网约城际道路客运发展调查及成因分析

胡胜　赵宜

[摘要]随着国家关于网约车管理政策的出台，“互联网+”出行的风口从城市客运转向了城际客运，网约城际客运开始“野蛮生长”。网约城际客运面临非法营运、安全和服务质量難以保障等问题，但其灵活性强、方便快捷、票价低廉等特征仍对乘客具有很大的吸引力。文章在对广东省内主要互联网平台开展网约城际客运调查的基础上，归纳了其主要经营模式、发展动因、存在问题，并对问题的成因作了分析，可以为行业发展政策的厘定提供决策参考。

[关键词]道路运输；城际客运；网约车；发展调查；成因分析

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807078

随着国家层面《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》两个文件的颁布实施，以及国内多个城市实施细则的陆续出台，网约车不受约束的时代宣告结束。与此同时，城际道路客运网约平台开始“野蛮生长”。虽然部分网约城际客运服务面临非法营运指控、运输安全和服务质量难以保障等问题，但因其灵活性强、方便快捷、票价低廉，仍吸引了相当多的乘客，成为道路运输行业发展与管理的重要关注。

1发展状况

网约城际客运紧随网约车而来，2015年后发展迅速，成为乘客选择、行业管理必须面对的经营行为。

11规模与分布

当前广东省内利用网站、微信公众号、App（以下简称互联网平台）等互联网信息技术开展网约城际客运的超过43个，它们的经营区域主要集中在珠三角，其中：深圳13个、广州12个、湛江9个、珠海7个、河源6个、清远5个；潮州、汕尾、茂名、云浮等粤东、粤西区域暂未发现互联网平台经营。根据线上服务测算，互联网平台开行的客运线路超过400条，日均运送旅客保守估计超过3万人。其中，“淘巴士”和“AA巴士”影响最大，前者开行线路达40条，涉及省内10个地市，后者开行客运线路43条，涉及省内16个地市。在这43家互联网平台中，全部开通了微信公众号，其中11家还同时推出App。

12客流组织

互联网平台通过网站、微信公众号或App发布客运线路信息并销售客票，通过微信渠道接收票款，同时向乘客发送订票信息。

网约城际客运的上、落客站点多设在商务区、酒店、高校附近人流集中（如广州珠江新城、暨南大学、广州大学城），临近地铁出口、公交站台等区域。上客点，一般会安排工作人员现场验票（形式为查看订单号），组织乘客乘车，对乘客和行李基本没有安检措施，对现场工作人员的资质、服务标准、着装等缺乏统一要求和基本规范，服务质量参差不齐。

13票价

网约城际客运的票价主要根据线路开通时间、客流培育、供求关系、市场竞争程度等因素，由平台自行综合确定，但普遍低于同线路常规班车的票价。对于新开行线路，互联网平台多采取低票价甚至免费乘坐策略吸引乘客，待客流相对稳定后再适当上调票价。在客流充足的广深、广珠客运线路，网约城际客运的票价基本维持在同线路正规班车执行票价的6～7折水平，有时根据不对称客流制定往返不同价的竞争性票价，如下表中的梅州—深圳。

14经营模式

目前，互联网平台的经营模式大致可分为三类，分别为“客运组织者”模式（简称“组客”模式）、“客票代售者”模式（简称“代售”模式）和“自产自销者”模式（简称“自营”模式）。

“组客”模式是指由互联网平台发布客运服务信息，组织客流，收取票款，并通过与实际承运人（含客运企业及其承包人和非营运车辆的所属单位）签订包车合同，将乘客运送服务外包给实际承运人。实际承运人则按照互联网平台的要求组织车辆，运送乘客，依据包车业务量（使用车辆、运送线路、运送次数等）取得收入，主要包括淘巴士、AA巴士、捷乘巴士、点点巴士、高校联谊等互联网平台。这种模式下，互联网平台所扮演的角色与“无船承运人”类似，应定位为无车承运人。

“代售”模式是指互联网平台按照实际承运人的要求发布客运服务信息（含引流），代售客票外，代收票款，按照与实际承运人的约定以提成方式参与客票收入分成，主要包括样样巴士、顺风巴士、易出行巴、爱游巴士等互联网平台。这种模式下，互联网平台所扮演的角色与“联网售票公司”相同。

“自营”模式是指互联网平台是实际承运人，负责班车线路设计、班次安排、票价确定，发布客运服务信息，组织客流，收取票款，组织车辆（自有或挂靠），运送乘客，主要包括创想巴士、A乐游巴士、找巴巴、广运巴士、KK出行、城际巴士等互联网平台。这种模式下，互联网平台所扮演是客运经营者角色，与传统客运企业不同的在于客运信息发布、客流组织、客票销售、票款收取等环节使用了互联网思维和技术，减少了中间环节。

调查发现，在实际经营中，互联网平台正在融合上述多种经营模式，以“淘巴士”为例，除了与客运站合作少量代售客票外，主要利用互联网平台组客，组织包车企业开行定点、定线的班线和高校专线，自主定价和设置上、落客，以“淘巴士”品牌对外经营，具有承运人的明显特征，突破了现行客运管理对班车、包车的管理界线，现行法律法规难以对其进行约束。

2存在问题

网约城际客运的崛起在给道路客运服务带来新风的同时，也暴露出了一些亟须关注的问题，主要如下。

21服务与安全的主体责任不清，乘客正当权益得不到维护

在目前的网约城际客运中，以“组客”模式的运营规模与影响最大。在这种模式下，互联网平台与运输企业（或车主）多为合作关系。前者负责客运服务的销售（含班车线路、包车线路的设计与发布、客源组织、收取运费等），后者负责乘客运送，导致实际承运人不承担主体责任，一旦出现服务纠纷、交通事故，乘客权益难以保障。虽然乘客向互联网平台支付运费并购买客运服务，存在事实上的运输合同关系，但互联网平台会强调自身并不直接提供运送服务，只是为乘客提供客运服务信息，为运输企业（或车主）提供客源需求信息，是信息服务商，不对此类事项负责；而运输企业（或车主）则强调自己是按互联网平台的要求进行运输生产，与乘客没有直接关系，应该找互联网平台处理，相互推诿，乘客的合法权益无法保障。[1]

22安全管理薄弱，安全隐患大

短时间内赢得规模优势是互联网企业普遍遵循的“制胜宝典”。为召集更多车辆，个别平台对车辆安全、经营资格条件较少关心，甚至接纳社会车辆、租赁车辆（即俗称的“黑大巴”）。车辆来源极为复杂，车辆安全设施、技术性能参差不齐，安全隐患较大。加之互联网平台对车辆及其营运管理松散，没有建立统一的安全生产制度和安全监督检查机制，难以有效预防安全风险。尤其是“黑大巴”，无法购买相应的商业保险，一旦发生事故，乘客难以获取相应的救助与补偿，容易引发社会不稳定风险。

23影响城市交通运行效率，易引发公共安全事件

为最大限度地提高乘客出行的便捷性，相当部分网约城际客运的上、落客点占用城市道路，围绕人流密度较大的地铁站、公共电汽车站、大型商业网点、高校大门、酒店门口等组织上、落客。这些上、落客站点多为私自设立，尤其是在公用型空间，没有也不可能与原有的使用者充分沟通、协商，缺乏整体评估与系统安排。客运作业时，容易导致功能空间的交叉与冲突，尤其是在交通繁忙地段，会对其他交通方式的正常运营产生严重干扰，不仅影响交通秩序，而且危及交通安全。

24缺乏行业管制，有违社会公平

网约城际客运这一新业态的相当部分在道路客运市场肆意“撇脂”，导致传统道路客运企业经营困难，处置不当则影响行业稳定和社会公平秩序。传统道路客运企业早在新业态出现之前就致力于增设上、落客点，方便乘客，不断优化调整，但在现行法规体制下，受到比较严格的限制。[2]而新业态在营运模式、线路开设与调整、站点设立、班次安排、价格等方面由于存在规制“真空”，基本不受约束，主要开行客流比较集中的线路和时段，对于客流稀少的线路和时段则一概远离，对既有的道路客运企业产生了严重的冲击，挤占获利空间，致使传统客运企业失去客源好的线路和时段，没有能力在客源不好的线路和时段继续提供服务，客运服务公共属性难以为继。长此以往，局面将进一步恶化，传统客运企业的经营将更加困难，进而影响行业稳定，动摇“公平、正义”的社会基础。

3成因分析

网约城际客运的崛起及其在实践中暴露出来的问题，分析原因主要有以下几个方面。

31信息技术进步推动“互联网+巴士”

移动互联网技术的发展，降低了组客服务的成本，不需像传统客运站那样的实体投入，只要开发一款App或微信公众号即可营业，大大降低了组客服务的资本门槛，不受时空限制，提高了乘客了解客运服务、购买客运服务的便捷性，很快成了“风口”并受到青睐。[3]同时，随着综合运输体系的日益健全，道路客运供给过剩，拥有客源成了道路客运竞争的“核心”。互联网平台正是凭借线上组客优势，实行低价竞争，快速形成规模优势（部分班次的实载率达到了90%），瓜分传统道路客运组织体系的客流。

32传统道路客运不能适应市场需求

随着社会经济的发展、综合客运体系的完善，各种客运方式的定位日趋明确，乘客对道路客运“门到门”的要求越来越高。然而，现行道路客运实行“车进站、人归点”“定班定线”的经营模式和站场等级核定等，客运站分布密度小且一般設置在城市外围，无法满足乘客“门到门”的要求，乘客需要换乘城市公交、地铁到客运站乘车，极不方便，严重影响了乘客出行的便捷性。[4]互联网平台抓住了乘客出行需求，在人流聚集的商城、酒店、地铁站等周边开行客运线路，方便、快捷、灵活，符合未来道路客运个性化便捷出行的发展方向，发展迅猛。

33行业改革推进缓慢，导致舆论被动

为加快适应道路客运市场变化，满足旅客出行新需求，道路运输行业没有停止探索与改革。以广东为例，致力于推动传统运输企业拥抱互联网，互联网企业依法依规参与运输服务创新试点。目前，已有传统客运企业借助互联网技术试水“自主组客”“联程联运”“个性化出行服务”，互联网企业参与“互联网+运输服务”的创新试点，提供网约城际客运试点服务。但由于改革试点开展时间不长，试点项目还处在前期准备和试运行阶段，且在上、落客点设置、车辆投放、安全和服务保障等方面缺乏配套的法律法规支持，难以大规模推行，且创新力度有限，离乘客的出行需求还有较大差距。在舆论上，一方面加剧了对传统道路客运行业“不思进取”的责难，另一方面形成了对网约城际客运“野蛮生长”的声援。

34“规范”与“创新”冲突，陷入执法困惑

从趋势看，网约城际客运的经营模式较传统道路客运的经营模式更加契合乘客的出行需求[5]，无疑会成为未来的发展方向，但受多种因素影响，现行法律法规的调整未能及时跟上，对新业态的规范缺失，致使行业管理和执法部门无所适从。加上互联网平台效仿滴滴、Uber等网约车平台的做法，采取多方合同等形式，规避现行客运管理规定和执法，普遍存在取证难、判决难等问题，很大程度上影响了执法的积极性、主动性和巡查强度。正因为如此，一些互联网平台，如“淘巴士”等为迅速占领市场，既轻视现行道路客运行业的法律法规约束，任意设置上、落客点，干扰其他交通活动的正常秩序，也漠视社会责任，降低安全风险防范等级，“任性”发展，加剧了与传统道路客运企业及道路客运试点企业的不公平竞争，使道路客运行业的经营环境更加复杂化。

4政策建议

为加快适应当前道路客运市场变化，满足旅客出行新需求，积极稳妥处理发展中的问题，引导、规范网约城际客运健康发展，促进道路客运行业转型升级，提出如下建议。

41以改革创新思维和依法行政理念，客观公正看待网约城际客运

网约城际客运以便捷化、个性化为特征创新客运服务模式，客观上起到了“倒逼”道路客运行业改革的效果，也为传统道路客运企业转型升级提供了技术渠道，符合行业未来发展趋势，应当予以鼓励。但在现行的法律法规没有修订之前，积极引导互联网平台参与改革，纳入现行的法律法规监管，要求其选用合规营运车辆和相应资质的驾驶员提供网约城际客运服务，维护市场秩序和社会公平。

42加快推进客运改革试点，促进与互联网信息技术融合

推进传统道路客运改革，尽快规范改革过程中存在的客运模式、许可流程、牌照发放、执法标准等问题，适时总结成果和经验，确保改革平稳、有序推进。探索传统客运企业与互联网平台融合发展，实现客运信息发布、运营调度、客票代理等创新服务，总结有关制度规范、经验模式，推动道路客运行业转型升级。

43加快现行法律法规的修订完善，依法有序放松管制

互联网平台的主要功能是为客运经营者提供客运信息推广、客票代理等服务，属于客运相关服务范畴，应在国家道路运输相关法规框架内，抓紧出台网约城际客运的规范性文件，提出客运信息服务经营者准入条件和管理要求，规范其经营范围和服务标准，界定客运信息服务经营者、道路客运企业、客运站以及旅客之间责任关系，明确平台服务的禁止行为和执法标准。同时针对客运改革出现的新事物与现行法律法规冲突矛盾之处，加强与上级交通运输部门和同级法制部门的沟通，在先行先试基础上尽快推进有关法律法规的完善，为网约城际客运发展保驾护航。

参考文献：

[1]荣朝和，王学成厘清网约车性质，推进出租车监管改革[J].综合运输，2016，38（1）：4-10

[2]王小芳，赵宇浩中国网约车规制政策述评[J].长安大学学报：社会科学版，2016（3）：115-121

[3]翟婧彤，王振坡，王丽艳“互联网+”时代的城市交通变革与发展[J].城市，2015（9）：72-76

[4]蔡翠，解晓玲公路客运的普遍服务及保障机制[J].综合运输，2008（1）：43-45

[5]唐培中国网约车的监管困境及解决对策[J].智能城市，2016（9）：213-215

[6]肖朝刚，邱林“互联网+”对道路客运业的影响和冲击[J].交通建设与管理，2015（9）：108-111

[7]张黎，程航“互联网+”道路客运发展趋势分析[J].时代金融，2016（8）：184-186