全覆盖视野下的财政扶贫资金绩效审计评价指标体系研究

王婧澜

[摘 要] 打赢扶贫脱贫攻坚战，是我国全面建成小康社会决胜期的关键。现阶段，我国对于财政扶贫资金的绩效审计仍缺乏统一、规范的评价体系。本文在总结相关研究的基础上，以问题为导向，在审计全覆盖的视野下，针对性地提出指标构建原则，从经济效益、社会效益、环境效益三个维度出发，细分定向与定量评价双层次，尝试构建一套全方位、多层次的财政扶贫资金绩效审计评价指标体系，实现审计评价维度与审计对象的全覆盖。

[关键词] 扶贫资金；绩效审计；评价指标体系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 05. 004

[中图分类号] F239.65；F812.8 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）05- 0011- 02

0 引 言

当前我国扶贫工作形势仍十分严峻，贫困人口基数大、脱贫速度减缓，虚假脱贫、数字脱贫现象大量存在，扶贫开发正处于“最后一公里”的攻坚克难时期。财政扶贫资金的使用效益直接影响到扶贫开发的成效，审计部门有责任对财政扶贫资金开展绩效审计，加强审计监督，不仅要审查扶贫资金的合规合法性，更应注重其效率和成效。开展财政扶贫资金绩效审计，提高财政扶贫资金使用效率，对于打赢精准脱贫的攻坚战，全面建成小康社会具有重要意义。

1 财政扶贫资金绩效评价体系研究现状

全面有效的评价系统是开展绩效审计的根本依据（张佳音，2014），现行《财政扶贫资金绩效考评试行办法》存在预计目标不够细致、指标缺乏量化的问题（吴素芳，2005）。扶贫成效未能坚持贫困人口脱贫能力为目标（于鸿洋等，2017），且对经济效益的单一考量，欠缺全面性与平衡性（高波、王善平，2014；陈青华，2016）。有不少研究尝试构建扶贫资金绩效评价指标体系，出发角度各不相同，有提倡绩效评价结果为导向的（井斌，2007），有提倡以反贫能力提高为导向的（王善平，2009；邓淑娴，2009；李苗，2017），有引进平衡积分卡理念的（彭磊，2012）。指标构建维度也不尽相同，有围绕“3E”（邓淑娴，2009；王善平、周盈，2011）及“5E”（李鹏杰，2016）构建的；也有围绕资金的运行过程构建的（石春晖，2011）。

分析现有研究，在经济效益方面多集中于定量评价，忽略了有些重要的指标往往很难量化的事实，部分指标的设计则没有考虑到实际审计成本。在环境效益、社会效益方面则多侧重于定性评价，缺乏准确的定量指标，过多的主观色彩使得审计评价结果缺乏直观、简洁。社会效益、环境效益的指标，也只是简单地罗列，缺乏系统性与逻辑性，对扶贫资金管理效益指标的研究甚少。无论是在评价维度还是审计对象，并未实现审计全覆盖。分析现有研究的不足，本文以问题为导向，锁定目标，基于审计全覆盖的视野，以定性分析与定量考核相结合的方法，尝试构建一套科学、系统的绩效审计评价体系，全方位、多层次地覆盖财政扶贫资金的各方面、全流程。

2 财政扶贫资金绩效审计评价指标体系构建原则

2.1 全面性与针对性相结合

财政扶贫资金包括以工代赈资金、老区发展基金、少数民族发展资金等，种类繁多，涉及各方面。扶贫开发的成效，不仅仅是经济总量的扩大，更是社会的全面进步。在对经济发展考量的同时，还应注重贫困人口生活质量与水平的改善、社会治安的稳定、生态环境的保护以及环境资产的投入等方面，避免因单纯地强调经济效益，而导致资源的过度浪费与环境的过度污染。因此，在设计指标时，要考虑将短期效益与长期目标相结合、直接效益与间接效益相结合、经济效益与环境社会效益相结合。从过去单一的经济维度，转变为经济、社会、环境多维度并重的综合评价体系。同时，能力的提升是解决贫困问题的关键所在，所有评价指标须共同体现以脱贫能力为内涵需求，遏制数字脱贫、脱贫又返贫的现象发生。

2.2 完整性与科学性相结合

长期以来，我国财政资金一直存在重分配轻支出、重结果轻过程的弊端（池晓勃，2001），对于财政扶贫资金的审计对象也仅限于各扶贫办与财政部门，审计范围多局限于资金的使用与管理环节，未能对扶贫资金的所有部门以及所有环节开展审计。在设计评价指标时，应将这两方面纳入审计范围，促进各部门高效协调配合，扫清审计盲区。标准决定质量，评价指标应充分发挥财政资金的引领与拉动功能，制约粗放型经济增长，促进贫困地区因地制宜，转变经济增长方式，实现贫困地区协调、均衡、可持续的经济发展。

2.3 定性评价与定量评价相结合

定性指标往往难以量化，如制度规范的建立情况、控制制度运行的有效性，需要审计人员运用专业知识与自身经验做出的职业判断，用文字的形式加以描述，具有主观性。定量指标是通過统一的计算格式与既定标准而得出的直观、易懂的客观数据，具有客观性。片面地采用定性或定量评价都无法准确、全面地反映扶贫成效，使得审计结果有失公允、客观，增加了审计风险。因此，在构建扶贫资金绩效指标体系时，一定要坚持定性评价与定量评价相结合，在定性分析的基础上，以定量评价深化。

3 构建财政扶贫资金绩效审计评价指标体系

统一、科学的评价体系的缺乏，是制约当前财政扶贫资金绩效审计难以深入开展的主要因素。科学、系统的审计评价标准，不仅能规范审计人员的审计方法与操作程序，避免审计评价的随意性与片面性，还能降低评价结果与实际情况的差异，降低审计风险，提升审计结果的透明度、公平性与权威性。同时，审计评价指标体系对于被审计单位还具有导向性与激励性，构建科学合理的审计指标，还能够促使财政扶贫资金管理与使用部门努力朝评价标准看齐，提高扶贫资金使用效益。

本文将财政扶贫资金绩效审计评价指标分为经济效益、社会效益、环境效益以及资金管理四个维度，在选择具体指标时，将各个维度效益细分，加以考虑实际收集的审计成本，细化为定向与定量两个层次的指标，具体指标设计如下。

3.1 经济效益指标

经济效益指标的设置既要体现扶贫开发的直接成效，又要从侧面反映贫困人口生活水平的改善情况。因此，要以贫困人口脱贫能力、贫困地区脱贫质量为导向，可分为贫困人口收入增长以及贫困地区经济增长情况两方面。贫困人口收入增长方面，定性指标为贫困人口近3年年收入变化趋势以及自主创收收入近3年变化趋势；定量指标为贫困人口人均年收入同比增长率、贫困人口人均存款同比增长率、自主创收收入占全年收入比率、贫困家庭恩格尔系数、人均GDP同比增长率。贫困地区经济增长情况方面，定性指标为贫困地区经济增长结构以及地区城镇化与工业化水平；定量指标为三大产业产值比例、政府税收同比增长率、固定资产投资额同比增长率、社会消费品零售额。经济效益指标摒弃了过去以收入为主导的单一评价体系，旨在多方位、多层次地衡量贫困地区的扶贫开发成效。

3.2 社会效益指标

对于社会效益指标，审计人员应瞄准贫困地区公共服务供给情况，分为教育、医疗、基础设计建设三方面。教育方面的定性指标为是否按照规定配套下发教育扶贫资金、教育扶贫资金是否专款专用与专账核算，以及是否建立科学的资金管理制度；定量指标为教育资金投入额、九年义务教育覆盖率、各层次学历毕业人数、各类学校与培训机构数、助学贷款覆盖率。医疗卫生方面，定性指标为是否建立重大疾病医疗保险制度、农村医保报销病种与报销金额标准；定量指标为医疗卫生建设资金投入额、乡镇级卫生院与卫生服务中心数、贫困家庭平均家庭医生数、农村医疗保险参保率、贫困地区人均医疗费用。基础设施建设方面，定性指标为是否建立现代农村建设规划、贫困地区饮水、电力、通信、交通建设情况；定量指标为农村饮水安全工程通户率、农村广播电视通户率、电话网络通户率、农村公路修建里程数、沼气与太阳能通户率、现代化农业基地与农田水利覆盖率。通过上述指标，将贫困地区公共服务纳入审计对象，将审计目标聚焦于精准脱贫、“真脱贫”，提升贫困人口脱贫能力，促进贫困地区社会的全面进步。

3.3 环境效益性指标

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。生态环境的质量是实现贫困地区发展的根基，因此环境效益指标分为土地利用以及生态保护两方面。土地利用的定性指标为评价贫困地区各类土地使用状况；定量指标为耕地面积占比率、耕地平均产量、水土流失与荒地面积占比率。生态保护方面的定性指标为衡量贫困地区生态经济近3年发展情况；定性指标为森林覆盖率、退耕还林与退田环湖面积增长率、植树造林面积同比增长率以及可再生能源覆盖率。以上指标体系的构建，体现了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念在审计工作中的具体运用，杜绝生态环境的安全隐患，实现贫困地区经济与生态的协调统一。

4 结 语

本文基于审计全覆盖视角，在总结现有研究的不足的基础上，分析构建指标体系的三大原则，结合我国当前扶贫工作现状及特征，考虑数据的收集审计成本，构建出一套完整、系统的财政扶貧资金绩效审计评价指标体系，以定性评价为基础，定量评价进行深化，丰富扶贫资金绩效审计的研究内容与实务框架，为审计机关开展实务工作提供参考。

主要参考文献

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