高等教育评估中政府角色的转变取向

2018-03-19李斌

黑龙江教育·高校研究与评估 2018年2期

李斌

摘要：在推进国家治理能力与治理体系建设的宏观背景下，治理理论在我国得到关注。文章基于我国高等教育评估的现状，从治理理论视角分析我国高等教育评估中政府的主体作用、自上而下的运行机制以及权力导向的等级管理方式，并结合我国高等教育评估中政府角色转变的具体实践，提出在高等教育评估中政府角色从统治者到治理者、从全能型到有限型以及从家长型到伙伴型的转变取向。

关键词：治理理论；评估；政府角色

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2018）02-0016-03

中国共产党十八届三中全会决议提出了推进国家治理能力与治理体系的建设，高等教育作为整个社会系统中的一个子系统，也在推进“管办评分离”的教育改革。在整个宏观的治理语境中，聚焦于高等教育评估这一中观层面，探析治理理论的缘起与内涵，基于我国高等教育评估中的实践状况，从治理理论的视角出发审视评估过程中出现的问题，并提出相应的角色转变取向，进而呈现治理理念下我国高等教育评估中政府角色转变的具体实践。

一、治道之变

（一）治理理论的兴起

1.西方社会的变革：二战以后，西方发达国家发生了一系列变化，普选制使政府权力和资本的支配力量受到限制；社会组织的兴起，公共权力开始自上而下，自下而上的双向运行，政府的公共决策实际成为多种利益团体竞争平衡的结果；公众传播大众化，成为公共参与国家事务，制约国家权力的路径和方式，公民社会进一步显化。这些变化都预示着政府、市场与社会三者的权力边界将出现新的变化。直到20世纪70年代中后期，西方社会矛盾爆发，在两次石油危机的冲击后，西方发达国家先后陷入滞胀的困境，经济上出现了政府干预与市场调节的双双失灵，各国经济普遍处于停滞状态，出现了严重的政治经济危机。作为社会的主要治理工具，政府自然成为众矢之的，各界开始对政府的管理模式、管理结构以及管理方法进行了全面的批判，公民要求政府撤出“制高点”[1]，期望重构政府，市场与社会之间的关系，促进了社会变革。

2.中国的经济改革：1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标后，随着市场经济体制的逐步确立和国家民主政治建设的逐步加快，也要求政府转变职能，从管理控制转变为强调服务的善治政府，提倡“大社会，小政府”，调整政府、市场、社会三者之间的关系，以适应我国新形势下的改革。

社会变革和经济改革都需要重新调整政府、社会、市场三者之间的关系，治理理论正是在这种时代背景下应运而生。

（二）治理理论的内涵

当前对治理的边界与内涵众说纷纭，仍未有统一的概念界定。治理理论的代表人物R·罗茨归纳了治理的六种形态：作为最小政府的治理、作为公司的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理、作为自组织网络的治理[2]。学界内还有其他学者从不同的方面定义“治理”，但种种定义有其共同取向，呈现出“辩驳下的趋同”[3]，即相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家政府与社会关系的调整[4]。同时值得关注的是治理和管理并非是截然对立的，治理的目标是调整各个权力主体之间的权力边界以及权责关系，以求适应新的治理情境，并非否定管理的功能，治理中涵盖着管理，两者是互补而非替代性的关系，虽为互补但仍存在如下显著区别。

治理的主体上，一元主导到多元参与。管理的主体是政府，而治理的主体还包括不同领域不同层次的公私主体。政府不再只是治理的主体，也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。

治理的运作上，从单向运行到多方互动。管理的运作模式是直上直下的、强制的、刚性的，其基础是依靠行政权威的控制，运作过程是一个“黑箱”，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是交叉互动的、各个利益相关者间是合作的、包容的，其基础是利益的协调整合，运行过程是多方参与，信息透明，治理行为的合理性受到更多重视。

治理的结构上，层级分明到扁平嵌套。管理采用的是科层制结构，呈现出金字塔结构，是一种权力导向；治理需要各方进行合作协商，呈现出网络状结构，是以事务为导向。

二、高等教育评估的现状

基于国家治理能力与治理体系建设的宏观背景下，高等教育也须要转变政府对高等教育的管理模式，重新调整高校、政府与社会的关系。具體到我国十多年来的高等教育评估的基本实践，从评估主体、运行机制和管理方式来梳理我国的高等教育评估管理模式，探析政府在高等教育评估中取得的成就与不足，了解我国高等教育评估的实践全景。

（一）评估主体：用法律法规强化政府的主体作用

1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》是我国第一个关于高等教育评估的政策性文件，文件中明确规定：普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施。之后，1992年实施的《高等教育法》规定“高校必须接受教育行政部门组织的评估”，从法律上确立了政府作为高等教育评估的唯一法定主体的坚实地位。在2004年，教育部还正式批准成立教育部高等教育教学评估中心，以期来保障中国高等教育事业的发展。由以上的政策文本以及我国高等教育的发展现状来看，我国的高等教育质量保证模式起初就采用政府控制主导型的模式，以高等教育行政部门及其建立的高等教育评估机构为评估主体。在实际运行中政府主导了高等教育质量评估的发展方向，对我国高等教育质量的提高和保证起了不可替代的作用。

政府主导的评估模式在保障我国高等教育发展的质量的同时也不免出现了一系列问题，广为诟病的是该模式抑制了高校的积极性。高校没有权力参与评估指标的设计、评估结果的处理，整个评估方案呈现一刀切现象，评价标准整齐划一，难以照顾到高等学校的实际情况和社会其他方面的利益，高校只能接受根据评估结果做出的行政决策，所以高校缺乏参与评估的积极性和自主性，总是处于被动应付的局面；高校缺乏发现问题，改善管理，提高质量的主体意识。

（二）运行机制：以国家权力为基础，通过行政与立法等执行

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提到国家及其教育管理部门要加强对高等学校的教学水平进行评估，由此开启了由政府主导的评估机制。1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》中对普通高等学校教育评估的主要目的、基本任务、基本准则、指导思想、评估形式、评估主体做了明确规定。通过评估规定的具体化，确立了我国高等教育评估的基本框架。1998年颁布的《高等教育法》更从法律的高度确立了政府意志在高等教育评估中的重要地位，也推进了评估手段的制度化。依靠国家权力，通过立法和一系列的政策文件推进我国高等教育质量评估体系的制度化进程，为我国高等教育提高质量提供了制度的保障。

反思整个评估制度，可以看出高等教育评估活动是依靠政府的行政命令自上而下强制开展。评估标准的制定，评估方法，人员选择，进程安排，结论公布，结果使用等均由政府及其建立的评估机构决定，高校作为被评对象，必须无条件接受政府组织的评估。整个评估具有较强的封闭性，这样，政府既当“运动员”又当“裁判员”，其他评估机构很难对政府的评估行为进行有效的监督，评估的合法性受到质疑。

（三）管理方式：依靠等级管理与权力导向开展评估与资源分配

等级管理强化了高校和政府的隶属关系，政府成为评估的决策者，而高校是决策的执行者，“决策—执行”的分离有利推动了政府政策在高校中的执行，使评估活动能够满足政府自身管理的需要，来实现评比鉴定的目的，并将评估结果与政府决策建立联系，评估结果也往往与政府部门的资源配置有密切联系，促使高校朝着政府的意志前行，这也为政府的决策和宏观管理提供了依据，有利于做出正确的决策。

现行的评估体系中，政府对高校的评估是基于权力的管理而不是基于事务的治理。高校实事求是地报告自身办学状况不仅得不到鼓励，可能还会招致惩罚，所以高校领导为了维护自身的权力地位和获取更多的资源，在评估过程中会出现一些弄虚作假、拉关系等不正当防卫行为，评估结果鱼目混珠比比皆是，评估过程呈现“运动式”，具有很强的临时性和短效性，致使评估工作在推进高校提高质量方面的作用不明显。

三、高等教育评估中政府角色转变的取向

基于我国高等教育评估中的基本实践状况，从治理理论的视角出发审视评估过程中出现的问题，提出相应的角色转变取向：从评估主体上，由统治者转变为治理者；从政府职能上，由全能型转变为有限型；从管理方式上，由家长型转变为伙伴型，并呈现转变取向下的具体实践。

（一）统治者到治理者

在当前的治理语境中，要求评估主体从一元主导转变为多元参与，构建利益相关者多方参与的评估机制。将政府、高校、行业协会、用人单位、第三方评估机构、学生等利益相关者加入到高等教育质量评估体系中来，广开言路，听取不同利益相关者的诉求，并将不同的意见进行协调整合，这也有利于评估方案更接地气进而得到有效的实行。同时，多元主体的参与到评估方案实行过程中，评估过程是多元主体的参与，而不是政府个体独立操作，评估得出的结论也会具有合法性，多元主体的参与也可以改变政府既是“运动员”又是“裁判员”的地位，政府也是治理中被监督的一个主体，避免出现政府官员的权力寻租现象。

在现实情境中，教育部通过建立“五位一体”的本科教学质量评估体系来将多元主体囊括到评估体系中，推进统治者到治理者的角色转变。2011年10月，教育部印发《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》，政策文本中提出建立“五位一体”的本科教学评估制度体系[5]。可见，新时期下的本科教学评估体系包含了多元主体的参与，通过院校主体的自我评估，政府层面上实行的分类院校评估，行业领域的专业认证及评估，国际范围上的学科专业评估，及学生评教等手段，使学生拥有了表达教学意愿的常规渠道[6]，以此来获取反映高校教学状态的基本数据，建立起高校教学状态数据库并进行教学状态的常态性持续性监测。因此，新时期构建的“五位一体”本科教学评估体系代表了今后多元主体参与高等教育质量评估的趋势。

（二）全能型到有限型

我国普通高等院校数量多，全部依靠政府组织评估活动，不仅评估任务繁重，而且评估效率低。面对这一困境，我国政府要求推进教育“管办评分离”，建立起“政府管、学校办、社会评”的三方协同的格局[7]，促进政府职能从全能型转变为有限型，理清政府、高校、市场之间的关系，明确各级政府教育主管部门、各类高校主体、高校教学管理部门、高校院系、产业行业协会等各个主体分工合作的责任权利和义务，通过建立“防火墙”，防止各个主体职能的缺位和越位。同时，政府要将相应的权力下放给其他评估主体，将有限的精力集中到宏观管理上，充当元治理的角色，进行元评估，对评估进行再评估[8]。需要政府根據治理情境的变迁来对以往所制定的政策进行重新评估，探讨它的优劣性，进而修改或者重新制定新的政策，以适应新形势下的高等教育评估活动。

近5年来，教育主管部门在政府简政放权的进程中不断消减自身管理权限、给予高校更大的办学自主权，进而密集出台了《学校教职工代表大会规定》（2011年）、《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015年）》、《高等学校学术委员会规程》（2014）、《高等学校理事会规程（试行）》（2014）等一系列政策文件[9]。这些政策文本是政府下放权力的配套措施，政府下放权力，并不意味着政府只是充当“守夜人”的角色，放任自由，而是要进行底线标准管理，即政府有责任制定高校办学运行各个环节的底线标准和底线规范，任何人不得突破底线，这些政策文本是政府为保障高等教育质量而制定的底线标准。

（三）家长型到伙伴型

我国的高等教育评估长期依靠政府主导推进，中国高校从束手束脚中成长起来，长期处于执行者的角色，难以参与到高校发展的政策决策中来，高校长期以来在“严格的父爱主义”中成长起来[10]。基于这一现实，政府对高校的管理方式应从基于权力导向的等级管理转变为提高办学质量这一事务导向的管理，在下放权力提高高校自主办学的能力过程中，激励高校提高办学质量的动机，从要我评到我要评转变。高校不是为了迎合政府评估而进行的内部评估，而是要具有提高教育质量的使命感和主体意识，为了改进和提高高等教育质量而自主开展的评估活动。同时，不同的主体处于不同治理情境的不同层次，应给予同等的地位，从层级身份到平等契约的转变，让处于治理情境基层的高校教学管理部门参与到高校的政策决策中，有利于打破政策执行的“最后的一公里”，从而达成政策的有效落实。

自2011起，教育部开始逐步建立起高等学校质量年度报告发布制度，包含《本科教学质量年度报告》《高校学生就业质量年度报告》《研究生教育发展质量年度报告》。这一举措促使高校公布高校質量信息，自觉接受政府和公众的检视，从原先的被动评估转变为主动自我审查整改，促进高校自主办学能力的不断提升，从原先的被管理者转变为自我管理。同时，各类《质量报告》目前已经成为教育管理部门对高等教育进行宏观调控的重要依据，这也是各级教育主管部门及专门机构开展院校评估、专项评估的重要依据[11]，政府和高校都将关注点聚焦于高校的质量，为提升高校办学质量这一事务而通力合作。

参考文献：

[1][美]丹尼尔·耶金，约瑟夫·斯坦尼斯罗；段宏译.制高点

——重建现代世界的政府与市场之争[M].北京：外文出

版社，2000：7.

[2]Rohdes，R.The New Governance：Governing without

Government[J].Political studies，1996，（4）.

[3]康志杰.辨驳下的趋同──先秦诸子百家论“信”伦理道

德观念[J].华中师范大学学报：哲学社会科学版，1996，（4）.

[4]王诗宗.治理理论及其中国适用性——基於公共行政學

的视觉[D].杭州：浙江大学，2009.

[5]李国强.“管办评分离”进程中的高校外部质量保障体系

建设[J].中国高教研究，2016，（1）.