我国渔民赴北太平洋捕捞所面临的挑战及法律对策

施余兵 刘宁文 沈长春

一、问题的提出

北太平洋海域是指太平洋位于赤道以北的部分，该区域由于寒暖流的交汇作用以及特有的海洋地理条件，形成了丰富的渔业资源。1陈新军、陆化杰、刘必林、田思泉：《大洋性柔鱼类资源开发现状及可持续利用的科学问题》，载于《上海海洋大学学报》2012年第5期，第831～840页。根据联合国粮农组织的报告，西北太平洋是世界渔业捕捞产量最高的区域。2联合国粮农组织：《2016世界渔业和水产养殖状况》，第5页。北太平洋海域是我国渔民从事渔业活动的主要场所之一，其中既包括我国渔民从事近海渔业的传统渔场，如东海、黄海和南海北部渔区，也包括我国渔民从事远洋渔业的一些公海渔场和包括日本、俄罗斯、韩国、美国在内的一些主要国家的专属经济区。

就远洋渔业而言，它是指一国的公民、法人和其他组织“到公海和他国管辖海域从事海洋捕捞以及与之配套的加工、补给和产品运输等渔业活动”。3《远洋渔业管理规定》（中华人民共和国农业部2003年4月颁发）第2条。根据该条规定，该法所称的远洋渔业不包括我国渔民和渔船到黄海、东海和南海从事的渔业活动。远洋渔业作为我国的战略性产业，它的发展可以保障国内产品供应、促进对外渔业合作，并能维护国家海洋权益，也是“21世纪海上丝绸之路”倡议的重要组成部分。4中华人民共和国农业部《“十三五”全国远洋渔业发展规划》。我国远洋渔业始于1985年，除西非海域以外，1986年就有我国渔业公司的大型拖网加工渔船在美国阿拉斯加海域开展捕捞作业。5中华人民共和国农业部编：《远洋渔业三十年大事记(上)(1985—2015)》，载于《中国水产》2015年第3期，第19页。经过30多年的发展，目前我国远洋渔业作业船数和产量均居世界前列，6中国的远洋船队总体规模和远洋渔业产量已大大超过欧盟、美国等发达经济体和传统渔业强国。参见《越走越远的中国远洋渔业》，下载于http://news.qq.com/cross/20161114/V59I7L2P.html，2018年4月25日。渔业活动遍布太平洋、印度洋和大西洋海域，其中，北太平洋海域（主要是北太平洋公海海域和俄罗斯的专属经济区）已经成为我国渔民，特别是福建渔民，从事远洋捕捞的主要海域之一。7唐峰华、岳冬冬、熊敏思、李励年、崔雪森：《〈北太平洋公海渔业资源养护和管理公约〉解读及中国远洋渔业应对策略》，载于《渔业信息与战略》2016年第3期，第211页。我国渔民赴北太平洋海域远洋捕捞的作业方式主要包括灯光鱿钓捕捞巴特柔鱼、灯光围网捕捞鲐鱼、光诱舷提网捕捞秋刀鱼等。8唐峰华、岳冬冬、熊敏思、李励年、崔雪森：《〈北太平洋公海渔业资源养护和管理公约〉解读及中国远洋渔业应对策略》，载于《渔业信息与战略》2016年第3期，第211页；乐家华、陈新军、王伟江：《中国远洋渔业发展现状与趋势》，载于《世界农业》2016年第7期，第226～227页。2017年12月农业部印发的《“十三五”全国远洋渔业发展规划》指出，“‘十三五’是我国远洋渔业发展的关键转型期，更是迈向远洋渔业强国的重要机遇期”。虽然我国已跻身于世界远洋渔业大国之列，但是相比于日本、美国等远洋渔业发达的国家，仍存在体制机制、渔船装备、科技水平、企业实力及船员培训等诸多方面的不足，而这些因素也制约了我国远洋渔业的良性发展。

就近海渔业而言，近年来，我国渔民在中日、中韩协定水域的捕捞活动遭遇越来越多的挑战，我国渔民和渔船被日、韩执法人员抓扣的事件也时有发生。因此，本文的研究对象不仅包括我国渔民远赴北太平公海或其他国家管辖海域的远洋渔业，也包括我国渔民在北太平洋海域的近海渔业，主要是中日、中韩协定水域。

随着全球区域渔业管理的日趋严格，各国环境资源保护意识的不断提高，如何应对国际海洋渔业管理正在发生的重大变革，改变我国近海和远洋捕捞的传统发展模式，从而顺利实现向“渔业强国”转变的目标已经成为一个亟待解决的重要议题。从国际法的视角看，负责任渔业国家形象是“渔业强国”的应有之义，这就要求我国自觉遵守包括国际渔业法在内的国际法，并履行相应国际义务。在这一理念的指导下，本文拟以北太平洋海域为例，分析我国渔民在该海域近海和远洋渔业活动所适用的法律体系及其所面临的挑战，并从法律层面探讨解决这些挑战可能采取的相关对策。

二、我国渔民赴北太平洋海域捕捞所适用的法律构架

我国渔民赴北太平洋海域捕捞所适用的法律构架包含多边层面（即全球性法律文件和区域性法律文件）、双边层面（即双边协定）和国内层面（即相关国家的国内法和我国法律文件）这三个方面（见图1）。

（一）多边层面

自1982年《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）缔结以来，各国普遍宣布建立200海里专属经济区或专属渔区，对渔业资源实行专属管辖，远洋捕捞国的部分船队被迫转移至公海。随着近海渔业资源逐渐衰退，公海更是成为各国争相开发的重点，过度捕捞导致公海渔业资源呈现迅速下降趋势。此后，实行“负责任渔业”的呼声日益高涨，在主要国际渔业组织的推动下，各种全球性和区域性公约及软法性国际渔业文书应运而生。迄今为止，国际渔业管理已经形成了一套机制，以《公约》为核心，以全球性和区域性国际公约为配套，软法性国际渔业文书为补充的规范体系，并依靠国际渔业组织予以落实。9白洋：《后UNCLOS时期国际海洋渔业资源法律制度分析与展望》，载于《河南财经政法大学学报》2012年第5期，第120页。

具体而言，《公约》为现代渔业资源养护制度奠定了基础，其确立了产出控制式的渔业管理模式；规定了不同海域的渔业资源养护管理制度，如专属经济区可捕量的剩余部分、公海的自由捕鱼权及其限制；还明确了各缔约国在国家管辖范围以内或以外的海域都有对海洋生物资源进行养护和管理的合作义务。10产出控制是限定整个渔船的产出水平或个别捕捞单元（如个别渔民或个别渔业公司）每一次航行或特定时间范围内的产出水平，主要措施包括总可捕量制度（TAC制度）、个体配额制度（IQ制度）、个体可转让配额制度（ITQ制度）等产出控制制度。白洋：《后UNCLOS时期国际海洋渔业资源法律制度分析与展望》，载于《河南财经政法大学学报》2012年第5期，第119～120页。为了弥补《公约》在具体制度安排、实施能力等方面的不足，1993年《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》（以下简称“《遵守协定》”）强化了船旗国的管理责任，确立了公海捕捞许可和登记制度，收紧了有关渔船管理和处罚的规定；1995年《关于执行〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》（以下简称“《鱼类种群协定》”）不仅赋予了非船旗国对公海渔船的强制管辖权（在必要时甚至可使用武力），还扩大了区域性渔业组织或安排的管辖范围，即只有参与该组织或安排的国家，或者同意适用该组织或安排所制定的养护与管理措施的国家，才有权在该区域或分区域内从事符合该类措施的渔业活动。11胡学东：《公海生物资源管理制度研究》（博士学位论文），青岛：中国海洋大学2012年版，第84～99页。

国际社会还出台了许多不具有法律拘束力的国际渔业文书，对公海捕鱼活动提出了更高的要求和更多的义务。其中1995年《负责任渔业行为守则》是统领性的文件，涵盖了“负责任渔业”的方方面面，之后，全球性和区域性组织以及大多数海洋国家都采取了促进该文件实施的措施。12胡学东：《公海生物资源管理制度研究》（博士学位论文），青岛：中国海洋大学2012年版，第88页。此外，为推动该守则的实施，联合国粮农组织还制定了一系列国际行动计划，涉及海鸟和鲨鱼的养护及管理，捕捞能力的管理，以及非法、不报告和不受管制渔业（以下简称“IUU捕鱼”）的管理等。

为更好地实现区域渔业养护和管理，北太平洋海域也通过缔结区域性条约的方式建立了一些区域渔业管理组织。目前我国已加入《关于加强美利坚合众国与哥斯达黎加共和国1949年公约设立的美洲间热带金枪鱼委员会的公约》（以下简称“《安提瓜公约》”）和《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》。前者主要关注东北太平洋海域的金枪鱼和类金枪鱼的养护和管理，后者涵盖了我国在北太平洋海域的主捕种类，两者都是对《公约》《鱼类种群协定》《负责任渔业行为守则》及相关国际行动计划的具体践行。我国农业部专门针对《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》所规定的渔船注册、数据报告、公海登临检查、船位监测等管理措施出台了规范性文件，以促进相关主体对该公约的遵守。

（二）双边层面

在中国的近海海域，作为划界协议未达成之前的“临时安排”，中日、中韩渔业协定成为中国渔民在黄海和东海捕鱼的重要规范。1997年，我国与日本签署《中华人民共和国和日本国渔业协定》，该协定于2000年生效，有效期5年，一直续签至今。该协定适用于中日两国专属经济区，包括采取共同养护和管理措施的“暂定措施水域”、北太平洋一侧的日本专属经济区水域等。我国也与韩国于2000年签署了一份渔业协定，该协定于2001年生效，有效期5年，亦续签至今。该协定适用于中韩两国专属经济区，包括采取共同养护和管理措施的“暂定措施水域”、逐步减少渔业活动的“过渡水域”和“维持现有渔业活动水域”。每年农业部都会出台关于具体实施以上双边协定的规范性文件，内容包括在协定水域的捕捞配额、许可作业船数、渔具和设备标准、作业时间和水域、执法合作等事项。

（三）单边层面

单边层面包括主要北太平洋国家的国内法和我国的国内法。前者主要调整一国专属经济区内外国渔船的捕鱼活动，对于两国双边渔业协定未规范或规范不明确之处，应遵守作业水域管辖国的国内法相关规定，如《关于在专属经济区内行使渔业等主权权利的法律》《涉外渔业法律》《俄罗斯联邦专属经济区联邦法案》等国内法中有关禁止性行为、执法程序、处罚方式与标准的规定。以日本为例，《关于在专属经济区内行使渔业等主权权利的法律》规定，外国船舶在日本专属经济区内捕鱼必须得到农林水产省的许可，13《关于在专属经济区内行使渔业等主权权利的法律》第5条。并按照规定缴纳入渔费；14《关于在专属经济区内行使渔业等主权权利的法律》第7条。捕捞活动必须符合国际规则及相关规定，渔获量不得超过农林水产省令设置的上限；15《关于在专属经济区内行使渔业等主权权利的法律》第6条。外国船舶进行试验研究、渔业附属行为及探查等，需要取得农林水产省的承认，并缴纳手续费；16《关于在专属经济区内行使渔业等主权权利的法律》第8条至第10条。对于违反相应规定的行为，轻则取消许可、没收渔获渔具、罚款，重则按照日本刑法的规定予以判刑处理。17《关于在专属经济区内行使渔业等主权权利的法律》第13条、第18～23条。韩国也针对在其专属经济区捕鱼的外国船舶制定了与日本类似的规定，制裁措施也非常严厉。18全永波：《国际渔业制度与我国近海渔业的发展》，载于《海洋开发与管理》2002年第4期，第74页。

就远洋渔业而言，经过多年的发展，我国远洋渔业已经基本建成了一个以《渔业法》及《渔业法实施细则》为统领，以《远洋渔业管理规定》为核心，并辅之以其他行政法规、部门规章及规范性文件的法律体系。其中，我国《渔业法》规定应“鼓励、扶持远洋捕捞业的发展”，实行捕捞许可证制度，并对相关违法行为进行处罚；19《中华人民共和国渔业法》第21条、第23～26条、第五章。《渔业法实施细则》对《渔业法》的捕捞许可证制度、相关管理机关以及违法行为的处罚做了更详细的规定。《远洋渔业管理规定》制定了三大机制，即远洋渔业项目审批和远洋渔企资格认定机制、远洋渔业项目年审确认和远洋渔企资格年审换证机制，以及远洋渔业行业自律协调机制；同时，该规定还加强了对远洋渔业的监管，提出了渔船船位监测、标准化渔捞日志、政府观察员、合法捕捞证明等方面的具体要求。20朱建庚：《中国海洋环境保护法律制度》，北京：中国政法大学出版社2016年版，第134～135页。2012年出台的《远洋渔船船位监测管理暂行办法》则对船位监测设备的安装、日常监测主体、监管主体等监督管理制度进行了详尽的规定；此外，针对远洋船舶的登记、检验等事项亦有专门的法规规章予以规范。

三、我国渔民赴北太平洋海域捕捞所面临的挑战

目前，我国渔民及渔企在北太平洋海域开展渔业捕捞活动面临来自国内外两方面的诸多挑战，并伴随着渔业活动成本提高、效率不佳和违法现象多发等问题，这些情况都制约着我国在北太平洋海域捕捞活动的可持续发展。

（一）区域性渔业管理组织的公海渔业管理日趋严格

《公约》生效之后，世界各国更关注渔业资源的养护和管理，对公海渔业的管制日趋严格，尤其是《鱼类种群协定》和《负责任渔业行为守则》的出台，标志着公海自由捕捞的时代已经终结，负责任渔业是未来国际渔业管理的大趋势。我国虽然还未批准《鱼类种群协定》和《遵守协定》，但作为远洋渔业大国，面对着国际政治和外交压力，我国一直努力遵循这些国际规定发展远洋渔业，加强对公海渔船的控制，同时，我国已经加入了美洲间热带金枪鱼委员会和北太平洋渔业委员会，这些区域性渔业管理组织基本遵循以《鱼类种群协定》和《负责任渔业行为守则》为代表的国际法律文件的规定来制定或修改区域渔业管理的规则，因此这些国际法律文件的规定会对各级渔业主管部门、远洋渔企和渔民产生一定的约束力。

我国渔民在北太平洋公海的主要捕捞对象是跨界鱼类和高度洄游鱼类。国际远洋渔业管理的加强，给我国金枪鱼渔业、鱿钓渔业等的生产经营带来更严格的考验。例如《安提瓜公约》规定对远洋渔船实行授权和许可捕捞制度，21《安提瓜公约》第20条。要求美洲间热带金枪鱼委员会制定总允许捕捞量的分配、总允许捕捞能力(包括装载能力)或捕捞努力量水平的标准。22《安提瓜公约》第7条。这些规定使得原来从事北太平洋公海金枪鱼渔业的渔民必须降低捕捞强度，甚至有部分渔民不得不放弃从事该类渔业，从而影响企业或渔民的经济效益。又如《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》规定作业渔船必须配备实时卫星定位传送器，向委员会报告进入或离开公约区域的打算，还要求缔约国向作业渔船派遣观察员、接受检查员登临检查等。23《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》第7条。这不仅加重了船旗国对在公海上的本国渔船的管理责任，而且增加了赴北太平洋公海捕鱼的远洋渔企和渔民所承担的义务，特别是对于未受到良好培训的渔民而言，更增加了违规风险，以及由此产生的违法成本。

（二）沿海国专属经济区渔业管理和执法力度加强

在世界各国专属经济区面临过度捕捞压力的背景下，北太平洋周边沿海国也纷纷加强了对在其专属经济区捕鱼的外国船舶的管制。这些区域既包括我国远洋渔业的重要目的地，如俄罗斯的专属经济区，也包括我国的近海渔场，如我国与日本、韩国的渔业协定渔区。

目前，中俄渔业合作尚未形成规模，但我国赴俄罗斯专属经济区捕鱼的渔民应遵守俄罗斯专属经济区捕鱼的相关法律规定。俄罗斯的专属经济区法对于外国渔船应履行的相关义务，制定了非常严格且详尽的规定，如向俄罗斯相关执法机构履行通知或报告义务、免费提供执法人员在船上期间的生活、住宿、通讯和交通等。

自中日渔业协定生效以来，限定作业方式必须为拖网和鱿钓，而且为了限制中国渔民的捕捞活动，日本还加大了对暂定措施水域渔业资源捕捞的执法力度，客观上给我国渔民造成一定的压力，故我国在暂定措施水域作业渔船的控制总量呈下降趋势。

韩国专属经济区海域拥有丰富的渔业资源，也是渔业纠纷的多发区域，这也与韩国政府不断加强对外国渔船的管理密切相关。首先，自中韩渔业协定生效以来，双方划定了有效期为4年的“过渡水域”，在这期间逐步调整并减少在对方一侧过渡水域作业的本国国民及渔船的渔业活动。4年期满（即2005年6月30日）后，双方两侧的“过渡水域”按各自的专属经济区进行管理，因而我国渔船作业水域进一步减少，作业船数也进一步压缩。24高强、王本兵、杨涛：《国际海洋法规对我国远洋渔业的影响与启示》，载于《中国渔业经济》2008年第6期，第81页。其次，韩国于2013年修订了《大韩民国专属经济区管理水域中华人民共和国公民及渔船入渔程序和规则》，设置了严苛的入渔标准，并规定了复杂繁多的作业条件和程序规则，如“特定禁区”、“特定水域”、渔船吨位、网目尺寸、集鱼灯亮度等方面的规定。最后，韩国海警加大了针对中国渔民的渔业执法力度。韩国日益收紧我国渔船到韩国一侧水域捕鱼的许可证数量，导致我国渔民非法越界捕捞的次数不断增长，韩国海警也对此采取越来越严厉的执法措施，针对中国渔船的临检次数不断增加，并要求时刻报告产量和船位，每次违规捕捞将可能面临最高为7000万韩元（约合人民币39.2万元）的罚款，有些渔民为了避免处罚，甚至贿赂海警，这些都增加了渔民的经济负担。25《媒体称我国东部近海无鱼可捕致渔民赴韩捕捞》，下载于http://news.sina.com.cn/c/2011-12-12/165723619335.shtml，2018年2月1日；2016年以来，韩国仁川海警已抓捕涉嫌非法捕捞的中国渔船50艘，逮捕船员70余名，罚款18.3亿韩元(约合人民币1088万元)，参见《韩媒：韩国海警又扣留3艘中国渔船，55人被押往仁川调查》，下载于http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1545354，2018年2月1日。韩国海警还降低武力执法门槛，262016年11月8日，韩国海洋警备安全本部表示将发布和实施《武器使用指南》，规定海警在执法过程中遇到暴力抗法时，可立即动用所有火力武器进行抓捕，并允许“先开火后报告”。其中，使用手枪等单兵武器由海警个人决定，使用机枪、舰炮等班组武器则由现场指挥官决定；使用武器的条件由此前“对方向警卫力量（警卫力量包括海警、舰艇、航空器等）发起攻击时”改为“发起攻击或试图发起攻击时”；使用班组武器的条件为“在对方用凶器进行攻击或试图攻击，海警人员的人身安全难以保障时”、“对方利用船体实施挤撞，海警人员的人身安全难以保障时”、“根据现场指挥官的判断，情况十分紧急，需使用班组武器防御或反击时”。参见《韩海警发布〈武器使用指南〉允许先开火后报告》，下载于http://www.chinanews.com/gj/2016/11-08/8056927.shtml，2018年2月1日。组建特殊机动队，增加舰艇部署，并向警员发放高压喷射器、远距离声波控制器、电子冲击枪和闪光爆音弹等，使得暴力执法事件的频次增多，渔民的人身安全和合法权益遭受严重威胁。由于以上种种原因，我国在韩国专属经济区入渔的船只数量基本呈递减趋势。27据韩国农林水产食品部数据显示，自中韩渔业协定生效以来至2012年，韩国已经逮捕了4628艘在韩国海域非法作业的中国渔船。参见高美：《韩国海警曾向中国渔民开5枪》，载于《新京报》2012年10月18日第A10版。

（三）国内远洋渔业立法与产业界的发展模式亟待完善

1.现行国内渔业法律存在不足

我国目前的远洋渔业管理机制尚不完善，这是制约我国远洋渔业发展的根本挑战，它主要表现在以下两方面。

第一，法律位阶过低，体系比较分散。在我国远洋渔业管理体系中，只有《渔业法》及其实施细则和《渔业船舶检验条例》属于法律和行政法规，作为核心法律文本的《远洋渔业管理规定》仅仅是部门规章。虽然国家大力支持发展远洋渔业，但是我国的法律法规中并未对其进行具体规定，只有零星一两条提及远洋渔业，这不利于提高各级部门、远洋渔企及渔民对远洋渔业的重视程度。我国亦有关于远洋渔业船舶检验、船舶登记、船位监测等方面的专门性规定，但分散于各个部门规章之中。此外，为了更好地遵守《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》的管理措施，农业部发布了专门的规范性文件，但还未将其真正转化为国内法，执行效果并不理想。

第二，《渔业法》的域外效力有待强化。28薛桂芳、房旭：《我国〈渔业法〉域外效力的强化——兼论负责任远洋渔业国家形象的维护》，载于《太平洋学报》2018年第2期，第60页。我国《渔业法》第2条及第8条对该法适用范围的规定表明了其采用属地管辖原则，而非属人管辖，即我国渔民在我国管辖范围以外海域进行的捕捞活动并不受《渔业法》规制。由于我国远洋渔业的相关法律法规并不足以实现《渔业法》的相关要求，许多远洋渔业的违法行为不受我国法律规制，违法捕捞事件频发，使得我国负责任渔业国家的形象受到损害。29薛桂芳、房旭：《我国〈渔业法〉域外效力的强化——兼论负责任远洋渔业国家形象的维护》，载于《太平洋学报》2018年第2期，第61页。

第三，相关规定比较笼统且标准过低，无法与国际规定接轨。例如在渔业数据统计方面，《公约》《鱼类种群协定》和《负责任渔业行为守则》都规定了渔业国家在渔业统计上的责任和义务，明确了收集和利用渔业统计数据的具体要求。中国已加入的北太平洋渔业委员会和其他区域渔业管理组织也都对渔业统计数据有严格的要求。相比之下，我国的《渔业法》除了要求“大中型渔船应填写捕捞日志”之外，并没有对远洋渔业数据统计做出进一步详细的规定，也没有规定强制性措施。《远洋渔业管理规定》虽然规定了远洋渔企在申请远洋渔业项目和项目执行期间应该向农业部及相关主管部门报送的文件和生产情况，但对远洋渔业数据的统计要求并不明确，且低于中国已经加入的相关国际条约的要求。30聂启义：《我国远洋渔业管理政策研究》（硕士学位论文），上海：上海海洋大学2011年版，第35页。这种现状导致我国渔民和渔企在进行远洋捕捞作业时经常无意中违反相关海域的法律规定，从而导致渔业纠纷的产生。

2.远洋渔业产业“大而不强”

虽然我国作为远洋渔业大国，远洋渔业资源的捕捞量居世界前列，但我国远洋渔业相比于日本等国的远洋渔业尚有一定的差距。首先，现有的远洋渔业生产模式较为粗放，在渔船数量急剧增加的同时生产效率和效益却较为低下，加之渔业合作方式和经营管理效果不佳，使得我国的远洋渔业难以获得持续稳定的发展。其次，目前我国公海渔业产业基础还比较薄弱，除了在西非某些海域已经建立了基地，并形成相对完善的捕捞、加工、运输产业链外，在包括北太平洋在内的其他海域，远洋渔业尚未形成完善的产业链。再次，我国现有的远洋渔船总体装备水平还不高，加之渔船老化，有些捕捞方式并不符合当地区域性渔业管理组织的要求，导致这些渔船经常成为国际执法的主要对象。最后，我国远洋渔业产业界对主要渔业合作国和公海渔业资源状况不够了解，缺少对科学研究的投入，也影响了我国远洋渔业的进一步发展。31唐峰华、岳冬冬、熊敏思、李励年、崔雪森：《〈北太平洋公海渔业资源养护和管理公约〉解读及中国远洋渔业应对策略》，载于《渔业信息与战略》2016年第3期，第215页。

3.渔民法律意识淡薄且欠缺运用法律解决争端的意愿和能力

在公海作业的中国渔船数量相当庞大，但我国渔民文化水平普遍不高。尽管近些年我国渔政管理部门已经加强了对渔民的培训，但覆盖面和力度还有待提升。目前，我国渔民赴北太平洋公海捕捞的违规行为主要包括无许可证作业，没有按照区域渔业管理组织的要求记录渔业统计数据，违反禁渔区或禁渔期的规定，捕捞禁捕鱼种，违反产量或配额限制，使用禁止的捕鱼方法，以及抗拒执法等。32唐峰华、岳冬冬、熊敏思、李励年、崔雪森：《〈北太平洋公海渔业资源养护和管理公约〉解读及中国远洋渔业应对策略》，载于《渔业信息与战略》2016年第3期，第214页。此外，一些渔民或渔企并没有关注到我国与北太平洋周边各沿海国所签署的渔业协定的内容差异，从而导致无证或违规作业，这也可能引起合作国对我国渔民或渔船的抓扣，从而造成涉外渔业事件。33王金奎：《我国远洋渔业的国际合作与风险分析》，载于《对外经贸实务》2009年第3期，第 33～34页。

除了因法律意识淡薄而导致违规捕鱼外，我国从事远洋捕捞的渔民在涉外渔业事件发生后也欠缺运用法律解决争端的意愿和能力，往往希望通过“关系运作”来解决问题，但经常事与愿违。一方面，渔民经常会逃逸和抗拒外国执法人员的登临检查，有时会导致对方过度使用武力；另一方面，北太平洋沿海国的执法人员在执法过程中侵害我国渔民合法权益的情形也时有发生。

四、保障我国渔民赴北太平洋捕捞的法律对策

近年来，我国渔民赴北太平洋海域捕捞的涉外事件频发，主要原因在于国内立法滞后于国际立法，以及远洋渔业产业界欠缺遵守和运用法律的意愿和能力。针对这些问题产生的原因，本文提出以下四个方面的法律对策。

（一）完善我国远洋渔业的国内立法

针对我国远洋渔业管理法律体系的不足，未来有必要整合分散的法律体系，将远洋渔业的相关内容整合进《远洋渔业管理法》中，或者整合进《渔业法》及其实施细则中，使之从部门规章、规范性文件的位阶逐步上升至法律或行政法规的高度，以提高其法律权威性，同时也能让各级渔业行政部门、远洋渔企或者渔民更便捷地查阅并学习相关规定。

在公海上或他国专属经济区捕鱼的渔民应遵守相关国际条约、国家间渔业协定或他国法律的规定，但是由于我国远洋渔业的管理措施与国际规定以及他国的法律标准还存在一定的差异，加之渔民对国际法律文件理解不当，所以往往会发生技术性违规的情况。我国作为捕捞大国，应当积极与国际标准接轨，主动研究以《公约》《遵守协定》《鱼类种群协定》《负责任渔业行为守则》等为代表的国际法律文件中我国已经认可的相关措施，并将它们逐步转化为我国国内法，进而完善国内渔业法规和管理措施。例如，参考《鱼类种群协定》中关于提交渔业数据统计的相关规定，明确细化我国远洋渔业数据统计应遵循的原则以及所要搜集的数据类型等，提高渔民对搜集数据的重要性的认知；针对我国赴北太平洋公海捕捞的渔船存在的船龄较长、船体老旧和安全隐患较多等问题，我国应该在远洋渔业船舶检查、入渔许可等方面提高渔船及其设备的合格标准，并辅之以政府补贴等方式，促进老旧渔船的淘汰升级，以及推进新材料、新技术、新设备和新能源的应用，提高我国远洋捕捞企业的实力；我国对北太平洋公海中上层渔业资源的加工水平基本处于中低端层次，缺乏对渔业资源的头部、内脏、眼睛等加工废弃物精深加工和综合利用的能力，应通过立法手段鼓励、引导渔企合理收集和利用渔业资源的加工废弃物，提高企业产业效益；同时，我国应强化《渔业法》的域外效力范围，使之可适用于在我国管辖范围以外海域从事捕捞活动的渔业主体，并通过立法进一步加大对北太平洋公海违规捕鱼船舶和渔民的处罚力度，从而形成强大威慑力，更好地维护负责任渔业国家形象。

（二）完善渔船监督机制并适时在北太平洋公海开展联合执法和军舰护渔

首先，完善渔船监督机制，加强事前监督。结合上文的讨论可知，为了最大限度地防范IUU捕鱼活动的发生，我国需要积极应用包括北斗系统在内的技术手段来加强对船舶的跟踪管理，并完善渔船的船位监测和预警系统，逐步提高远洋渔船观察员覆盖率，提高我国的国际履约能力；建立健全远洋渔业从业人员“黑名单”制度，以加强对违规行为的制裁力度；另外，还要建设远洋渔业风险预警体系，增强风险防控能力。

其次，在目前执法机构改革的背景下，对我国在北太平洋公海的重要渔场适时开展联合执法和军舰渔业护航。近年来，随着中外渔业纠纷和暴力冲突事件的频繁发生，为保护我国渔民权益，我国已经将原先的渔政、海监、海事、边防等海上执法管理部门整合成中国海警和中国海事两支力量。2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》又将中国海警纳入武警部队，由中央军委统一管理。这些举措无疑将大大提高我国包括渔业执法在内的海上执法的效率，有利于在遇到冲突时出面保护我国渔民权益和海洋主权。但另一方面，对于在公海发生的IUU捕鱼活动，我国执法部门还有必要加强与北太平洋周边国家的合作，开展北太平洋公海联合执法检查，从而及时妥善处理远洋渔业涉外违规事件，避免发生暴力执法事件。

同时，为了应对一些国家的暴力执法现象，建议我国适时在一些重要公海渔场定期开展军舰渔业护航，从而有效维护我国渔企和渔民的合法权益。这种军舰护渔行动符合国际法律实践。例如，在著名的红十字军号案件中，丹麦军舰对英国“红十字军号”渔船从领海内开始紧追，并未经实弹警告即进行实弹炮击，但追至公海时被英国军舰阻挡，从而避免丹麦军舰过度使用武力并防止事态恶化，有效地维护了英国本国渔船的权益。34徐鹏：《海上执法比例原则研究》，上海：上海交通大学出版社2015年版，第342～343页。

（三）积极开展国际合作并增强中国在渔业谈判中的话语权

就我国的近海捕鱼而言，面对我国渔民赴韩国和日本海域捕鱼时出现的纠纷，农业农村部等部门未来应该争取提高我国渔民到中日和中韩暂定共同作业水域捕鱼的配额，同时也可发挥渔业协会等民间经济组织的力量，与日韩两国的渔业协会开展渔业资源合作方面的交流与谈判，为我国渔民在北太平洋海域的近海捕鱼争取更多的权益。此外，目前正在进行的中韩划界谈判应该将我国渔民在该传统鱼场的捕鱼实践作为一个重要相关事项予以考量，从而切实维护我国渔民的利益。当然，从长期来看，通过加强近海渔业管理，恢复严重衰退的近海渔业资源，从而缓解我国渔船对中日、中韩协定水域的依赖，这或许是一条更可行的途径。

就我国渔民赴北太平洋海域的远洋渔业活动而言，我国应做好两方面的工作。一方面，我国应该积极参与联合国粮农组织和北太平洋区域渔业管理组织的事务及相关法律文件的谈判工作，从而增强中国的话语权，推动构建公平合理的国际渔业治理机制。要增强我国在国际渔业组织和区域渔业管理组织中的话语权，其中很重要的一条是要加强我国对相关海域的渔业数据收集和渔业资源调查评估。在这方面我国做得还不够，相关工作还有待进一步改进和完善。另一方面，我国可以借助中俄“冰上丝绸之路”的平台，积极扩大与俄罗斯在捕鱼方面的合作，争取与俄罗斯就中国渔民在该国一些重要渔场的捕鱼活动签署双边协定，从而更好地推进我国远洋渔业的发展。

（四）加强法律宣传与教育

面对我国在北太平洋海域捕鱼的渔民法律观念淡薄的问题，我国有必要从两个层次入手来加强相关法律宣传与教育活动。一方面，我国要重视培养一批通晓国际海洋和渔业法规的专门人才，参与国际渔业合作和渔业涉外事件的谈判；大力支持建立维护渔民权益的非政府组织，培育维护渔民人权的公益律师队伍，当渔民在海外遭受执法人员扣押或处罚时，由非政府组织或公益律师出面为其提供法律援助，防止渔民的合法权益遭受侵害。另一方面，我国应加强对渔业企业和渔民的法制教育培训，督促其了解和遵守相关国际条约、双边渔业协定以及相关国家的国内法，教育渔民积极配合执法人员的检查工作，提高其遵法守法的自觉性，还要了解相关法律文件的规定，维护自身的合法权益；同时，进一步引导渔业企业提高捕捞效率，并根据捕捞技术的发展适时应用更为环保和高效的渔具和渔法，促进公海渔业资源的保护和可持续利用。