公海登临权及其新发展——国际渔业管理的实践

黄硕琳 沈卉卉 吴 峰

20世纪之前，国际海洋法将沿海国对海洋渔业的管辖权限制在狭窄的领海水域，而公海捕鱼自由则属于各国享有的公海权利。进入20世纪之后，人们逐步意识到海洋生物资源的有限性，如果不对人类的捕捞活动加以限制，最终将导致海洋生物资源的衰退与枯竭。国际社会通过一系列谈判，签署了养护与管理海洋生物资源的相关国际公约，如1946年签订的《国际捕鲸管制公约》、1958年联合国第一次海洋法会议签订的《公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》等。这些国际公约对公海生物资源的养护和利用做了限制性的规定，明确了公海捕鱼自由应受国际法规则的制约。1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）对公海捕鱼权利做了进一步的限制性规定，而1995年通过的《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（以下简称“《鱼类种群协定》”）做了更严格、更具体的规定。《鱼类种群协定》在对公海渔船的登临检查事项上，扩大了有关公海登临权的内容。此外，有关区域渔业组织对公海渔船实施登临检查的实践，丰富和发展了国际法中公海登临权的概念。

一、公海登临权的概念

1958年《公海公约》第1条给公海下的定义是：“公海”一词是指不包括在一国领海或内水内的全部海域。1北京大学法律系国际法教研室编：《海洋法资料汇编》，北京：人民出版社1974年版，第218页。也就是说，沿海国领海以外的海域，都属于公海的范畴。1982年《公约》并没有直接给公海下定义，但其第86条规定，“本部分的规定适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。2《联合国海洋法公约》第86条。按照1982年《公约》的规定，领海、内水、专属经济区和群岛水域都不属于公海。“公海”是指专属经济区外部界限以外的全部海域。

在公海上的船舶，一般情况下，只受船旗国的专属管辖和有关国际法规则的约束，不受任何其他国家的管辖和支配。1958年《公海公约》第6条规定：“船舶航行应仅悬挂一国国旗，并除国际条约或本公约条款明文规定的例外情况外，在公海应服从该国的专属管辖。”3北京大学法律系国际法教研室编：《海洋法资料汇编》，北京：人民出版社1974年版，第220页。1982年《公约》第92条也有明文规定：“船舶航行应仅悬挂一国的旗帜，而且除国际条约或有关公约明文规定的例外情形外，在公海上应受该国的专属管辖”。4《联合国海洋法公约》第92条。船旗国管辖是公海管辖的主要原则，在国际法上一直占据着主导地位。

但是，为了维护公海航行制度和公海的正常法律秩序，各国有权对在公海上发生的违反人类共同利益的国际罪行，以及某些违反国际法的行为进行管辖。登临权就是指，在公海上，靠近和登上被合理地认为犯有国际罪行或其他违反国际法的行为的船舶并进行检查的权利。5黄硕琳、唐议：《渔业法规与渔政管理》，北京：中国农业出版社2010年版，第56页。

二、《公约》有关公海登临权的规定

《公约》在第七部分“公海”中，对登临权做了具体规定。在公海上除非有合理根据认为船舶有下列嫌疑，不得登临他国船舶：从事海盗行为；从事奴隶贩运；从事未经许可的广播，而且欲实施登临的船舶的船旗国具有管辖权；无国籍船；或该船虽悬挂外国旗帜或拒不展示旗帜，而事实上却与欲实施登临的船舶属同一国籍。6《联合国海洋法公约》第110条。

登临权的行使还应遵守有关的国际规则和国际习惯，主要包括：

（1）登临权应由军舰行使。有关登临权行使的规定比照适用于军用飞机，也适用于经正式授权并有清楚标志可以识别的为政府服务的任何其他船舶或飞机；7《联合国海洋法公约》第110条。

（2）军舰在公海上享有不受船旗国以外任何国家管辖的完全豁免权；8《联合国海洋法公约》第95条。由一国所有或经营并专用于政府非商业性服务的船舶，在公海上享有不受船旗国以外任何国家管辖的完全豁免权；9《联合国海洋法公约》第96条。这些船舶在公海上不得被他国登临；

（3）实施登临要有合理依据。如果嫌疑经证明为无根据，而且被登临的船舶并未从事嫌疑的任何行为，对该船舶可能遭受的任何损失或损害应予赔偿；10《联合国海洋法公约》第110条第3款。

（4）登临应按规定的方式进行，检查须尽量审慎进行。11《联合国海洋法公约》第110条第2款。

从上述规定和《公约》关于登临权条款的行文方式可以看出，国际法对登临权的行使有着极其严格的限定，仅限定于海盗行为、贩运奴隶行为、非法广播和无国籍船等，而公海上捕鱼活动的管辖权完全属于船旗国，其他国家无权干涉。

三、《鱼类种群协定》有关登临权的规定

1995年8月4日“联合国跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群会议”通过的《鱼类种群协定》是《公约》的补充执行协定，于2001年12月11日生效。12《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第3～28页。《鱼类种群协定》包含13个部分共50条及2个附件。截至2018年7月11日，共有59个国家或国际组织签署了《鱼类种群协定》，有89个国家或国际组织批准或加入了该协定。13United Nations Treaty Collection, Status of treaty, at https://treaties.un.org/, 13 September 2018.1996年11月6日，中国政府签署该协定，但至2018年7月11日尚未批准。14United Nations Treaty Collection, Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, at https://treaties.un.org/pages/UNTSOnline.aspx?=2&clang=_en, 13 September 2018.签署时，中国政府对该协定第21条第7款和第22条第1款的规定做出了声明。

《鱼类种群协定》第21条在“分区域和区域的执法合作”条头下，规定：

1. 在分区域或区域渔业管理组织或安排所包括的任何公海区域，作为这种组织的成员或安排的参与方的缔约国可通过经本国正式授权的检查员根据第2款登临和检查悬挂本协定另一缔约国旗帜的渔船，无论另一缔约国是否为组织或安排的成员或参与方，以确保该组织或安排为养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群所订立的措施获得遵守。15《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第13～15页。

第21条第2款和第3款对登临检查程序的制定做出了规定；第4款规定检查国应将检查员身份证明式样通告公海捕鱼国，并规定检查船只应有清楚的识别标志；第5款规定了违法证据的搜集及通知船旗国事项；第6款规定了船旗国应在收到检查国通知的3个工作日内或在程序所规定的时间内做出答复，并应毫不延迟进行调查，采取后续行动。16《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第13～15页。特别是，该条第8款规定，登临检查后，有明显理由相信船只犯下严重违法行为，且船旗国未按规定做出答复或采取行动，则检查员可留在船上收集证据，并可要求船长协助作进一步调查，包括在适当时立即将船舶驶往最近的适当港口或程序规定的其他港口。17《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第13～15页。

按照《鱼类种群协定》第21条第11款的规定，严重违法行为是指：未有船旗国颁发的有效许可证、批准书或执照进行捕鱼；未按照有关规定保持准确的渔获量数据或与渔获量有关的数据，或违反有关区域渔业组织或安排的渔获量报告规定，严重误报渔获量；在禁渔区、禁渔期内捕鱼，或无配额或在配额满后捕鱼；违反捕捞限制或禁捕种群的规定进行捕捞；使用违禁渔具；伪造或隐瞒渔船的标志、记号或登记；隐瞒、篡改或销毁有关调查的证据；多重违法行为；有关渔业管理组织规定的其他违法行为。18《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第14～15页。

《鱼类种群协定》第22条在“根据第21条进行登临和检查的基本程序”的条头下，对检查员的行为、检查范围、接受检查的船长的行为、不接受检查情况下船旗国的义务都作了规定。按照规定，公海登临检查的检查员有权检查船只、船舶执照、渔具、设备、记录、设施、渔获和渔产品及任何必要的有关证件。19《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第15～16页。同时，第22条第1款第f项规定：“避免使用武力，但为确保检查员安全和在检查员执行职务时受到阻碍而必须使用者除外，并应以必要程度为限。使用的武力不应超过根据情况为合理需要的程度。”20《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第15～16页。对该项规定，中国政府在签署时，做了如下声明：

中国政府对该项规定的理解是：只有当经核实被授权的检查人员的人身安全、以及他们正当的检查行为受到被检查渔船上的船员或渔民所实施的暴力危害或阻挠时，检查人员方可对实施暴力行为的船员或渔民，采取为阻止该暴力行为所需的、适当的强制措施。需要强调的是，检查人员采取的武力行为，只能针对实施暴力行为的船员或渔民，绝对不能针对整艘渔船或其他船员或渔民。21《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第28页。

《鱼类种群协定》将公海登临的范围、目的、手段、检查权限及船旗国的责任都扩大了。从登临的范围上来看，该协定将《公约》第110条规定的5种情况进一步扩大到了公海捕鱼的渔船，且无论该渔船的船旗国是否为区域渔业组织或安排的参与方，其他缔约国的授权检查员都可以在公海上登临。在登临的目的上，该协定将为了核实嫌疑而登临嫌疑船舶的登临目的，扩大成为确保养护和管理措施获得遵守的登临目的。换句话说，经授权的检查船可在公海上随时登临公海捕鱼船舶，不需要有任何怀疑渔船违法的根据或理由。从采用的手段上来看，该协定将《公约》规定的审慎检查提升到可以使用武力。虽然该协定强调避免使用武力，但毕竟为公海登临权的行使提供了可以使用武力的条款，大大加强了公海登临的威慑性。在检查的权限上，该协定将《公约》规定的“检验船舶文件”，若仍有嫌疑可进一步检查的权限，扩大到检查船只、船舶执照、渔具、设备、记录、设施、渔获物和渔产品、任何必要的有关证件。笔者的理解是，在公海上被登临的渔船，除了船员或渔民的私人生活用品外，其他物品都可能被列入检查之列。除此之外，渔船的船旗国在公海登临权中的责任被放大了。《鱼类种群协定》第22条第3款和第4款规定，船旗国应确保其船长：接受检查员并方便其迅速、安全登临；对检查给予合作和协助；对检查员不加阻挠、恫吓或干预；允许检查员与船旗国和检查国当局联络；向检查员提供合理设施，包括酌情提供食宿；方便检查员安全下船。若船长拒绝接受登临和检查，船旗国应指令船长接受；若船长拒不接受指令，船旗国应实施处罚。22《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第15～16页。

这些关于公海渔船登临权的规定，是对《公约》规定的登临权的一个重要发展。而《鱼类种群协定》生效之后，区域渔业管理组织在公海渔业管理上的实践，支撑和落实了公海登临权的发展。

四、区域渔业管理组织的实践

（一）西北大西洋渔业组织（NAFO）

NAFO于1979年根据《西北大西洋渔业未来多边合作公约》成立，前身是1949年成立的西北大西洋渔业国际委员会，总部设在加拿大新斯科舍省达特茅斯。

NAFO的总目标是通过磋商与合作致力于最适度地利用、合理地管理和养护公约区域的渔业资源。其主要活动是对管理区域内的生物资源进行评估，根据科学委员会的建议采取管理措施，包括渔获配额管理、渔具渔法限制等。目前，该组织共有加拿大、古巴、丹麦（法罗群岛和格陵兰）、欧盟、法国（圣皮埃尔和密克隆岛）、冰岛、日本、挪威、韩国、俄罗斯、乌克兰、美国等12个成员方。23NAFO, About us, at http://www.nafo.int/, 13 September 2018.

NAFO公约区域覆盖大西洋大部分，包括成员国中的4个沿海国沿岸200海里的管辖区域，管理涉及北大西洋除大马哈鱼、金枪鱼、鲸和定居种以外的大部分渔业资源。NAFO实施的渔业管理措施包括：总可捕量、渔获配额、捕鱼区域或时间限制、珊瑚保护区、最小鱼体规格、兼捕管理及鲨鱼养护与管理措施。NAFO还制定了一整套监测、控制和监督综合措施。

NAFO从2005年起在其管辖海域内，包括公海，允许缔约方授权的检查员登临检查另一缔约方的渔船。登临检查要求在公平的基础上进行，避免对任一缔约方渔船造成不适当的登临检查次数。NAFO制定了详细的登临检查程序及被登临渔船船长应遵守的事项。2018年的登临检查程序包括：登临前，通知将被登临的渔船检查船的船名；在检查船和登临船展示规定的登临三角旗；登临期间，检查船与渔船保持安全距离；渔船拖曳、放网或起网时，不得要求渔船停船或调度；登临的人数不超过4人；向渔船船长出示由NAFO执行秘书长签发的检查证件；除非发现有严重违法行为，检查时间限制在4小时以内，或限制在起网和检查网具和渔获物所需时间内。24NAFO, Conservation and Enforcement Measures (2018), Article 34.

不过，按照NAFO的规定，在其管辖海域内，对于非缔约方渔船的登临有2个前提条件：一是该渔船在NAFO管辖海域内进行捕鱼活动或是涉及IUU捕鱼，二是该渔船船长同意被登临。这一点，NAFO的规定比起《鱼类种群协定》的规定退了一步。但是，NAFO同时强调这些规定并不影响任何缔约方按照国际法，采取进一步措施，预防、制止和消除非缔约方渔船的IUU捕鱼活动。25NAFO, Conservation and Enforcement Measures (2018), Article 48.

（二）南太平洋区域渔业管理组织（SPRFMO）

SPRFMO是根据2009年11月14日在新西兰奥克兰签订的《南太平洋公海渔业资源养护与管理公约》（以下简称“《SPRFMO公约》”）成立的政府间区域性渔业管理组织，秘书处设在新西兰惠灵顿。截至2017年7月1日，SPRFMO的成员方有：澳大利亚、智利、中国、库克群岛、古巴、厄瓜多尔、欧盟、丹麦（法罗群岛）、韩国、新西兰、俄罗斯、秘鲁、美国、瓦努阿图。台湾地区作为捕鱼实体也是该区域渔业组织的成员。利比里亚和巴拿马是该区域渔业组织的非成员合作方。26SPRFMO, About SPRFMO, at http://sprfmo.superstarwebsites.co.nz, 13 September 2018.我国于2010年8月19日签署、2013年6月6日核准了《SPRFMO公约》。2013年7月6日该公约对我国生效，我国成为依据该公约成立的SPRFMO的成员。27《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第442～501页。

SPRFMO的管辖范围是南太平洋国家管辖范围以外的水域，其目标是，通过实施渔业管理的预防性方法和生态系统方法，确保对渔业资源的长期养护和持续利用，并保护渔业资源所处的海洋生态系统。实施的渔业管理措施包括：捕捞限额、船位监测、派驻科学观察员、数据收集和报告、渔船注册系统等。28SPRFMO, Management measures, at http://sprfmo.superstarwebsites.co.nz, 13 September 2018.

从2015年8月24日起，SPRFMO在其管辖海域内，允许对其成员的渔船，包括非成员合作方的渔船，实施公海登临检查措施。但是由于SPRFMO的登临检查程序还没有制订完成，其登临检查程序完全按照《鱼类种群协定》第21条和第22条的规定执行。这种状况将持续到SPRFMO完成登临检查程序的制订工作并开始实施之日为止。29SPRFMO, CMM 11-20151 Conservation and Management Measure Relating to Boarding and Inspection Procedures in the SPRFMO Convention Area.

（三）中西太平洋渔业委员会(WCPFC)

2000年9月5日在美国夏威夷通过了《中西太平洋高度洄游鱼类资源养护和管理公约》（以下简称“《WCPFC公约》”）。该公约于2004年6月19日生效。根据《WCPFC公约》第9条的规定，为了实施该公约，建立中西太平洋渔业委员会。2004年12月9日，WCPFC正式成立。秘书处设在密克罗尼西亚联邦的波纳佩。截至2015年5月27日，共有26个成员方，7个参与领地和8个非成员合作方。我国于2004年11月2日批准了《WCPFC公约》。2004年12月2日起该公约对我国生效，我国成为WCPFC的成员。30《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第280页。

WCPFC通过的养护和管理措施对各成员方以及非成员合作方有法律拘束力，主要措施包括：成员核准其国民的捕鱼权、WCPFC渔船登记簿、渔船规范标记与识别、渔获量或捕捞努力量报告与限制、禁渔期（区）、禁用大型流网、派驻渔业观察员、渔船监视系统、公海登临检查、港口国监督、渔获物转运管制、IUU捕捞渔船名单及制裁措施等。31WCPFC, Conservation and management measures, at https://www.wcpfc.int/, 13 September 2018.

《WCPFC公约》第26条规定：

为了确保养护和管理措施的遵守，委员会应制定公约区域的公海登临检查渔船的程序；委员会每一成员应确保悬挂其旗帜的渔船根据这类程序接受经正式授权的检查员登临；经正式授权的检查员应遵守登临和检查的程序。32《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第294～295页。

WCPFC经协商于2006年12月一致通过了《公海登临检查程序》（以下简称“《程序》”）。该《程序》强调公海登临检查的目的是确保《WCPFC公约》规定和委员会通过并生效的养护和管理措施得到遵守，除此之外不得登临检查公海渔船；公海登临检查的实施应根据《WCPFC公约》第26条以及附件三第6条第2款进行，实施步骤应是透明和非歧视性的；缺乏监督或者资源破坏力大的船只，如无船籍注册、无观察员派驻以及吨位大的渔船等，应优先考虑为被登临检查的船只。该《程序》对参与公海登临检查的船只和人员提出诸多要求，如在公约区域参与实施公海登临检查的船只和人员必须在委员会注册，实施登临检查时必须通知委员会，必须按《程序》要求配置参与实施公海登临检查的船只和检查员等。33WCPFC, Western and Central Pacific Fisheries Commission Boarding and Inspection Procedures, at https://www.wcpfc.int/doc/cmm-2006-08/western-and-central-pacificfisheries-commission-boarding-and-inspection-procedures, 13 September 2018.

该《程序》要求，经授权的检查员在每一次登临检查时，要按照委员会指定的格式，完成实施公海登临检查的全面报告。实施登临检查的检查船的主管机构应在检查结束后3个工作日内将登临检查报告通告被检查渔船的船旗国，同时报送WCPFC。报告中要有检查员的名字及其授权机构，并清楚记录违规的事实和证据，指明违规的性质。34WCPFC, Western and Central Pacific Fisheries Commission Boarding and Inspection Procedures, at https://www.wcpfc.int/doc/cmm-2006-08/western-and-central-pacificfisheries-commission-boarding-and-inspection-procedures, 13 September 2018.

应该说，WCPFC建立了相对比较完整的公海渔船登临检查制度体系，赋予了成员方实施公海渔船登临检查的权利。35腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析和探讨》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。为确保公海渔船登临检查的实施过程按照《WCPFC公约》的要求进行，WCPFC建立了成员方的参与机制，明确了实施登临检查的程序，定义了严重违规的行为，确立了登临检查的报告机制，规定了争议解决的机制，深化和细化了公海渔船登临检查的每一个环节。36腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析和探讨》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。

在执行方面，WCPFC管辖海域是实施公海渔船登临检查最普遍的海域。自2006年《程序》通过后，WCPFC的相关成员方不断对在中西太平洋海域作业的渔船实施公海登临检查。从2008年至2016年相关成员方共实施渔船登临检查446次，检查范围遍布中西太平洋整个作业海域。37黄硕琳、邵化斌：《全球海洋渔业治理的发展趋势与特点》，载于《太平洋学报》2018年第4期，第65～78页。通过公海登临和检查制度的实施，有效打击了违规的捕捞作业，促进各成员方遵守和执行WCPFC的养护管理措施，提升了中西太平洋渔业资源的养护和管理水平。38腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。

目前，实施公海渔船登临检查的力度和深度正在加大。在中西太平洋实施公海渔船登临检查的成员方主要有：美国（共登检184次）、法国（代表其海外领地法属玻利尼西亚，共登检141次）、新西兰、中国台北。此外，库克群岛、日本、韩国等国家也陆续参与公海登临和检查。表1显示了2008年至2013年7月，WCPFC公海登临和检查的情况。

表1 2008—2013年7月WCPFC实施公海登临和检查情况39 腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。

根据中国远洋渔业协会提供的数据，自从2010年12月我国第一艘渔船在中西太平洋公海海域被美国登检开始，到2017年5月我国渔船共被登临检查140多次，其中被美国登检40次。我国渔船被登临和检查的海域，主要是毗连沿海国专属经济区的公海海域，和被相关沿海国专属经济区环绕封闭的公海海域。40腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。2011—2016年我国渔船在WCPFC管辖海域被实施登临和检查的情况见表2，每年大约有2～3艘我国渔船被查出严重违规。我国渔业管理部门严格遵守WCPFC的相关规定，对缔约他方公海登临检出违规的我国渔船，按违规情况进行处罚；对严重违规者则处以撤销捕捞许可证、将违规渔船从WCPFC船籍注册系统中撤除的处罚，并指令回国接受进一步检查和处罚。41腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。

表2 我国渔船2011—2016年被登临情况

五、公海登临权发展展望

21世纪之前，国际法和国家实践将公海登临权的适用严格限制在海盗行为、奴隶贩运、非法广播、无国籍船舶等五种情况下，公海上的捕捞渔船在不涉及上述活动的情况下，完全属于船旗国管辖，其他国家无权进行登临和检查，除非得到船旗国的授权。

2001年12月11日《鱼类种群协定》生效之后，公海登临权的概念得到了较大的发展。根据《鱼类种群协定》关于公海登临检查的规定和一些区域渔业组织制定的公海登临检查程序，公海登临权被越来越多地适用于公海捕捞渔船。公海登临的目的，从为了核实犯罪嫌疑扩展到为了确保渔业资源的养护和管理措施得到遵守。公海登临检查的内容也从传统的检查船舶文件扩展到检查船舶、执照，包括捕鱼执照、设备、设施、渔获物、渔捞和航海日志、渔产品等。在公海对渔船进行登临检查这一事项上，渔船船旗国被要求给予检查国更多的配合与回应，包括对检出犯有违规行为的渔船予以相应的处罚等。在区域渔业管理的实践中，这种在公海上对渔船的登临也被越来越多的渔船船旗国所接受。

从目前公海登临检查的实践来看，公海登临检查措施确实有效地打击了渔船在公海的违规行为，有力地促进了养护和管理措施得到遵守。公海渔业管理制度长期得不到遵守和执行，作为解决这一顽疾的有效措施，缔约方公海登临检查将会被越来越多的区域渔业组织所采用。除了本文提及的3个区域渔业组织外，养护大西洋金枪鱼国际委员会（ICCAT）也从2015年8月2日起，开始对东大西洋和地中海蓝鳍金枪鱼渔业实施公海登临检查措施。42ICCAT, Recommendation 14-04 by ICCAT Amending the Recommendation 13-07 by ICCAT to Establish a Multi-annual Recovery Plan for Bluefin Tuna in the Eastern Atlantic and Mediterranean, Part V and Annex 7.2016年起，ICCAT将公海登临检查措施也应用于地中海的剑鱼渔业。43ICCAT, Recommendation 16-05 by ICCAT Amending the Recommendation 13-04 by ICCAT to Establish a Multi-annual Recovery Plan for Mediterranean Swordfish, Part IV and Annex 1.可以预计，在不久的将来，公海登临检查的措施将会扩展到ICCAT管辖的公海海域和所有鱼种。根据2015年7月19日正式生效的《北太平洋公海渔业资源养护与管理公约》所建立的北太平洋渔业委员会（NPFC），也于2018年7月19日开始在其管辖海域实施公海登临检查措施。44《国际渔业条约和文件选编》编写委员会编：《国际渔业条约和文件选编》，北京：海洋出版社2015年版，第508～544页。

公海渔船登临权的实施正在进一步朝深化、具体化和规范化方向发展。45黄硕琳、邵化斌：《全球海洋渔业治理的发展趋势与特点》，载于《太平洋学报》2018年第4期，第65～78页。区域渔业组织关于行使公海渔船登临权的规定包括：所有登临的检查员和检查船舶都必须得到相应的授权且必须在区域渔业组织注册；检查船及实施登临的小船都必须展示其行使登临权的标识旗；检查员登临时必须向渔船船长出示授权证件；检查后在规定时间内向渔船船旗国和区域渔业组织通告登临检查情况报告，报告内容包括检查船的船名和授权官员的名字、登临检查的时间、登临检查的经纬度、被登临检查的船名、检查出的严重违规情况和相应违规事实和证据；争议的解决办法等。46WCPFC, Western and Central Pacific Fisheries Commission Boarding and Inspection Procedures, at https://www.wcpfc.int/doc/cmm-2006-08/western-and-central-pacificfisheries-commission-boarding-and-inspection-procedures, 13 September 2018.几乎所有实施公海登临的区域渔业组织都对严重违规的行为进行了定义，基本上与《鱼类种群协定》的规定相一致。

参与实施公海渔船登临检查的国家越来越多，实施的频率也在逐年加大。不仅一些发达国家的执法船舶，如美国、法国、新西兰，参与了对公海渔船的登临检查，一些南太平洋岛国的执法船舶，如基里巴斯、图瓦卢、马绍尔群岛、库克群岛也参与了公海渔船登临检查。47腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。一些国家，如法国，不仅有渔业执法船舶还有海军参与公海渔船登临检查。48腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。一些传统的远洋渔业国家，如日本、韩国，也参与了对公海渔船的登临检查。台湾地区以捕鱼实体的身份加入了多个区域渔业组织，也参与了公海渔船的登临与检查。49腾云路、戴小杰、田思泉：《中西太平洋渔业委员会公海登临和检查制度的分析》，载于《上海海洋大学学报》2015年第1期，第115～120页。

今后发展的趋势是，以确保公海渔业资源养护与管理措施得到遵守为目的，以对公海渔船实施登临检查为手段，将成为区域或分区域渔业管理组织进行公海渔业管理的主要措施之一；他国对公海渔船的登临检查将成为公海登临中最常见、实施范围最广的国际实践，也将成为国际上被普遍接受的国际法规则。50黄硕琳、邵化斌：《全球海洋渔业治理的发展趋势与特点》，载于《太平洋学报》2018年第4期，第65～78页。

六、关于我国参与公海渔船登临检查的建议

截至2016年底，我国远洋渔船近2900艘（含在建渔船），远洋渔业总产量199万吨，我国远洋渔船除在42个国家（地区）的专属经济区作业外，也涉及太平洋、印度洋、大西洋公海以及南极海域的捕捞作业。51《“十三五”全国远洋渔业发展规划》，下载于http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/2017 12/t20171221_5985078.htm，2018年9月14日。其中，公海作业渔船1329艘，产量132万吨，占世界公海渔业产量的12%，船数和产量均居世界前列。52《“十三五”全国远洋渔业发展规划》，下载于http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/2017 12/t20171221_5985078.htm，2018年9月14日。由于我国近年来远洋渔业发展迅速，远洋渔船的作业状况已经吸引了众多区域或分区域渔业管理组织的关注。

我国是许多实施公海渔船登临检查措施的区域渔业组织的成员，如WCPFC、SPRFMO、ICCAT、NPFC等。我国也已经接受了许多由国家授权的船舶在公海区域对我国渔船进行的登临检查，特别是在WCPFC管辖海域。我国应当考虑如何切实增强我国远洋渔业企业履约责任和履约能力，努力消除公海渔业中的严重违规现象，提升我国负责任渔业大国的形象。首先，应当加强对远洋渔业企业和远洋渔船船员关于国际渔业法律法规的培训，明确严重违规行为的种类及违规的后果，提升他们遵守国际渔业资源养护措施的自觉性；其次，加强对我国远洋渔船特别是公海渔船作业的监控，按要求装备渔船监控设备，严格执行公海渔船捕鱼许可的审查制度，严厉惩处在公海渔业作业中严重违规的害群之马。另外，也要提醒远洋渔船船长，有理有节地应对个别不按登临程序规定的登临检查或歧视性登临检查，维护我国渔船的正当公海权益。

我国也应当考虑我国海警船舶参与对他国渔船的公海登临检查，行使和维护我国的海洋权益。实际上，中国渔政从1994年开始就在北太平洋公海与美国海岸警卫队开展联合执法，检查联合国大会第46/215号决议的执行情况。53黄硕琳、刘艳红：《海洋渔业执法的国际合作——我国大陆的执法实践》，载于《中国海洋法学评论》2009年第1期，第1～11页。从2002年开始，中国渔政连续多年派遣渔政船赴北太平洋公海监督检查在公海作业的中国渔船。54黄硕琳、刘艳红：《海洋渔业执法的国际合作——我国大陆的执法实践》，载于《中国海洋法学评论》2009年第1期，第1～11页。2013年，中国海警成立之后，接手了该项工作。但是，无论中国渔政还是中国海警在北太平洋对公海渔船的登临检查，都只是对本国渔船的登临检查，并没有涉及在公海对其他国家渔船的登临检查。我国是WCPFC等区域渔业管理组织的成员国，也享有在公海对他国渔船进行登临检查的权利。中国海警应当考虑尽快行使该项权利，使我国在区域渔业管理组织内的权利与义务相均衡。

建议中国海警尽快提升参与对他国公海渔船登临的能力：（1）熟悉远洋渔业事务，特别是提升对各公海区域的主要捕捞鱼种、主要作业方式、主要作业船型的认知能力和重要保护水生野生动物种类的识别、检查能力；（2）加强对国际海洋法、国际渔业法的学习，特别是加深对各区域或分区域渔业管理组织制订的渔业资源养护和管理措施、公海渔船登临检查程序的掌握与理解；（3）加强与他国渔民或他国渔业执法人员沟通能力的培训，适应涉外渔业合作和涉外渔业案件处理的要求；（4）配备适应公海渔业执法需要的舰艇和先进的定位、通讯和执法设施，满足公海渔业执法的需要。