的基层改革经验和有效探索没有及时得到上级层面的确认和推广，改革出现“单兵突进”，从原来“先改先得利”陷入“先改先死”的困局之中。在市场监管改革中，许多基层县市推进了市场监管“三合一”或“五合一”，但省级以上监管机构尚未整合，导致基层面临“下合上不合”的尴尬局面。三是地方对不同层级的全面深化改革内部考核和评估时简单制定、套用一个标准和模板，没有区分不同层级改革任务的差异性，导致基层改革空洞化、形式化、机械化。

（七）对改革对象的有序性、一致性认识不足，改革涉及的部门之间相互掣肘，缺乏统一性

全面深化改革是一个涉及多部门、多领域的系统工程，被改革对象之间行动的有序性、一致性，同样是整个社会系统有序运行的必要条件。在地方操作层面，不同部门之间改革方案和举措相互抵触、彼此掣肘的问题时有发生，反映出不同改革主体实施的改革内容不协调、不系统。一是在改革方案实施过程中，地方相关部门对改革认识不一致、沟通不足，导致改革的动作不协调、步调不一致，前后矛盾，导致基层执行者无所适从。在司法体制改革启动前，我国地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担。这次司法体制改革已全面推动实施省以下地方法院、检察院人财物统一管理，实行省级统管。但是，2017年1月《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》同时也要求各级司法行政机关党委（党组）要及时向党委、政府和党委政法委汇报工作，加强与组织人事、财政等部门的沟通协调，积极解决队伍建设中的难点重点问题。这就要求地方行政部门辩证施策，处理好不同改革要求之间的关系。二是在改革方案执行过程中，相关部门之间没有形成执行合力，部门之间各行其是，条块分割，壁垒森严。这也就是所谓的“左动右不动”现象。在简政放权改革中，有的政府部门取消或下放了某些行政审批项目，但由其他部门实施的相关联的行政审批项目没有取消或下放，导致取消或下放的行政审批改革难以真正落地，最终致使公民和法人并未因改革而受益，市场和社会并未因此改革而减少限制、强化活力。这是改革内容在横向上遭受的不当制约甚至严重阻碍。

（八）对改革对象的自发性、自组织性认识不足，改革缺乏主体动力和自发性

人类社会系统的演进发展是一个自组织过程，其中，人的因素是最活跃最具革命性的因素。改革是一场自我革命，需要调动广大人民群众广泛参与，才可能获得实实在在的进步。在具体改革操作层面，许多改革属于自我改革，地方上改革动力缺乏，导致“改革的刀削不了改革的柄”，这是推进全面深化改革值得关注并带有一定普遍性的问题。由被改革对象具体设计改革方案，自己列出改革路线图、时间表，进行“自导自演”式改革，从根本上决定了必然会存在改革动力不足的问题。地方许多改革方案在设计过程中，虽然由改革领导小组、专项小组负责协调推动改革方案制定，但是具体方案的起草设计工作往往还是由牵头单位负责，而牵头单位实际上是被改革对象，参与主体更是被改革机构。不少自我进行改革的对象或部门缺乏扎扎实实搞改革的底气，必然导致改革方案仅仅是机械综合，并非有机融合。有的地方将深化改革引出的矛盾和问题让被改革的部门自己去协调，去摆平，导致相关主体绕着矛盾走，回避问题，延缓甚至阻碍了改革进程。

（九）对改革过程的控制性、支配性认识不足，改革缺乏执行力与严肃性

社会的改革是一个自我控制的系统运动过程，改革的政策措施就是系统运动过程中的控制性参量，这些参量如果不能起到引导和支配子系统运动的作用，就意味着改革失效甚至失败。改革的系统性与协调性最终要体现在执行层面，必须推动改革措施的切实施行，否则改革就只是纸上谈兵，无法系统联动。实践中改革举措执行乏力的现象颇为常见，制定良好的政策难以落地、发不出力。分析起来主要有以下几个原因：一是主观上怠于执行。有些干部对改革阳奉阴违，不敢担当，出现懒政怠政，仅以文件落实文件、以会议落实会议、以通知落实通知，结果是使改革空转。二是客观上执行能力不足。特别是基层党政机关人、财、物缺乏，执法人员配备不足、手段不够，能力与责任不相匹配。当前，县级领域的环保与质检等执法工作压力较大，但有的县甚至只有几名执法人员，有时还会被抽调到其他部门，导致市场监管职责无力承担。还有不少领域行政执法部门被逐步改革为垂直管理，横向的地方指挥不动，纵向的上级监督不力。三是制度上执行体制有缺陷。改革的执行体制缺乏顶层设计和统一谋划，各地方执行部门之间的职能未能理顺，底下难免会出现九龙治水，推诿扯皮、争权诿责。

（十）对改革过程的反馈性、刺激性认识不足，改革缺失成果评价环节，缺乏激励性

系统的运行具有反馈性，系统的合理、及时的效果评价对持续推进改革十分重要。从决策到执行，再到监督，最后到改革的效果评估，各环节都需完备，方能构成完整的改革系统工程。当前，一个重大缺陷就是，缺乏对已有改革进行科学评价的评估机制来评估改革决策是否科学，是否需要根据改革的发展和地域的变化适当调整，改革方案执行是否到位，执行机制是否合理，执行手段是否有效，改革目标能否实现，群众是否满意等。更多时候是就改革谈改革、为改革而改革，没有反馈、反思、评估与调适，或急功近利，或得过且过不一而足。根据有关问卷调研显示，目前改革绩效考核与政绩考核是两套人马、两套体系；改革绩效考核中，尚未形成自上而下、完整明确的改革考核指标体系，这是改革考核工作的主要问题［9］。改革评价体制和机制的缺失，也是造成改革效果难如人意的重要原因，难以通过事后评估校正改革方向、修正改革失误。

三、提高改革系统性、协调性的基本路径与对策

改革系统性、协调性亟待提高的状况，直接影响到改革的全面深化，关乎国家治理现代化目标的实现。提高改革系统性、协调性的主要路径有以下几点。

（一）强化地方改革领导机构的统筹能力

需加强地方各级改革领导小组及其办公室的能力建设，强化“上下”“左右”“内外”“前后”的全方位协作联动，打造推进国家治理体系和治理能力现代化强有力的“中枢机构”。要理清改革领导小组、“改革办”、专项小组、牵头部门、参与部门在改革工作中的定位和职责，重点强化“改革办”的统筹协调、督办落实、检查考核等职责，使其成为改革领导小组的“智囊团”和“参谋部”。加强对改革方案制定的把关审核机制建设。各级改革办不仅要加强对各类改革方案内容的统筹和把关，还要按照轻重缓急，统筹好方案出台节奏，严格审查方案的科学性、协调性和系统性，防止出现各类不协调和不系统的问题。进一步强化各级改革领导小组及其办公室的改革权威，提高“改革办”的机构层次，赋予其更大的统筹推动权力。重要的改革意见、方案、措施，都必须先提交各级全面深化改革领导小组及其办公室研究。同时，建立改革方案分类制定机制，对于跨领域、全局性的重大、重点改革事项，由改革领导小组及其办公室直接研究、设计、论证。解决各级改革办机构、编制、人员、经费等问题，加强和规范市县级“改革办”的机构和人员建设，充实专职工作队伍。

（二）提升改革决策的前瞻性

解决改革方案缺乏前瞻性问题，关键是要提升改革决策时的“预见性”，为推进国家治理现代化提供具有长远眼光和全局思维的科学方案。一是重视对各项改革相关因素变化的研判和分析，梳理改革实施所需的外部环境和条件，充分预见客观形势和外在环境可能发生的变化。积极引入专家和学者参与论证，对重大改革方案建立经济社会风险的评估机制。二是强化对被改革对象、被改革行业发展规律的研究，将改革相对人、利益相关者、专家学者、社会公众等主体引入决策，充分预见被改革对象随着经济社会发展可能产生的变化。三是加强改革方案的关联性研判和分析，围绕改革方案，强化不同机构之间的沟通和交流，充分预见改革后本领域与相关领域的互动关系。四是加强改革试点工作，观测试点改革的施行效果和可推广性，建立改革连锁反应研判机制，充分预见改革措施带来的影响等。

（三）确保改革举措切合实际

确保各项改革接地气、符合实际，是国家治理现代化的现实要求。一是加强对各项改革目标设置的分析和研究，科学合理设置改革近期目标、中期目标和长远目标，防止目标设置过高而遥不可及。二是加强改革决策时的社会参与，充分了解社会的改革需求。在改革方案制定中，广泛发扬民主，多方听取意见，实现“开门搞改革”，从而跳出和超越“部门搞改革”的惯性思维。三是加强调研机制建设，找准问题，有针对性地提出改革方案、采取改革措施。虽然当前大多数改革方案都经过了调研程序，但有时调研过程蜻蜓点水，难免走过场、被安排；有时调研样本范围有限，导致调研成果不真实或缺乏代表性。总体而言，参与改革的决策人员主要还是党政领导机关工作人员，缺乏一线的实践经验和切身感知。“处长治国”现象凸显，一些决策方案由处长负责，甚至由普通工作人员执笔，难免出现为完成工作而拼凑方案的情况。关键是要完善调研机制，使决策主体更加了解实际情况。争取调研选点更具有代表性和覆盖面，尽可能增加调研样本的范围；要采取多样化的调研方式，实现领导与群众、团队与个体、正式与非正式相结合，强化调研实效。

（四）避免改革方案“一刀切”

解决改革决策“一刀切”、忽视多样性的问题，关键是协调好中央统一决策和地方自主能动之间的关系，共同推进国家治理现代化。处理决策一统性与执行灵活性之间的动态关系，是中国实现有效国家治理的有效应对机制之一，在制度安排上必须允许各地在执行过程中针对当时当地具体情况的应变处理［10］。要在坚持中央方针、政策、方向、目标的前提下，更好发挥地方主动性、能动性，使改革更具针对性并实现效益最大化。关键要在管与放之间划清界限，该管的管好、该放的放开，管放结合、各得其所、相得益彰。为防止“一刀切”方案的出现，一是要重视地方的自主性，认可对象的多样性，给予充分的政策空间。认识到因地区多样性、特殊性而采取的变通不是打折扣，而是真正做到实事求是，目的是更好实现改革目标。二是要更加注重改革效果，看改革是否达到中央的预期目的和基本要求，是否实现中央的改革初衷和战略考量，而不是亦步亦趋、束缚手脚。三是要注重与基层的沟通对接，实现层级联动、沟通真实、反应迅速、信息通畅。要完善请示汇报制度。在寻求政策或执行变通时，相应组织必须及时上报，作出理由阐述；上级对于理由充分、目标实际的请求，应根据本地区本领域情况，予以充分考虑，以提高地方积极性。四是中央和有关上级部门要在决策时留足政策空间。要有利于发挥地方的主动性、能动性，产生激励作用。

（五）健全各项改革的配套制度

健全各项改革的配套制度是全面推进国家治理现代化的重要内容，这些配套制度主要包括改革内容的配套制度、改革与其他改革之间的配套制度、改革与立法的配套制度、改革与容错的配套制度、改革与发展、稳定的配套制度等。只有将各项改革配套制度通盘考虑，形成内在协调的统一整体，才能发挥改革的系统性功能，全面推进国家治理现代化。一是建立健全推动改革措施落地的配套制度。强化改革流程和环节之间的配套，以人、财、物等要素配套建设为内容，细化各项关联改革的相关措施。在简政放权改革中，一方面，要实现“放、管、服”之间的流程配套。另一方面，要针对下放权力中人、财、物不协调问题，配套出台相应的人事、财政等要素配套改革举措，实现“人随权下放”“钱随权下放”，消除“放事不放权、放事不放钱、放权不放事”等畸形现象，解决“上面放下来的权，下面托不起”等问题。减轻地方或基层的承接压力，从制度上提高地方或基层相应的承接能力。二是重视改革之间的配套以实现改革措施配套推进。建立改革配套制度梳理机制，全面梳理改革措施之间的不协调问题、梳理各项改革需要其他改革配套的内容，消除改革之间的抵触、冲突和不协调现象。三是加快立法进程以主动适应改革的需要。在改革措施制定时，要提出对立法的配套要求，正确处理改革与法治的关系。四是加快落实推进针对改革创新的干部容错机制。通过制度建设，容忍改革失败、失误，运用法治思维和法治方式，保护干部的改革积极性、保护敢于担当和勇于改革的干部。五是坚持改革是动力、发展是目的、稳定是前提的原则，针对重大改革决策建立社会稳定风险评估机制。

（六）加强各层级之间的改革联动

重视中央、省、市、县等各级在推动改革中的联动和互动。中央层面要发挥宏观战略指导作用，及时有效地肯定省市改革探索和成功经验，回应地方改革问题和关切。在强化中央顶层设计的同时，注意发挥省级和地市级在统筹区域内改革的作用，重视“中层设计”。省级和地市级层面要加强与县等基层的有效沟通和反馈，科学制定改革实施方案。作为深化改革和推进治理的关键层级、基础层级，县级要科学分析上级改革举措，结合区域实际，制定科学的改革实施方案，并将改革实施中遇到的问题及时反馈至上级，形成改革“闭环运行”的良性格局。

（七）推进跨部门改革协调机制建设

解决改革内容的相互冲突问题，是整体而系统地推进国家治理现代化的客观需要。一是以解决问题为中心，依托各级改革领导小组及其办公室，针对改革内容措施中可能存在的冲突矛盾问题，建立健全专项审查和纠正机制。在改革方案制定和实施过程中，各级“改革办”要及时跟踪了解各部门之间、各领域之间的改革进展情况，积极向改革领导小组报告，及时纠正部门改革中出现的偏差和问题。二是正确处理改革中多个部门之间的主从关系、同步关系和先后关系，从根本上消除改革之间的冲突。涉及主从关系的改革，从属部门要配合主要部门进行改革；涉及多部门同步启动的改革，须在相关部门协调下，同步进行；涉及依次启动的改革，须在相关部门协调下，根据改革时间表和路线图，循序推进。要注意区分各项改革的先后次序和轻重缓急，不抢跑、不越位，防止改革中“次序颠倒”和“翻烧饼”现象发生。三是建立健全跨部门改革沟通机制，促进部门之间就关键改革问题达成共识、形成一致意见。各级“改革办”要加强横向沟通，当好推动跨部门改革的协调员和监督员。在改革方案执行和实施中，以改革办为依托，建立推进改革的专题会商协调机制，邀请相关部门“管事的人”与会，针对推进改革遇到的难点问题，开展跨部门协商。加强跨部门的改革信息共享机制建设，完善改革信息通报制度，打破部门之间存在的“信息壁垒”，实现改革信息与数据共享。

（八）激发改革主体自我改革的动力

敢于自我改革是推进国家治理现代化动力的重要源泉，只有不断强化自我改革的动力，才能将国家治理现代化推向前进。一是强化改革主体的“超然性”，尽量使改革方案设计者少受或不受改革利益羁绊。弱化被改革对象或部门在具体改革方案设计、起草中的主导作用，强化改革领导机构等主体在改革方案设计、形成中的作用。二是加强上级或改革领导小组对改革进程的监督问责，形成有效的倒逼机制和责任机制，将问责压力转化为改革动力。三是赋予改革领导小组及其办公室更大的权威和更高的层次，避免由被改革者牵头协调改革进而引发矛盾的问题。四是培养各级领导干部推动改革的大局意识，树立正确的利益观，处理好国家、地方、部门和个人之间的关系，以正确的利益观和壮士断腕的勇气来推进改革。五是将推动改革的绩效与干部配备（选拔）结合起来，把对待改革的态度如何、改革工作搞得好坏作为检验和考核各级领导干部是否称职的重要标准。

（九）强化改革举措的执行力度

“不落实就等于落空”。各项改革举措是否得到有效执行直接关系到国家治理现代化能否真正落地。改革举措设计再完美，如果缺乏切实的执行，也不过是空中楼阁。一是要强化改革执行主体的执行能力。中央要敢于放权和赋权，给地方适当的、匹配其治理任务的人、财、物自主权。要逐步改革目前政治系统内出现的倒挂现象，即中央官多而基层官少，管官的官多而直面百姓的官少，中上层机构系统过于庞大而基层力量严重不足的问题。二是强化改革执行的督查。要强化改革办对改革的日常督察力度，对重大改革事项进行全方位、多形式督察，督查真正落实了什么、推进了多少。三是防止执行中打折扣、搞变通。根据当地情况不得不进行政策变通的，必须向改革主管部门请示汇报，并在获得批准后方可变通。四是明确部门职责，防止改革执行中的推诿扯皮。

（十）完善各项改革的评价机制

缺乏完善的改革效果评估机制，就只能以文件、会议数量衡量改革，以领导意志评价改革，会引发改革异化，违背改革初衷，沦为改革GDP主义，阻碍国家治理现代化进程。适时启动改革评估机制，校正改革实践，既有利于特定改革方案及其举措的完善，也有利于与之相关的其他改革方案的统筹优化。一是要转变观念，重视改革评估制度的重大意义，实现以效果论英雄的改革观。二是在制度上，增加改革后评估制度，对改革决策、执行甚至监督进行全方位评估。既要建立改革主管部门主导的改革效果评价机制，又要建立第三方评估机制，注意吸纳改革对象以及社会公众参与。三是强化改革评估的动态性，使改革决策具有制度弹性和适应性，随时评估、反思、调适并进行校正、改进。上述改革评价机制的系统协调、有机运转，必将有助于改革这一大系统的系统集成、协调统一。