经济责任审计视角下的小城建设规划跟踪审计

宋诚诚 王扩建

[摘 要] 城镇化是推动国家发展的重大战略，对于城镇化建设，党的十九大提出要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。在新型城镇化战略下，如何推动小城镇健康发展成为一个重要问题。本文认为小城镇规划对小城镇的建设和发展具有关键影响，并且由于小城镇规划的制定和实施与主抓领导干部有关，所以本文从小城镇建设中规划的制定和执行入手，探讨对小城镇建设规划实施情况的审计，并以领导干部经济责任审计为切入点展开分析。

[关键词] 小城镇建设；规划；实施情况；经济责任审计

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 005

[中图分类号] F239.227 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）05- 0013- 03

1 问题的提出

近年来，小城镇建设日益成为推动新型城镇化的重要抓手。与传统小城镇建设不同，新型小城镇建设注重以人为本，强调有产业支撑、以特色主导。新型小城镇建设是一个庞大的系统工程，涉及经济、社会和环境诸多领域，关系到财政、资源、环境等众多部门，如何统筹协调好这些方面，成为当前我国亟待解决的问题。而《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中指出，要通过规划引导来有重点地发展小城镇，即在小城镇的建设和发展中要坚持“规划为先”的原则。党的十九大提出要构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，这在战略层面对小城镇的建设和发展提出了更高要求。然而，目前我国的小城镇建设和发展过程中还存在许多不足，如用地效益低下、环境污染严重、特色定位缺失等，这些情况的发生主要是由于小城镇建设的规划存在问题。

当前学界许多学者都对小城镇建设的规划进行了研究，主要从两个角度切入：一是研究小城镇建设规划的指导作用。例如，曹小琳、马小均在对发达国家的小城镇建设进行经验总结时指出，要将小城镇规划放在首要位置，以规划为龙头发挥其指导和协调作用[1]；刘仲一认为由于小城镇建设规划涉及的内容繁多，规划设计的科学性、可行性会对小城镇的建设和未来发展产生关键影响[2]；范围、李国庆认为小城镇建设首先需要科学的规划，只有坚持科学的指导思路，小城镇建设才会往正确的方向发展，反之，人力、物力、财力投入再多，小城镇建设也会出现问题[3]；孙列也认为小城镇总体规划的方向决定了一个城镇未来能走多远，如果总体规划的方向错位，小城镇在未来发展中就极容易发展受挫，最终不能形成良性的可持续的发展[4]。二是研究小城镇建设规划的框架设计。小城镇建设规划的制定要立足当前，从地区经济社会发展规律出发，同时注重小城镇的文化产业特色；又要着眼长远，考虑环境保护和可持续发展；还要考虑区域协调、政策协调等方面。例如，卢莉娜、王钺认为在小城镇总体规划中，要选择合理的主导产业，这样才能有针对性地选择合理的小城镇发展模式和发展方向；要注意保护生态，实现经济建设与生态保护的共同进步[5]；贾玉洁指出制定小城镇建设总体规划时，要使小城镇建设规划与土地利用总体规划、耕地和生态环境保护规划、总体规划与详细规划相结合[6]；黄俊舟认为小城镇社会事业的发展离不开文化、教育、卫生等方面的协调统一，小城镇建设总体规划要进一步加强精神文明建设，为小城镇居民创造良好的社会环境；要建立社会保障体系，改善小城镇居民的生活[7]；陈逸等建议在小城镇的规划和建设过程中，要加强土地宏观调控，要在保证耕地及粮食安全的基础上，科学地分配农用地与建设用地的比例；还要合理分配林地、草地、水域等土地利用类型的面积。同时，更要加大污染的控制力度，积极发展低污染的绿色产业，降低对小城镇环境的负担，从而实现人与自然的协调发展[8]。

我们看到现有的许多研究都是从小城镇的规划以及如何规划入手，探讨建设规划对小城镇发展的重要性，然而他们却很少考虑到对规划的跟踪情况，即监督和审查规划的落实情况。如果实践中只考虑如何设计规划，实际建设却不按其指明的方向来进行，那么就与规划制定的初衷背道而驰，也无法对小城镇的建设和发展产生积极的影响。由于小城镇建设是地方政府的主要工作之一，小城镇的规划与主要领导干部密切相关，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中指出，“保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。将城市规划实施情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计。” 因此，为了使小城镇的建设规划落到实处，应以领导干部经济责任审计为切入点，达到对规划的实施情况审计的目的。所以我们关注的研究重点是对小城镇建设规划的跟踪审计。

2 小城镇建设规划的跟踪审计的方向

两办《规定》实施细则将统筹本地区经济社会发展战略和规划、政策措施制定情况及效果、自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况纳入地方党政领导干部经济责任审计的主要内容。实践中，大部分审计机关对经济责任审计都实行分类管理，不同单位的主要领导干部，审计内容有所差别，但多数都将地区经济、民生事业以及环境保护纳入领导干部经济责任审计的重点内容。例如，《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计办法》规定了县、乡党政主要领导干部经济责任审计的重点内容包括经济社会发展情况、民生保障和改善情况、环境治理及环境改善情况等。这些规定都为如何审计小城镇建设规划的实施情况指明了方向。基于此，我们将城镇建设规划的跟踪审计主要分为三个部分，包括小城镇的经济发展情况、民生事业建设情况以及生态文明建设情况，并指出了各个部分的具体审计路径。

2.1 对经济发展中经济规划指标完成、主导产业设置进行审计

审查小城镇建设中关于经济发展规划指标的完成情况，以及对小城镇主导产业的设置、特色的发展情况。经济发展是实现小城镇可持续发展的基础，也关系到小城镇居民的生活水平。另外，由于地方党政领导干部应履行的经济责任是：贯彻执行国家和上级党委的各项经济方针政策，研究制定适应本地区经济发展的规划措施，提高本地经济發展速度和效益以及提高人民生活水平[9]。因此，为了增强领导干部的责任意识，以促使领导干部真正干实事，并对不作为的干部施加压力，更要对小城镇经济发展规划完成情况进行审计。

《江苏省党政领导干部“三责联审”办法（试行）》中第五条指出领导干部的经济责任审计内容包括任期经济责任审计，并明确将“完成经济发展规划（指标）情况”列入其中。对此，审查经济发展指标应是审查小城镇经济发展规划的实施情况的一个审计路径，特别是小城镇的财政收入、GDP总值和增长率、工农业总产值、固定资产投资增长率等指标；同时，还要把领导干部对于规划中关于经济决策的落实情况纳入审计的重点内容，例如查阅小城镇建设中领导干部出台的经济政策文件、政府工作报告和相关会议记录等有关资料，并审查决策实施的经济性、效率性及效果性。

当前小城镇建设要突出特色，形成自己的产业优势，这就要求小城镇要加强特色产业投资、加快产业融合、加速产业升级等，而不是仅仅照搬原有模式。但注重特色并不意味着为了特色而特色，如果选择不符合自身文化积淀、历史特点的特色，这样只会使小城镇的特色建设背上沉重的经济包袱，从而影响小城镇的后续发展。对此，审查特色产业投资也是审查小城镇经济规划的实施情况的一个审计路径，要审查小城镇的领导干部决策时是否依据规划中设置的特色产业，选择合理的主导产业，有针对性地选择合理的小城镇发展模式和发展方向。

2.2 对民生事业中的社会保障制度、民生政策建设进行审计

审查小城镇建设过程对规划中关于社会保障制度建设、民生政策的完成情况。小城镇建设不仅要重视经济方面的发展情况，还要从文化、教育、卫生、住房等方面为小城镇人民群众谋求福利。党的十九大报告明确指出“增进民生福祉是发展的根本目的”，要在学有所教、病有所医、住有所居等方面不断取得新进展。因此，在小城镇建设中要进一步加强精神文明建设，提高教育水平、增加教育资源，满足人们的精神文化需求；进一步完善生活保障体系，为因小城镇发展而失去耕地的居民建立生活保障制度；增加医疗补贴，改善医疗设施，为小城镇居民提高医疗卫生水平；还要考虑增加人民的住房补贴，强化社区治安管理等等，最终达到为小城镇居民创造良好的社会环境的目的。

基于此，审查教育、医疗资源的投入情况等的社会保障制度的建设情况是审查小城镇民生规划的实施情况的一个审计路径。同时，还要把领导干部对于规划中关于民生政策的落实情况纳入审计的重点内容。由于小城镇建设的关键是以人为本，而不是以政绩为本，其根本出发点是为了改善居民的生活质量。政府和领导干部不能不顾规划的科学性和严肃性，不按建设规划制定的政策和制度办事，损害人民的现实利益。因此，要重点审查教育、医疗、社会保障方面的建设能否满足当前的居民需求，有无领导干部随意改变规划内容或建设中出现与规划设计的内容不相符的情况。

2.3 对生态文明中的环境保护和建设进行审计

审查在小城镇建设过程中关于生态环境保护和建设的实施情况，关注有无出现与规划内容不符的生态破坏、环境污染以及环境整治不到位等问题。党的十九大报告中明确指出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的重要方针，并强调了着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度等内容。由此，生态环境保护和建设也应是未来发展的重点。

在进行小城镇建设时，应该将环境保护贯穿于其全过程。由于小城镇的生态环境规划是小城镇环境保护的一项重要的基础工作，所以该项规划的落实情况对小城镇建设和发展具有重要的指导意义，也有利于避免小城镇建设与发展中可能出现的环境问题。对此，审查该规划落实情况的审计路径包括两个部分：一是小城镇政府及其领导干部对小城镇环境保护法规体系的建立健全情况。为了促使小城镇建设规划落到实处，以及环境保护工作合理有效，政府有必要加强建立和健全小城镇环境保护法规体系。同时，通过法律法规的建设，小城镇领导干部可以依法履行环境保护职责；当他们未能有效落实环境保护工作时，也可以依法界定和追究领导干部对环境保护方面的责任。二是要审查小城镇领导干部对于规划中关于生态环境政策的落实情况，特别是关注他们在执行小城镇的环境规划时，有无一味地追求政绩指标，只关注经济的发展而忽略对生态环境保护的行为。

另外，在小城镇建设规划的实施过程中不仅要重视环境保护，还应注重环境建设的问题。由此提出的该方面的审计路径包括：领导干部对小城镇资源的开发和利用情况，以及对城镇绿化建设的情况。在小城镇建设过程中，无论是发展经济还是进行基础工程建设，都要合理开发和利用资源，小城镇领导干部要履行节约和保护好各种资源的责任。而且，绿化是改善环境质量的重要因素，大力发展绿化、丰富生态系统对改善城镇的生态环境，以及提高城镇人民生活的质量都有重要的意义。

主要参考文献

[1]曹小琳，马小均. 小城镇建设的国际经验借鉴及启示[J]. 重庆大学学报：社会科学版，2010，16（2）：1-5.

[2]刘仲一. 关于小城镇建设规划的若干思考[J]. 科技创新导报，2014，11（36）：204.

[3]范围，李国庆. 基于可持续发展的小城镇建设研究[J]. 安徽农业科学，2010，38（4）： 2105-2106.

[4]孙列. 浅谈小城镇总体规划[J]. 建筑知识，2017（20）.

[5]卢莉娜，王钺. 小城镇总体规划研究——以山西省阳城县河北镇总体规划为例[J]. 科技创业月刊，2009，22（6）：134-135.

[6]贾玉洁. 关于小城镇建设的思考[J]. 改革与开放，2011（4）：100.

[7]黄俊舟. 当前小城镇建设的主要问题及措施[J]. 农业经济，2009（3）：6-8.

[8]陈逸，黄贤金，张丽君，等. 循环经济型小城镇建设规划与发展的可持续性评价研究——以江陰市新桥镇为例[J]. 经济地理，2006（1）：74-77.

[9]尹平，郑石桥. 政府审计学[M]. 北京：中国时代经济出版社，2013.