深化审计监督机制背景下完善审计公告制度的思考

时岚

[摘 要] 党的十九大在十八大的基础上提出改革审计管理体制，以推进审计监督，而完善审计公告体制就是其中的重要抓手。文章从现今审计公告体制的法律法规、理论和实务框架出发，结合审计规划发展要求，总结了现今审计公告制度值得沿用的地方和不足之处。通过对不足之处的原因分析，从审计需求的角度提出的完善思路，即从健全以加强公告独立性和强制性为主的生产机制和以审计机关主动拓宽渠道为主的双向沟通机制，以及推进审计公告平台建设等几方面入手，以期为完善审计公告制度、推进审计监督机制提供借鉴和参考。

[关键词] 审计监督；审计公告；体制改革

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 03. 012

[中图分类号] F239 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）03- 0029- 03

0 前 言

党的十八届三中全会以来，审计监督作为“强化权力运行制约和监督体系”的重要组成部分被多次强调，完善审计体制、推进审计全覆盖成为时代要求。在此基础上，十九大提出改革审计管理体制，从加强审计机关自身管理的角度推进增强监督合力，这是在新时代背景下对审计建设的新要求。

审计公告制度是审计监督的重要途径，通过审计信息公开促进政务透明，推进审计监督效果的实现和最优化。审计报告公开促进审计信息在人民群众、政府机关、党派组织之间流动，使审计机关和被审计单位同时接受各方监督，是各方监督发挥效用的纽带和关键环节。审计报告公开不仅有利于发现审计自身管理缺陷，也有利于加强其他政府部门或组织对人员和事务的管理，如一般财务审计结果公开帮助推动政府加强自身财务管理，经济责任审计结果公开能倒逼领导干部切实履行经济责任。因此，公开审计报告、进行信息披露通过加强审计机关、政府部门管理，使得审计监督能在服务国家治理体系和治理能力现代化建设中充分发挥免疫系统作用。

1 现今审计公告制度格局及不足之处

1994年以来，《审计法》、《审计实施条例》的修订和一系列规章制度的出台为深化审计结果公开铺平道路，形成了现今两报告一公告制度（即审计结果报告、审计工作报告和审计结果公告），其中，审计公告以向社会公众公布的审计工作报告和审计结果公告为主要方面。

在法律法规层面，审计机关依据2006年修正的《审计法》第三十六条“可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，和2010年修正的《实施条例》第三十三条“可以就有关审计事项向政府有关部门通报或者向社会公布对被审计单位的审计、专项审计调查结果”。在法律的框架下，审计机关按照2003年《审计署审计结果公告试行办法》（以下简称试行办法）中对公告可以涵盖的内容、公告渠道及公告条件等细化规定落实审计公告。

从实务层面来看，审计报告的三种主要类型（即两报告一公告）中，审计结果报告并不公开，只在体制内向政府首长和上一级审计机关提出，而审计工作报告则在向人大报告的同时，会与审计结果公告一同由审计署以专门出版物方式向社会公众公开。另外，在2017年8月18日，中央全面深化改革领导小组第十五次会议通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制》，这意味着审计整改报告会成为向社会公众公开的又一报告类型。

按照审计机关出具的审计报告的报告对象和传递范围，可以将审计报告归类为在体制内循环的审计报告（即只向上级审计机关和本级政府首长报告的审计结果报告）和向社会公众公告的审计报告（即审计工作报告和审计结果公告，以及审计整改报告，下文统称为审计公告）。作为普通的社会公众，只能通过政府和审计机关的专门出版物、网站平台等接触到有关信息，信息获取渠道相对有限，且在认知上只能以公告内容为准，可能无法洞悉审计工作全貌。所以要使审计监督在党的十九大提出的“健全党和国家监督体系”的建设中能够发挥重要作用，需加强审计监督的同时促进监督各方联动，而公开的审计报告作为信息流动纽带，能够真实且完整地反映审计结果将起到关键性作用。

审计署 “十三五”规划依然把坚持和完善审计公告制度放在重要位置，但是我国审计报告（即审计工作报告和审计结果公告）的公开仍受较多约束。具体表现为：一方面，在公告程序上，审计公告尤其是审计工作报告的公开，需要由国务院进行审批，公告与否和内容的详细程度受制于政府，将会存在政府出于保持自身形象而回避不利内容公开的风险；另一方面，从审计机关自身来说，从2003年至今，审计署层面公告次数逐年增长，而省、市、县层面却不能满足公告需求，且一味拘泥公告“模式”，阻止了审计公告“全覆盖”（刘颖，2016）。在新时代不断强调增强审计监督的背景下，对审计公告的约束将造成审计信息不全面以及其流动受阻，使审计成果难以充分利用，审计监督效用无法有效发挥，不能充分符合时代发展要求。

2 现今审计公告受限原因分析

笔者认为审计公告受限原因主要在于以下几个方面：第一，在法律层面，公告的强制性和独立性不足。审计法、审计实施条例仅授予审计机关有限的信息披露权，但对审计机关应当披露的内容和披露形式、公告应当开展的相关程序均未明确规定，使得审计机关独立披露权未能得到肯定和保证。这体现为，一方面，仅试行办法第四条指出审计机关“可以”公告的内容，条款中未使用义务性规范的用语，在用词上就不能充分肯定和保障公告強制性（刘霜菊，2017）；试行办法第八条规定了公告在保守秘密时需遵守国务院的有关规定，但没有具体说明，这不利于审计机关和社会公众学法用法，也由此，公众有理由质疑公告内容完整性。进一步而言，除上级审计机关出于审计质量控制而审定审计报告外，上文所述公告审批程序在向政府部门通报有关问题的同时并不有利于质量控制目标达成，更重要的是其在法律层面没有相关依据。除开保密因素，这种交由国务院审批的程序可理解为审计人员对审计对象进行审计后，需经过审计对象的批准才能出具以及公布审计报告，让审计机关独立性面临挑战。审计公告将成为没有明确规范、且不具有独立性的审计产品，审计结果使用者无法完全信服，可能不能作为评价政府部门等组织的完整、充分的有效依据，如此也就不能使审计结果得到充分利用。

第二，较深层次原因在于制度层面，即我国实行的“双重领导”审计体制。地方审计机关在行政上受本级政府领导，在业务上由上级审计机关领导，实质上以政府管理为主，所以存在审计机关在出具报告时受制于审计对象而影响独立性的风险。而现今在审计管理体制改革背景下推行省以下地方审计机关人财物统管，强化上级审计机关领导和管理，笔者认为如此将有利于审计机关强化审计信息的独立披露权，推进完善审计公告制度，充分发挥审计监督效用，对此下文不再赘述。

第三，在实践层面，审计机关未充分满足公告需求，公告内容不充分，渠道不广泛。一方面，试行办法的规定不具有强制性使得可公布的经济责任审计结果等内容实际上只对干部管理部门负责而并不公开，审计署公布的审计工作报告和审计结果公告中只针对处理处分人数进行了通报，这远没有达到公开审计信息以推进成果利用的要求。另一方面，审计机关尤其是地方审计机关在进行审计公告时没能充分利用新兴媒体，公告渠道不广泛。调查研究显示，省、地、县等地方政府审计新闻发布会普及率逐级降低，各地对于审计新闻和审计信息的发布未常态化，且信息披露不足（郑小荣，2017）。审计新闻发布会作为审计信息公开主要途径未被充分利用，将不利于公告效用的有效发挥。

3 审计公告制度的完善路径

在新时代，当从推进审计监督、从加强审计机关自身管理出发思考审计公告制度的完善途径。审计报告作为审计产品，将定位审计工作价值，即发挥其提升审计信息使用者对信息的信赖程度和揭示被审计单位体制机制等方面的潜在风险的作用。而公告作为连接信息生产者和使用者的桥梁，当从生产机制和沟通机制以保障其质量，并推进审计公告平台建设以加强信息披露力度，增强信息获取便捷性，加快审计信息流动。

3.1 健全审计公告生产机制

审计公告的生产机制作为审计公告质量的决定性因素，直接影响审计公告利用的充分性。审计公告生产机制的完善应着重放在坚持健全审计公告制度相关的法律法规上。从上文的分析来看，现今审计法、审计实施条例对于审计公告的制度构建不完善，滞后于现今社会发展和审计需求等方面，而审计公告作为审计工作的最终产品，其形成过程依赖于法律规章的规范，所以在之后的审计法系修缮中应对现有体制已暴露出的问题予以明确规范和解答，深入研究和思考新时代背景给审计和审计公告带来的深刻影响。审计公告需要通过法律法规对制度程序等的合理构建，来保证审计产品的规范、有效。笔者认为，法律法规至少可着眼于公告内容、形式和公告程序等方面来规范审计公告行为。

第一，审计法律法规应对审计公告内容进行界定，尤其是经济责任审计结果，明确规定公告内容的范围和形式，进行对除涉密内容以外的所有审计结果进行公告，落实以公开为原则、不公开为例外的公告制度，使得审计机关在开展公布审计结果实践时能有法可依。现今关于注册会计师审计报告形式内容等规范已发展得较为完善，所以对此可考虑借鉴其有关规定，并结合政府审计相关特点和遵循保密原则进行制定，使得审计公告能够尽可能展现审计动态、充分披露审计信息。

第二，法律法规应保障审计独立性，肯定审计机关进行审计公告的权力和义务。这主要应着眼于规范公告程序，修缮无法律依据的审批制度。由此存在两种思路。一是取消审批，由审计机关直接在保密原则下独立进行公告，更大程度保障公告的审计结果真实完整。如美国在1997年就实行在公布财务报告同时将审计报告一并向社会公众等信息使用者公开，且对行政机构的不定期检查结果由主计长认为合适时向国会公布。二是保留审批，但应扩大审计机关披露权。法律应赋予审计机关更强有力的发言权，这是因为审计机关对审计结果了解更充分，对需公开的审计信息把握更准确。促进公告程序规范化、透明化，不仅保证审计独立性，也有利于审计机关规范自身管理，使审计机关从满足审计需求出发，以服务于国家治理为己任。

3.2 完善审计公告沟通机制

沟通机制同样是审计公告的重要环节。该环节中公告被予以落实并得到解读，实现审计信息流动。沟通不仅需有充分性，也应是双向的充分，不仅体现在审计机关对审计结果的公示，还應包括社会公众的反馈。充分的双向沟通使得政府部门和社会公众能洞悉审计动向、审计成果，且能让社会公众有渠道获悉，甚至参与社会管理；另一方面，各方的反馈将检验审计机关对热点、重点事项的公告完整度和针对性，同时公告能反映审计机关的工作内容、工作绩效，因此能从公告角度对审计机关自身管理作出评价。

实现充分的双向沟通在于审计机关如何落实充实内容、完善形式、拓宽渠道等方面。第一，审计机关自身应贯彻落实规定的公告要求。在健全法律法规的基础上，审计机关有法可依，但也需有法必依才能实现立法效果。要严格依照法律要求，以满足人民需求为目标，围绕现今扶贫、经济责任履行、环境保护等热点问题，努力提高对重大项目的审计公告覆盖率。当然，新时代下社会更新发展快速，立法者的有限理性将无可避免地出现法律法规滞后现象，但审计机关可以基于立法的目的性扩张，从审计依据的立法宗旨出发，兼顾各项重大政策方针的要求和社会各方的审计信息需求进行披露。

第二，审计机关作为拓宽公告渠道的主动方，尤其要充分利用新型媒体讲好审计故事。对于公告的审计结果，审计署在对其进行书面解读的同时，可以借鉴美国在公告中采用的听证会形式，召集对审计、法律前沿等方面有深入研究的相关专家进行讨论质询，从而能从理论和实践上给出更专业的切实意见。同时，审计机关应充分利用新闻发布会，在促进审计新闻时效性的基础上，尽量减少宣传性内容，增加关键话题的阐述，使得发布会内容更具有针对性（郑小荣，2017）；而选择更具影响力的媒体则有利于扩大审计信息的流动范围，拓宽审计信息传播广度。审计工作专业性较强，要加深公众理解、提高审计关注度需全方位进行报告解读；同时听取各方意见，关注人民关注的问题，披露人民希望披露的信息，增进审计报告科学性、完整性和改进建议的合理性。

3.3 推进审计公告平台建设

从公告形式来说，审计机关应建立固定公告平台，以优化审计信息管理和促进成果利用。可以将审计公告按审计业务切分成如财政、金融等模块，并配备审计信息检索功能，如此针对不同的审计信息使用者建立适合的审计信息公告模式。同时，公告的形式不应拘泥于对审计发现问题、处理处罚和审计整改等相关情况的罗列，审计案例也应涵盖其中，以便各级审计机关总结并推广审计经验，也为学者专家研究相关领域提供利用素材，有利于审计信息管理和审计人才队伍建设。

另外，在进行省以下地方审计机关人财物改革中，由上级审计机关统筹地方审计资源，对审计组织方式等诸多方面带来影响。因此，审计机关需重新思考审计公告形式，统筹组织地方审计机关进行审计信息披露。

主要参考文献

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