农业水价综合改革协调推进模式分析

崔延松，崔 鹏

（1.南通大学，226019，南通；2.南水北调东线江苏水源有限责任公司，210029，南京）

2010年开始试点的农业水价综合改革，内容包括由国家、省级财政安排专项资金，以配套工程和计量设施建设为支撑手段，通过制度设计形成定额管理、水价机制、计量设施建设、用水合作组织建立、财政精准补贴和节水奖励等制度体系。在取得试点经验基础上，国务院办公厅2016年1月印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号），就农业水价综合改革的原则、目标、措施等内容作了规定；为深入推进农业水价综合改革，国家发改委、财政部、水利部等部委2017年6月印发了《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（发改价格 〔2017〕1080 号），对农业水价综合改革推进机制、示范引领、主体责任、绩效考核等内容作了政策规定。

农业水价综合改革不同于小农水产权机制、管护机制等运行机制的改革，是以农业节水为目标的综合改革，不仅具有市场导向的经济机制改革内容，而且涉及财政支付、补贴方法、考核体系等制度内容，与现行管理体制存在必然联系；运行机制内容和管理体制内容融合于农业水价综合改革体系，形成复杂系统的要素结构。

我国各地资源禀赋和社会环境各异，推进农业水价综合改革需要解析复杂系统的要素类型，明晰要素之间的制约关系，抓住起决定性作用的关键要素，进行改革的多要素整合和主次选择，形成协调推进的典型模式，是保证农业水价综合改革取得实效并得以持续运行的关键。作者在长期研究的基础上，提出了以下四种推进模式，并就其特征和适应内涵作了分析论证。

一、财政主导型投资推进模式

1.模式特征

财政主导型投资推进模式，是指以财政增量投资为导入方式，以小农水工程和设施建设为抓手，融合农业水价综合改革的关键要素，通过相应的制度设计，引导其他要素跟进适应，从而实现农业水价综合改革协调推进的一种模式选择。

财政主导型投资推进模式流程如图1所示。

2.适应内涵

财政主导型投资推进模式分三个阶段落实改革任务，实施的改革内容为：

第一阶段是投资筹集、分配和项目落实阶段，完成投资分析和信息采集任务，形成的主要内容有：投资政策规定、工程设施布局、投资进度安排、财政资金来源、分项投资规模、责任主体落实、实施监督流程等。

通过第一阶段工作，确定改革区投资规模和资金来源，明确工程设施建设的项目功能，明晰投资主体和监管责任。

第二阶段是协调推进的改革要素整合，根据农业水价综合改革的要素结构，先期导入计量设施建设及其布局、水价机制及其定额考核、精准补贴及其奖励方法三个核心要素内容；在完成制度设计的前提下，随着工程设施建设任务的完成，相应地导入小农水产权改革、长效管护责任机制建设、高效节水与绩效考核三个支撑要素内容。

通过第二阶段工作，确定项目区核心要素改革内容及其推进方式，明确已建工程设施产权改革和管护责任，与现行高效节水投资考核相匹配，明晰绩效评价体系。

第三阶段是管理监督和绩效考核，首先是导入多元化的农民用水合作组织核心要素内容，通过任务分解和职责协调，完成管理和运行的机制建设；其次是过渡导入主管部门分级责任和行政监管措施落实等内容，以进一步明确乡镇、村组责任，通过行政监管和考核，反馈和兑现精准补贴及其节水奖励资金。

通过第三阶段工作，建立多元化的农民用水合作组织，力避传统的农民用水合作组织权益与利益不对称问题，并将精准补贴及其节水奖励政策落实到乡镇、村组，考核到农民用水合作组织。

财政主导型投资推进模式的主要内涵是将定额控制、供水计量、水价标准、奖补规定、用水组织、长效管护等六个关键要素融入项目建设，实施整合推进，适应涉农投资可研批复或在建项目较大的地区，将工程设施建设与农业水价综合改革协同推进，主要目标是通过系统的改革方案设计，实现多要素整合、体系化推进。

图1 财政主导型投资推进模式流程图

二、行政主导型约束定价推进模式

1.模式特征

行政主导型约束定价推进模式，是指以农业用水价格管理为导入方式，以水价运行机制建设为抓手，融合财政精准补贴关键要素，通过建立政府定价或政府指导价制度，落实财政精准补贴资金，形成水价运行机制，利用水价杠杆调节农业节水，利用财政对水价的专项补贴，间接调整小型农田水利工程实现良性运行的利益关系，从而实现农业水价综合改革协调推进的一种模式。

行政主导型约束定价推进模式流程如图2所示。

2.适应内涵

行政主导型约束定价推进模式分三阶段落实改革任务，内容为：

第一阶段是成本结构与价格水平分析，依据定价制度和定价程序，明确农业水价定价关系，通过成本调查，按水源工程和渠系工程类型分类确定供水成本，并对产生的直接成本和间接成本进行分类，在此基础上进行成本单元界定，晰出固定成本、变动成本，分析水价与成本的匹配度。

通过第一阶段工作，解决以下三个方面问题，一是现状水价对分类成本的补偿水平问题；二是农业供水成本的表现形式、内在因素及其系统影响问题；三是明确水价对成本补偿的合理水平问题。

图2 行政主导型约束定价推进模式流程图

第二阶段是水价制定与运行机制分析，从成本监审和价格认定方法角度，明确农业水价审批程序，规范农业水价调整的申请、受理、成本认定等行政手续，在此基础上选择政府定价或政府指导价的农业水价管理方式。

通过第二阶段工作，解决以下三方面问题，一是农业水价定价方法和审批权限问题；二是农业水价运行方式和调整机制问题；三是农业水价适时调整的申请、审批和执行问题。

第三阶段是财政精准补贴和补偿制度分析，立足制度建设，出台精准补贴资金筹集、使用和管理办法，对年度补偿水平、对象、环节、方法等内容作出规定；结合小农水工程绩效考核、水价执行效果评估，明确农业水价调整方向和提价对象，形成“成本—水价—补贴—提价”四位一体的运行机制。

通过第三阶段工作，解决以下三方面问题，一是财政补贴机制与水价运行机制的匹配问题；二是农业水价“依价补本”的提价政策制定和落实问题；三是逐步减补和提价结合的机制建设问题；四是明确小农水工程管护体制良性发展的政府责任问题。

行政主导型约束定价推进模式的主要内涵是将水价形成和调节机制、财政精准补贴和节水奖励、提价补本措施等三个关键要素融入行政管控范围，突出行政主导的定价约束，适应农田水利基础设施较为完善和财政支持能力较强的地区，将农业用水定价机制建设与农业水价综合改革的精准补贴制度有效结合，通过系统的成本调查和水价测算，明确小农水工程良性运行的水价调节关系，主要目标是构建 “成本—水价—补贴—提价”四位一体的运行机制，发挥水价杠杆对促进农业节水的调节作用。

三、自律协调型责任管护推进模式

1.模式特征

自律协调型责任管护推进模式是以农民用水合作组织为改革主线，按小农水工程管护财政支持系统和工程设施布局供水系统两个系统匹配自律式农民用水合作组织网络建设，以若干个环节控制，完成农业水价综合改革任务，具体内容为：

首先，将农水管护财政支持系统与工程设施布局和供水系统进行能力-需求匹配，按多元化、多形式要求，组建自律式农民用水合作组织服务网络。其次，对现状管护经费规模和满足程度进行分析，从产权制度管护责任落实角度，根据需求将自律式农民用水合作组织进行区域配置，根据管护经费规模和标准履行法定招标手续，签定“管、护、养、用”四位一体合同，明细管护责任。第三，结合改革目标和年度计划安排，实施定期（用水期按旬，其他期按月）按合同进行考核，根据考核结果（百分制）兑现管护经费。

自律协调型责任管护推进模式流程如图3所示。

2.适应内涵

自律协调型责任管护推进模式适合具有以下特点的改革推进区：

（1）供水体系基本上是“一站一控”的灌溉区，且农田水利配套设施符合高标准节水灌溉条件。

图3 自律协调型责任管护推进模式流程图

图4 责任考核型体系统筹推进模式流程图

（2）免收水利工程水费，财政支付能力强，且管护标准高，管护经费到位，形成满足管理要求的管护机制。

（3）土地流转比重大，种植结构相对单一，如稻麦两季种植，且种植结构相对稳定。

（4）水资源相对丰沛，水量型节水和水质型节水压力均不太大，且水污染治理能力强，水量调配能力满足农业用水需求。

满足以上条件的改革推进区，不需要建立水价机制，也无需按“定额—计量—奖贴”程序进行考核，只需管护好水源及其灌溉供水渠系，按照“管、护、养、用”四位一体运行，即满足农业水价综合改革协调推进要求。

自律协调型责任管护推进模式的主要内涵是将农民用水合作组织、小农水工程长效管护、绩效考核责任落实三个关键要素融入小农水工程管护财政支持系统，突出长效管护责任。

四、责任考核型体系统筹推进模式

1.模式特征

责任考核型体系统筹推进模式是指以责任考核为改革主线，在明确县级政府和村组等实施主体责任体系及其职责分工的基础上，形成相应的指标分类和考核的方法体系；根据水价水平和精准补贴、用水效率和节水奖励两项指标形成精准补贴和节水奖励方法；根据考核结果兑现奖罚措施；奖补资金来源和支付分以下六个渠道：一是分级财政、分类拨款支付；二是水费水价补偿成本统筹支付；三是水权转让、增产节支转移支付；四是支农扶贫专项转移支付；五是政府绩效考核专项支付；六是评优奖励及他项收入统筹支付。

责任考核型体系统筹推进模式主要特点是将政府责任与村组（含农民用水合作组织、泵站管理承包人）责任分设；奖补资金及落实、水权定额及分配、水价制定及机制、取水许可及实施四项责任属于政府应承担的行政性责任，管护责任及绩效、供水效率及保证、水费收缴及时效、政策落实及效果四项内容属于村组（含农民用水合作组织、泵站管理承包人）应承担的事务性责任。两大责任体系统筹于目标责任考核，与精准补贴和节水奖励形成因果关系。

责任考核型体系统筹推进模式流程如图4所示。

2.适应内涵

责任考核型体系统筹推进模式以责任体系建设为推进手段，将奖补资金及落实、水权定额及分配、水价制定及机制、取水许可及实施、管护责任及绩效、供水效率及保证、水费收缴及时效、政策落实及效果等改革内容统筹形成责任目标，适应最严格的水资源管理制度考核的优势地区。这一模式对农民用水合作组织、现状水价、计量设施、在建项目等没有严格的要求；实施程序按 “明确责任—指标考核—奖补支付”流程推进，在推进中针对问题，进行单指标调整和措施落实。从这个角度分析，责任考核型体系统筹推进模式又适合农业水价综合改革基础条件一般的区域，通过精准补贴和节水奖励等核心制度的建立，逐步完成农业水价综合改革的整体任务。

[1]发改委，财政部，水利部，等.关于扎实推进农业水价综合改革的通知（发改价格〔2017〕1080 号）[R].2017.

[2]国务院办公厅.关于推进农业水价综合改革的意见（国办发〔2016〕2号）[R].2016.

[3]宋成武,张允良,崔延松.协调推进农业水价改革的实现机制和路径分析——基于江苏省宿迁市宿豫区的改革经验[J].水利发展研究,2016(8).

[4]张允良,等.试点农业水价综合改革:宿豫的探索[J].中国水利,2015(2).

[5]崔延松.灌溉供水实施终端水价的难点和对策分析[J].中国水利,2006(16).