我国城市街区空间治理模式研究

乌晓琳，刘 杰

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116021)

1 街区概念的界定与街区制的起源

1.1 街区概念的界定

“街区”的概念是“社区”理念的延续。社会学中的“社区”理念源自西方。1881年，德国社会学家F·滕尼斯使用gemeinschaft表示社区，指一种“原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体”[1]。也指一种由“具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的关系密切、守望相助、富有人情味的社会共同体”[2]。国外学者将街区的概念从“功能单元”与“空间和社会单元”进行区分。工业区、商业文化区或居住区的街区，既体现了城市发展过程，又是资本生产的必要组成部分，可视其为功能单元。除此以外，若街区蕴含了包括位置、形态、主导功能及城市居民等更为复杂的内容，则视其为“空间和社会单元”。国内学者大多认同街区为一种城市空间概念，具有结构组织与实体营造的属性、功能与构成要素。

1.2 街区制的起源

斯坦因与莱茵托共同提出的拉德恩伯大街区是最早提出具体规划的街区制居住区[3]。街区制的理念则形成于霍华德于1898年的代表作《明天》中所提出的“花园城市理论”。自此，街区制的城市街区空间模式开始在欧美传播并发展起来，于80年代左右引入我国。

2 我国城市街区空间治理的相关政策

我国推行街区制的理念，与近年来的社会治理观念紧密相关。20世纪90年代兴起的治理理论，最初就是用于解决城市环境问题的，并逐步应用于政府层面。中国语境下的“治理”，是空间组织采用协调、交流、合作等方式，建立街区空间权力秩序的过程。就街区空间而言，从社会发展变化和历史变迁角度，空间治理是借助居民自治组织、社会组织、政府组织等多种网络体系，解决城市街区空间问题、推动街区发展、提高公共服务水平的过程。

街区治理，特别是历史街区的治理，不仅受到学者们的广泛关注，也成为政府工作部署的重点。我国对城市街区治理的最初探索是《城市街道办事处组织条例》与《城市居委会组织条例》的制定。其后，《国务院批转国家建委等部门关于保护我国历史文化名城的请示的通知》(国发〔1982〕26号)中首次提到“对集中反映历史文化的老城区要严加保护”。

1994年，国务院提出的“历史文化名城的重点区域还要做出控制性详细规划”是历史街区保护的重大突破。我国城市街区治理层面的保护规划深入到历史街区及其周围环境的规划设计之中的标志是《历史文化名城保护规划编制要求》(建规字〔1994〕533号)的发布。随后，《关于印发〈国家历史文化名城保护专项资金管理办法〉的通知》(财预字〔1998〕284号)和《中华人民共和国文物保护法》(2002)等法规的颁布，表明中国文化遗产的保护工作重点从名城保护转向历史街区保护。

《城市紫线管理办法》(中华人民共和国建设部令第119号)明确规定了城市紫线范围内的活动、建设项目应该采取的程序。《历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案》(建办规函〔2016〕681号)预计2020年全面完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作。至此，历史文化街区的保护和治理工作开始真正有法可依。

3 目前我国城市街区制治理的主要问题及原因

3.1 我国街区制治理现状

多年来，我国城市空间治理模式以社区制为主。目前，我国典型社区制城市空间治理模式有上海模式、沈阳模式和武汉汉江模式。

上海模式将社区定位于街道范围，构建“两级政府、三级管理”的治理模式，旨在构筑社区管理领导系统(由街道办事处和城区管理委员会组成)、社区管理执行系统(由市政管理委员会、社区发展委员会、社区治安综合管理委员会和财政经济委员会组成)和社区管理支持系统(由辖区内企事业单位、社会团体、人民群众和自治性组织组成)相结合的街道；沈阳模式将“社区定位于街道与居委会辖区之间，并设立由社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区管理委员会3个社区自治的主体组织”[4]；学习和借鉴沈阳模式的设立，武汉汉江构建了由社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会组成的社区自治组织，显示了其主动转变政府职能及培育社区自治的核心特征。

在我国城市化进程中，封闭社区的建设在逐渐导致一些城市病症，我国提出街区制这种新型城市空间治理模式，其目的是解决此类社会问题。

昆明市建立“街区+商业”“通行+景观”“道路微循环+市政”的开放式街区。如滨江俊园、经典双城、俊发商业大道等开放社区不仅分流周边车流量，也促进了临街商铺的发展；世纪城内的如意环路和如意公园内的道路成为该区域东西向的通行主干道，为日益紧张的南市区交通疏解提供了帮助；同样，作为建筑内部通道社会公共通行的代表,昆明呈贡新区市级行政中心全开放式道路的理念,为政府机关的开放提供了借鉴。

大连市拆除民兴花园等封闭小区的围墙以建立组团式封闭小区；上海市建立多层次空间叠加的开放式社区；成都市建立“小街区式”的开放社区，以缓解道路拥堵。上述城市均为积极推行街区制城市空间治理模式的典范。

为应对房价暴涨问题，中山市以超前理念建设与街区制相似、实用性强的解困房；为提升通道活力，北京市实施街区制公租房项目；四川设立示范片区作为街区制试点，其中宜宾市的莱茵社区可谓街区制试行的典型成功案例；为增加公众幸福感，吉林市推行新旧社区街区制治理，通过凸显城市的文化底蕴和历史厚重感改善公众居住环境。

3.2 我国街区制实践的主要问题及原因

3.2.1 街区规模问题及原因

与国外相比，我国城市现有街区普遍偏大。单位大院式社区被院墙围合，社区内道路仅供内部居民使用，少对外开放，故路网密度较低，街区的尺度较大。封闭式社区与单位大院街区尺度相近，但因开发强度高，建筑布局稀疏，使其路网密度低于单位大院式社区。街区制的推行使得单位大院和封闭社区逐渐打开四周围墙，开放内部道路供居民通行。封闭社区的开放与否目前没有明确的条文规定，强制开放社区的指标设定也尚未出台，这对封闭社区和单位大院的街区制改革产生了一定的影响。

3.2.2 人身和财产安全问题及原因

封闭社区是现阶段我国城市居住空间布局的基本单位之一，其特点主要为出入的限制性，即私有化的公共空间。封闭社区均有物业管理，越是高档社区，管理越严格，陌生群体越难以进入。街区制的试行使得来往穿行车辆增多、陌生群体涌入，增大了社区居民的人身安全隐患与财产安全隐患。在街区制治理的探索过程中，一些城市社区(如成都的芙蓉古城小区，广州的保利花园、星河湾小区、汇景新城等)遭遇小区犯罪率飙升、社区内外矛盾升级等问题，故不得不暂停街区改造计划。此外，打开的社区因私密性降低、环境噪音增多，导致社区居民生活品质下降。

3.2.3 产权和利益问题及原因

我国住宅模式普遍为封闭式管理，缺乏对街区制的配套立法。多数人购买房产首先考虑到小区环境是否清幽、安全、卫生，但社区的开放使得社区居民未享受到与高价购买的房屋所对应的环境与物业管理。因此，街区制的推广使得道路公开化与业主间的矛盾升级。

《物权法》第十七条规定，“业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权力”。小区内道路、绿化设计、小区物业的品质管理、小区内健身设施等系列配套服务，在业主购房时以公摊面积等形式蕴含在价格中。开放社区势必会侵犯业主的共有权，而对于此类情况的处理方式，我国现阶段未有与之匹配的法律规定。对部分已经建成的社区而言，对外开放在带来额外管理负担的同时，也牺牲了业主的私权。同样，对于如何处理此类情况，我国现阶段依然没有相匹配的法律条文。上述情况的产生均由于目前没有与街区制相配套的法律，这给街区制改革带来了一定的障碍。

此外，目前我国房地产价格区域化明显，封闭社区的街区制改造和新建住宅街区制均将影响房地产价格。现阶段，封闭社区居住空间的舒适性与安全性，使得其房价远高于开放式街区。街区制的推广会不会进一步提升封闭社区的价格？市场供需情况会不会因此改变？街区制的推广会不会降低街区房价？这些问题在街区制的推广阶段均需仔细考量。

3.2.4 基层治理成本增加问题及原因

治理不是为了控制，而是为了协调和合作。俞可平认为，在我国社会治理的互动结构中，政府并不是唯一的权力中心，社会组织可通过得到公众认同成为权力中心[5]。政府在不同制度关系中的引导、控制与规范，使公共利益最大化，从而达到治理的最终目的——善治。

以政府为引导的社会治理，注重自上而下的行政命令，传递的是一种权威。街区制的推广使得我国城市空间治理模式发生了根本性改变，也突破了传统的治理理念，在宏观与微观之间、非正式与制度化之间、国家与个人之间产生合作与冲突。同时，因街区制的推行存在政治、经济、文化、社会等多重场域因素叠加的影响，故管辖区域的交叉叠加和扁平化的治理结构是现阶段我国城市街区空间模式治理和改革的趋势与走向。

由于社会环境的多样性和复杂性，组织内部每个决策过程都需要体系中的各个部分给予配合，更需要与其他决策体系相互合作和影响。然而，因过度依赖政府资金的投入和带动，社会组织内部资源的持续性紧张和结构不平衡现象严重，组织在依赖政府和外界力量缓解自身生存压力的情况下，内生了组织空间的内部紧张。

现有封闭社区的街区制改革，使得原有物业部门不再管理社区的开放部分，而这部分的管理权将归还政府。在对社区居民做出相应补偿的前提下，基层政府的治理任务加大，公共设施维护的费用将增多，从而使基层政府财政负担增大。这些负担会不会最终转嫁到纳税人身上，目前尚未有相关定论。

3.2.5 社会稳定问题及原因

街区制的推行将影响我国的中上阶层群体，此类群体数量庞大，掌握着巨大的社会资源。街区制的强制推行会导致政府与上述群体的正面冲突，这种社会矛盾所带来的影响需耗费巨大代价才可平复。故街区制的推行不能靠行政的强制执行，还需进行综合治理的考虑，运用善治理念平衡社会稳定和封闭社区街区制改革二者之间的关系。

4 美国城市街区空间治理经验及启示

4.1 美国城市街区空间治理模式

4.1.1 传统欧洲街区模式

依附于城市街道和原有城市肌理呈现出自然生长的街坊模式，是传统欧洲的街区模式。其特点为街道两侧建造住宅，各个街区合筑形成各自院落空间，此种布局是城市街区空间模式的早期雏形。

受欧洲殖民影响，美国街区治理初始于16世纪(1500-1776)，《西印度群岛法律》统一规定城市位置、街道规划与土地，如方形街区、笔直街道及十字形路口设计等。在荷兰议会受命下，斯特伊弗桑特在统治新阿姆斯特丹期间积极奉行社区精神，以“棋盘式”道路网为骨架进行城市规划与治理。此时期的城市街区空间具有网格状城市布局模式的性质，而希波丹姆式的街区治理理念更是延续至今。

1776-1920年间的美国政府实施道路规划以开展街区治理，道路建设作为公共政策职能受到重视。以纽约市为例，《1811年委员会计划》使得街道覆盖曼哈顿。中央公园、希望公益及河滨公园的设计者奥姆斯特德于1968年提出“现有街道增添林荫小道以软化纽约网格状街道治理模式”。

4.1.2 阶层隔离的街区模式

美国街区治理中，街区空间实践过程需克服自然与社会问题。20世纪30年代，美国城市建立了区域化的法规制度以规定建筑物的高度、设定人口密度限值，并确定商业与居住区的边界。20世纪40年代，去中心化与郊区化在美国盛行。罗斯福新政推动绿化带城市群田园式郊区体系。20世纪中期，美国城市初现居住隔离，而城市突出“隔离”特性必然会忽略“共享”属性。城市社会隔离视域内，居住隔离又被称为空间分异，指基于肤色、户籍、职业、教育水平、生活习惯、文化水准或财富差异等人口特征关系而相区别的人群、同类或相似的人群相对聚居于特定地区，不相似的人群则在居住空间上彼此分开[6]。社会分异指各阶层或种族、职业人群之间在社会交往中的割裂和相互排斥，此概念有着强烈的负面价值判断[7]，其直接导致居住隔离的后果。居住隔离阻隔了底层群体向上层社会流动的机会，造成阶层固化，阻碍群体融合，最终导致群体对立，引发群体性的贫困和犯罪，甚至产生矛盾冲突，严重影响社会的良性运转。

4.1.3 开放式街区模式

因城市中心居住密集、交通拥堵等城市问题普遍贯穿于美国大都会时期(1920-2016)。例如，当时纽约交通系统难以满足其实际需求出现长时间阻塞的现象。对此，在多重社会组织的努力诉求下，时任政府于1923年决定重新规划纽约交通道路网，故美国城市高密度和功能混合的街区由此产生。发展至今，美国城市内形成了综合街区治理模式，此种开放式街区模式强调街区是组成城市的基本元素，提倡功能混合的土地使用、网络状的街道系统以及多样化的开放的公共空间。

4.2 美国城市街区制治理的启示

4.2.1 街区规模确立的灵活性

国外街区通常为50-100米或者100-150米，几乎全部控制在200米内[8]。美国绿色建筑协会发布的《绿色社区规划与发展评价体系》规定，街区边长不应超过135米，平均周长不应超过457米[9]。相比之下，我国现有街区规模普遍偏大。因此，我国在规定街区规模的同时，也要考虑土地的实际使用情况。例如，住宅街区的尺度应适当放大，商业街区的界定应包括公共空间的确定等。

4.2.2 完善与街区制相配套的政策法律

因缺乏与之匹配的法律政策，我国现阶段封闭社区的街区制改革引发了社区业主物权的变化和利益的冲突。就目前来看，我国《物权法》所提供的物权制度无法解决街区制涉及的一系列问题。例如，需保障因封闭社区街区制改革利益受损的社区业主咨询、听证、监督、申诉的权力。通过赋予他们充分的程序性权力以保障制度实施的公正性与科学性。又如，街区制改革因涉及区域交通、管理责任确定、业主补偿等诸多问题，需设立专门的监管组织，并制定第三方评价机制以保障街区制改革的科学性和公正性。

4.2.3 建立综合治理的街区治理体系

与美国多中心治理的街区治理体系不同，我国街区治理体系仍为政府引导。为更好地推行街区制，现阶段，我国“两级政府、三级管理”的治理理念需要重新定位，管理权限需要重新分配，管理层级需向“扁平化”过渡，并以此为基础对行政体制和财政体制进行改革，引导社会组织健康发展，重新界定各组织角色和职能，厘清权限边界，建立综合治理的街区治理体系。在此过程中，有学者认为，我国推广街区制还需要提供均等化的基本公共服务，社区公共设置应当由当地政府统一规划和管理[10]。这样既可以通过改变社区基础设施、人员维护的重复设置达到节约公共管理成本的目的，又可以通过向全体公民开放促使街区独立发展以实现街区功能多样化的目标。

5 完善我国街区制的几点建议

5.1 考虑城市发展规模

街区制试点城市需要明确界定其规模，即拥有同大城市相差不多的人口数量，达到与大城市相当的城市发展水平及具备较完善的城市基础设施体系。我国地域辽阔、人口众多，城市街区空间模式有着自然地理形态与经济发展地域形态差异特征。街区治理视域内，人口因处于城市因素相互作用构成的城市系统内具有社会事实的自然性，故通过调整城市街区空间模式可以刺激和调节城市中人口自然性，从而达到城市发展的目的。

5.2 政策保障与法律保障

完善与街区制相匹配的法律与制度体系。一方面，街区制改革必须遵循国家既有的法律各相关条文，这就要求我国需处理好街区制与《物权法》之间的关系；另一方面，具有法律效力规范的技术标准和参数可以确保其实施有法可依，这就要求街区制的推行需要有相关法律和制度加以规范和保障。

5.3 完善城市治理体系

我国在社区制的基础上推行街区制，政策着力角度发生了明显变化，需要建立与之配套的相对完善的城市管理体系。现阶段，我国城市街区空间治理急需在具体政策指导下填补所需社会资源的缺口，在政府、社会组织与公民同力协作下，提升全民对街区治理的使命感和街区制推行的认同感。我国目前仍未有城市可以做到为城市居民提供完备的保障体系。因此，急需政府的政策扶持与资源输入。此外，在制定政策的同时，应考虑满足底层群体的需求，即从生产、交换、消费和管理这4个方面保障城市居民生活质量。资源匮乏与管理体制滞后是影响我国城市发展的障碍因素，故打破资源限制和调整体制成为我国创新街区治理观念的主要任务。

5.4 重视城市良性发展的治理理念

我国城市街区空间治理问题有其特定的历史脉络。以国家为主导的社会治理，注重的是自上而下的行政命令。街区制，这种新型社会街区空间治理模式因减弱了自上而下的权威性，故在实践中将同时受政治、经济、社会、文化场域的叠加影响。

我国街区空间模式的实践过程具有阶段性特点。政府组织的不同领导对治理理念的关注点不同，与外界环境进行资源交流、合作互动等实践过程中的结果不同，治理理念随领导层更新换代发生价值差异。因此，街区制的试点城市需充分考虑城市整体的良性发展。政府治理理念需进行调整，国家层面需加强重视，政策与服务需进一步完善，将街区治理观念向综合治理转变，加强各部门合作互助，只有这样，才能实现街区治理整体的良性发展。

6 结语

街区治理是社会治理的一部分，街区制作为我国城市街区空间治理的创新模式，不仅将影响我国城市地域结构划分，而且影响我国城市社会结构。随着政府治理理念的逐渐调整，发展支持街区制的街区组织，完善与街区制相匹配的法律制度，遵循十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”原则，健全街区制相关的制度体系，维护全社会的公平正义，最终达到治理的理想化状态和善治状态。

参考文献：

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[2] 何海兵. 我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制[J]. 管理世界,2003(6):52-62.

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[5] 俞可平. 善治与幸福[J].马克思主义与现实,2011(2):1-3.

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[9] 姜洋,唐婧娴,李威,等.住区规划推广街区制的困境与思考[C]//中国城市规划学会.2016中国城市规划年会论文集.北京：中国建筑工业出版社,2016:15.