落实院庭长办案制度

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建立司法责任制，是本轮司法改革的关键。而建立、完善、落实司法机关领导干部办案制度，是其中重要一环。这一举措对于改善司法体制的微观结构，建立符合规律的司法权运行机制意义重大。*参见孙海龙：“推进司法改革的重要举措”，《法制日报》2016年1月29日，第3版。然而，让长期习惯于对司法活动实施领导指挥，对法官、检察官发号施令的司法管理官员到一线审案、执法，履行法官、检察官的办案职责，无异于司法领域的一场革命。因改变管理方式，加重领导者的负担和责任，触动利益关系，改革步履实际上较为艰难。本文拟对落实人民法院院庭长办案制度若干问题进行研究，以深化此项改革，全面落实司法责任制。

一、院庭长办案制度建设与实践状况

(一)制度建设概况

院庭长办案，是伴随法院改革的一贯要求。从上世纪末以来，此项制度的发展大体分为三个阶段。第一阶段是制度初试阶段。最高人民法院于1999年3月发布的《人民法院第一个五年改革纲要》，对院庭长办案的要求是“推行院长、副院长和庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法。各级人民法院应结合本院的实际情况，对院长、副院长、庭长、副庭长担任审判长审理案件提出明确要求。”然而，由于没有硬性规定和配套措施，院庭长是否直接办案全凭自觉，因此，实践中并未切实贯彻。2005年10月发布的《人民法院第二个五年改革纲要》，更是将院庭长办案要求简化成“院长、副院长、庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件”。而在2005年出台的《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》，最高人民法院就院庭长参与办案提出了具体要求。但随着法院强调审判管理，司法行政化趋势加剧，这一要求并未落实。2009年3月，在加强审判管理的背景之下发布的《人民法院第三个五年改革纲要》，未直接提及院庭长办案，仅规定“建立健全院长、庭长的‘一岗双责’制度，落实院长、庭长一手抓审判、一手抓队伍的双重职责”。

第二阶段是制度建立并付诸实践阶段。2013年10月，最高人民法院出台《审判权运行机制改革试点方案》，明确规定将院庭长直接编入固定合议庭并担任审判长，带领合议庭共同审理各类案件，独任审判则由院庭长或其他优秀审判员分别完成。此后，院庭长办案引起法院内外重视，也成为本轮司法改革中的亮点。2015年2月发布的《人民法院第四个五年改革纲要》要求“改革裁判文书签发机制”，强调“完善院、庭长、审判委员会委员担任审判长参加合议庭审理案件的工作机制”。2015年9月，最高人民法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。该意见第二部分“改革审判权利运行机制”中第7条规定，“进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长应当办理案件”，并对办案数量和类型作了原则性规定。此后，各地各级法院均采取措施，努力落实最高法院提出的要求，取得了明显的实际进展与一定的改革经验。

第三阶段是院庭长办案“制度化、常态化”阶段。2017年4月，最高人民法院出台《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》(以下简称“院庭长办案意见”)，总结改革经验，针对实际问题，就院庭长办案制度作了全面、具体的规定。2017年10月，中共中央办公厅出台《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》，即中办(2017)44号文，将“完善入额领导干部办案机制”作为“落实责任制，规范司法权力运行”的重要内容。该意见第三部分第十条“完善入额领导干部办案机制”，明确规定担任领导职务的法官必须办理一定数量的案件，并要求“带头办理复杂敏感、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件”，同时提出“严格领导干部办案数量的统计标准，建立领导干部办案情况定期通报制度”。同时该意见对领导干部退出员额的条件作了规定，即“担任领导职务的法官不办案或者办案达不到要求的，应当退出员额”。最高人民法院就院庭长办案制度的全面规范，以及中央文件对此项制度的进一步强调和落实，推动了院庭长办案制度进入“制度化、常态化”阶段。

完善的制度体系是落实院庭长办案的重要前提。多年来的制度建设，尤其是近期的制度完善，使院庭长办案在国家层面形成了较为完备的规范体系，对实现院庭长办案的“制度化、常态化”发挥了重要的支撑作用。最高人民法院“院庭长办案意见”，更是注重实际可操作性，对院庭长办案作了全面规范。首先，注意原则性和灵活性相结合，就院庭长办案的数量和类型提出了具体要求。其次，进一步明确了办案的内外保障机制。就内部而言，要求：“院庭长直接编入审判团队办案”，同时要求：“应当结合实际为院庭长配备必要的法官助理和书记员，让院庭长能够集中精力投入开庭审理、评议案件、撰写文书等办案核心事务”。为创设良好外部条件，要求“各级人民法院应当严格执行《关于保护司法人员依法履行法定职责规定》及其实施办法，积极争取地方党委政府支持，进一步精简会议文件，压缩管理流程，确保院庭长有更多时间和精力投入办案工作”。其三，建立了具有一定刚性的监督约束机制。规定“院庭长办案任务完成情况应当公开接受监督”，明确了上级法院的监督职责和法院内部审判管理部门的职责，明确提出“院庭长办案绩效应当纳入对其工作的考评和监督范围，院庭长年度办案绩效达不到考核标准的，应当退出员额”。

当然，院庭长办案制度建设，也包括各地各级法院，为落实中央和最高法院的要求和规范，各地法院普遍出台了“院庭长办案实施细则”“院领导办理案件分案细则”等适用于本地法院或本院的规范性文件，从而将上级的要求与本级、本院的实际结合起来，使此项制度进一步完善，增强了可操作性。

(二)办案常态化状况

司法责任制改革以来，由于各级法院积极推进、认真落实，院庭长办案已呈普遍化和常态化态势。从调研情况看，在推行此项制度前，各级法院院庭长办案数量少，很多基层法院院长每年办案数量仅2至3件，有的甚至常年不办案。即使办案，也有一定的形式化、象征性倾向，不是真如普通法官承办案件。而各级法院的庭长，尤其是正职，办案数量亦不大。正职办案仅约占法官平均工作量的10%左右。这种情况近两年迅速改变，院、庭长办案数量大幅增加，比例亦明显提升，大部分中基层法院的院长、副院长的办案量已达同级法官平均工作量的5%至20%；庭长、副庭长的办案量可达法官平均工作量的50%。2017年1-9月，全国法院院庭长人均办案量同比增长32.3%。*周强：《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》，《人民法院报》2017年11月2日，第1版。由此可见，各级法院院、庭长的日常工作，从类型安排，到时间分布和精力投入正在发生重要的转变。

(三)产生的积极影响

院庭长办案常态化，对司法改革和司法运行产生了重要的积极影响。其一，推动员额制改革顺利进行。以员额制为基础的人员分类改革，涉及法院内部的利益调整，进入员额的院、庭长带头办案，办好案件，对其他员额法官产生了示范引领作用，对未入额法官安心履行新岗位职责也增强了说服力。其二，推动审判权运行机制改革，落实司法责任制。领导干部直接办案，本身就是落实“审理者裁判，裁判者负责”的司法逻辑。同时还由此降低对审判权运行的行政干预，推动法院内部权力结构改变，保障其他法官办理案件时贯彻司法责任制，从而使审判权运行机制整体发生良性改变。其三，优化审判资源，提升审判组织办案质效。入额院庭长通常是资深法官、优秀法官，他们直接审理案件，意味着将优秀审判资源直接投入司法一线。同时，以院庭长为中心组建的新的审判团队，利用院庭长的业务能力、协调能力及凝聚作用，包括对资历较浅法官的“传帮带”，提高了审判组织的整体办案能力。其四，有利于提高司法公信力，增强民众对个案公正的获得感。院庭长直接办案，听取当事人意见，可在一定程度上降低当事人对案件实质审理庭外运行的顾虑，使当事人和社会公众增强对法院的程序正义和实体公正的信赖。正是由于院庭长直接办案等改革举措，使法院改革的整体效能初步显现。即如孟建柱书记指出：“在总编制未增加的情况下，全国基层法院85%以上的司法人力资源配置到办案一线，办案力量增加20%以上，人均办案数量增长20%以上，结案率上升至18%以上，一审后服判息诉率提高10%以上，二审后服判息诉率达98%以上”。*中共中央政法委书记孟建柱2017年7月10在全国司法体制改革推进会上的讲话，转引自王亦君：《司改推进四年多交出成绩单：全国基层法院检察院人均办案增长两成》，2017年7月11日，http:∥news.cyol.com/content/2017-07/11/content_16288281.htm，2018年3月31日。

(四)制度运行特点

从调研情况看，院庭长办案制度运行呈现出三个特点：一是院领导与庭领导差别较大，落实此项制度的重点和难点是院级领导。首先从主观意识看，庭长、副庭长作为法院中层干部，在司法责任制改革后作为法官的意识较强，通常已经常规化的进入审判团队并担任主审法官，因此，落实办案制度难度不大。但院级领导则领导干部意识较强，法官意识相对较弱。其次从客观情况看，庭长、副庭长在改革后审判管理责任减轻，完成办案任务条件较好。而院领导的管理、监督事务较多，外部事务也比较繁重，承担办案任务有一定的客观障碍；二是正职领导与其他领导办案差别较大，正职领导干部的实际办案较难落实。虽然均系院、庭领导，但正职与副职以及其他同层级领导(审委会专职委员、巡视员、调研员等)，仍有明显区别。正职领导作为“一把手”，是各种业务和行政管理事项的核心。尤其是法院院长，对外代表法院、对内主持院务，事务繁重，时间紧张。经常出现院长担任审判长审理的案件，因院长不能不参加的各种会议以及某些紧迫工作而多次改期的情况。而我国的法院制度，院、庭副职以及享受同级别待遇的干部配备较多，办案时间略宽松。加之法院入额副职及专委通常分管或协管某方面业务，情况比较熟悉，也方便于融入审判团队主持或参与审判。这种区别在庭一级更明显。副庭长作为骨干法官，承审案件的数量与其他入额法官几无区别。在不少法院，副庭长是较重要案件的办案主力，甚至一半以上的普通程序案件由副庭长办理。三是办案数量与法院体量和审级往往呈反比。即法院体量越大，审级越高，院庭长办案数量比例越低，而且办案的绝对数也不高。原因在于案件体量大、法官人数多的法院，院庭长通常亦仅完成规定的办案量，从而形成较低的办案比例。同时，审级越高、办案任务重的法院，审判管理监督任务亦较重，院庭长在审判管理监督方面投入的时间和精力也较多。

二、制度运行存在的突出问题及其原因

我国司法制度运行，下级单位和人员从形式上达到中央和上级要求的各项工作指标，不是一件十分困难的事。然而，形式上达到要求，但实质上并未完成，甚至在实践中扭曲了制度，也是一种比较常见的现象。即所谓“上有政策，下有对策”。院庭长办案制度运行，仅仅从办案数量看，不少法院的领导已大大超过指标下限。但在实践中，制度落实情况仍然存在不平衡现象，或者说，在相当一部分法院，院庭长办案制度并未真正落实，造成法院内部特别是普通法官群体对此项制度运行颇有微词。

(一)主要问题：办案形式化倾向较为突出

形式化倾向主要有三种表现形式：其一，参审而不承审，挂名办案。所谓挂名办案，是指在审判活动中，某一案件名义上是院、庭长办理，而在实务中除参加庭审之外，其他所有环节的审判事项均由他人(通常是案件承办法官)代办，领导成了“甩手掌柜”。亦即“参审而不承审”——参加审判但不承担具体事务及审判责任。这是挂名办案的一种典型和普遍的形态。此外，另一种挂名办案，院、庭长也参与其他审判程序环节，但不阅卷，不实际审查证据事实，也不认真考虑法律适用及案件处置，而只是让承办法官和其他法官发表意见，自己视情附和，随之签发法律文书。实际仍属“参审而不承审”。此种案件的办案质量，主要取决于承办法官的素质及责任心。院、庭长作为审判长的实质把关不足，可能对裁判质量留下隐患。

其二，趋易避难，选择性办案。所谓办案趋易避难，是指某些院、庭长虽然参与办案，但仅选择办理那些案情和程序简单、技术含量较低，便于办理的案件，例如管辖权异议案件、小额诉讼案件，以及普通程序中争议不大的案件等。对于费时耗力且难于裁判的疑难复杂案件则一概不审。选择办案趋易避难的原因，一是为减轻工作负担。此案与彼案，同为一起案件，工作量包括耗费的心力大不相同，当然选办简案。二是为避开审判责任。疑难复杂案件处理难度大，被上级法院改判、发回重审的可能性大，如有不慎，还可能招致社会攻讦。一旦如此，不仅办案领导脸上无光，而且可能产生司法责任。

其三，出于功利，作秀办案。作秀办案，是指部分院、庭长虽然牵头办理社会或上级关注的某些大、要案件，或者参与某项改革的示范开庭，但其主要目的并非带头攻坚克难，而是个人作秀，以期引起民众、媒体、中心部门及上级关注，从而有利于个人的出名和进步。此种出于个人功利的办案，其实质为一种司法投机。不可否认，当前司法实践中仍然存在多年前被研究者指出的现象：“不少院、庭长没有严格按照规定去实际办案。即使有些办案的，也大多出于特殊需要(如开观摩庭、上级法院检查等)或象征性地撑撑面子”。*张广兄、沙瑞新：《对院长、庭长办案制的调查与思考》，《法律适用》2006年第12期，第53页。包括庭前会议、开庭准备、探讨程序与实体问题，撰写裁判文书等等，似乎均与领导关系不大。此种作秀办案，领导出了风头，审判事务与实际责任却落在其他法官身上，而且还要注意符合领导要求，不出纰漏，常常使其他法官尤其是承办法官的工作量不减反增。

院庭长办案的形式化倾向，使此项制度的运行发生“空转”，对司法改革与司法建设的危害性较为严重。一是阻碍司法责任制改革。院庭长办案形式化，形成另一种形式的“审者不判”。即表面审判，但不实际裁判，也不实际负责。此种办案形式化，往往与院庭长仍习惯于对审判的行政化管理相协调，从而背离司法逻辑，妨碍审判权运行机制良性转变。二是妨碍员额制推进。司法员额制改革，要求进入员额者获得法官身份认同与角色定位。在司法员额制改革后，院庭长占员额编制却不实际办案，表明其仍将自身定位于领导者而未真正认同其法官角色，从而损害了员额制的精神基础。同时，凡形式办案所遗留下的工作量又由普通法官实际承受，从而增加了其他法官的办案压力。因此，不免使普通法官对员额制改革产生负面议论。三是不利于提高司法质量。有论者称：“院庭长是优秀的法官，在审判质量要求越来越高的情况，优秀法官没有不去充当主力的理由，更何况院、庭长在一个法院占据着相当的法官比例。”*高鸿：《让院庭长成为办案的主力》，2014年10月11日，http:∥www.ntzfw.org.cn/default.php?mod=article&do=detail&tid=719967，2018年2月22日。然而，院庭长数量不少，办案却出现形式化乃至简单化倾向，而疑难复杂案件、大要案件、新类型案件，却实际由其他法官审判，显然妨碍司法质量提高。四是败坏司法风习。领导者本应以身作则，树立良好司法风习。但在办案问题上，领导趋易避难、名实不符、个人作秀，必然败坏法院风习，直接、间接地影响法院在审判活动中实事求是与秉持公正。五是使中央改革举措失去公信力。院庭长在履行审判管理监督职责的同时回归法官本位，办理部分案件，本系推进司法责任制及员额制改革的必为之举。中央决策正确，上级部署有据，但在实际操作中部分法院出现的形式化、功利化倾向，使决策落实大打折扣，也使此项制度难以获得法官的普遍认同。甚至有部分法官认为此项制度“华而不实”，类似改革难以奏效。

(二)直接原因：实施规则不完善，监督机制不健全

1.实施规则不完善。尤其是分案机制不完善。最高人民法院“院庭长办案意见”明确了院庭长办案的分案原则：“院庭长分案应当以指定分案为主，健全立案环节的甄别分流机制，推动将重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍意义的案件优先分配给院庭长审理。”然而，此项分案原则在实践中仍有较大的操作余地。首先，指定分案不同于随机分案，本身具有人为特性。领导的需要和心思，部门都能揣度，因此，实际上指定分案往往在实践中形成一种“潜规则”——“简案分配规则”，让领导办案能够“过得去”，避免去啃“硬骨头”。其次，立案环节的“甄别分流”，操作难度较大。因为符合法律条件就应立案，立案审查通常为形式审查，但“甄别分流”在一定程度上要求实质审查，以明确其争议大小、疑难与否，新型如何，似乎常常勉为其难。*在法院调研时，多名法官反映：复杂、疑难案件主要是指那些法律没有具体规定或适用法律边界模糊的案件，以及证据事实特别复杂或真伪不明的案件。但在司法实践中，这类难案并不多。法官们常遇到同时最发怵的是那些“难缠”的案件。即当事人反复纠缠，甚至与法院死磕。上级法院为息事宁人，对这种案件容易改判或发回重审。院庭长即使审判能力较强，处理此类案件同样感到棘手，也不太愿意办理此类案件。再次，“推动”将重大、疑难等案件“优先分配”给院庭长审理问题，“推动”本身就是一个灵活的术语，“优先分配”如没有规则保障也难以落实。而且“优先分配”仍需立案等部门“指定分案”，但作为下级的法官在指定分案时，出于“爱护”“体谅”或“敬畏”，向领导分配难办案件也有一定难度。而且即使有一定的优先分配规则，但如该规则缺乏刚性及保障机制也难以实施。调研中亦发现合议庭普通员额法官将难办案件报请院庭长审理，但院庭长避免接受这些“烫手山芋”的推诿现象，因此导致“优先分配”原则不能落实。

此外，分案制度中还存在未区分“人案匹配”“量才办案”，至少是尚未引起足够重视。应当说，院庭长办案也不能一概而论。院庭长虽然总体上属于资深、优秀法官群体，但就个体而言，能力也大有区别。有的“一把手”来自其他部门，并不熟悉审案，走一走程序还能过得去，让其实际承审，显然是“勉为其难”。有的入额副职院领导，也来自其他政法部门，缺乏审判经验。即使是法院出身，也有的长期在研究室等综合部门或政治部门工作，缺乏实际办案经验。那么，让他们办理大要、疑难案件并能实质审判而非走过场，是否需要注意“人案匹配”“量才办案”。对此，最高人民法院“院庭长办案意见”明确要求：“各级人民法院院庭长应当根据分管的审判工作，结合专业背景和个人专长办理案件，重点审理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。”但在落实院庭长办案制度时，对“人案匹配”“量才办案”的问题往往重视不够，或者说分案部门不便衡量评价领导的工作能力，似乎院庭长都能审大要案件、疑难案件。不注意适度的“人案匹配”，也势必助长院庭长办案虚化、实际责任旁落他人的前述倾向。

2.监督机制不健全。所谓监督机制不健全，是指对院庭长办案制度的落实，缺乏有力的监督措施，一定程度上存在“只求办案数字，不求办案实质”的情况。甚至存在“下级糊弄上级”，同时上级“睁一只眼闭一只眼”的情况，致使形式化倾向继续发展，且难以克服。出现这种情况的原因，与近年来的考评机制关系密切。一是与近年来司法绩效考核强调量化的特点有关。实行责任制、员额制后，绩效考核与奖酬挂钩且要求适当拉开差距，尤其强调工作量计算，注重“数目字上管理”。只要有了办案数字，考核就过了关。而内里如何、实质怎样，则往往关注不够。二是与法院领导干部考评的标准设定及其实施有关。法院系统上级法院对下级法院领导干部的考评，均看重下级法院领导作为领导干部的德、能、勤、绩，至于其作为法官的素能和审判业绩，只要办案数字过得去，一般不作实质性考评。考评是价值导向，是行为指挥棒，也是最为重要的监督落实机制，而在此种考评长官而不考评法官的考核评价制度之下，院庭长办案的形式化倾向不可避免。

(三)根本原因：司法与社会的行政化

除上述发生直接作用的重要原因外，院庭长办案制度难以落实和持续发展的根本原因，是司法与社会的行政化，从而形成行政机制对司法的支配。

行政机制，即外部关系为管理与被管理，内部关系为上命下从，并由此强调行政位阶的机制。一方面是在法院系统内，司法行政化的作用。司法行政化，首先是院庭长官员化。院长不是普通法官，而是法院的首长，是法官的领导，这是基本定位。而中国的法院领导职数之多，世不多见。包括院长、副院长、审委会专职委员、巡视员、调研员、享受院领导待遇的人员等，这是由行政机制提供给法官或法院普通工作人员的一种上升空间。而一旦成为院、庭长，则获得一种地位、一种待遇，一种支配资源和事务的权力，这种地位、待遇和权力是他们多年努力所获取的体制肯定与酬劳。多年的媳妇已经熬成了婆，又让回去做媳妇的活路，难免产生心理落差。因此，即使领导必须办案，其姿态和方式也容易区别于普通法官。司法行政化另一方面表现是行政化的管理机制。即使经过改革，行政机制在法院仍然根深蒂固，并顽强发挥作用。表现在审判事务上实施审判管理与监督的权力，案件质量评价与司法绩效考核的行政主导，以及院庭长分配资源的权力等等。法院内部，上下级关系仍然可以说是无处不在，使院庭长办案有条件趋易避难，走形式而不务实。相关部门和人员也必然会领会领导意图，予以适当关照。

另一方面是社会的行政机制对法院的影响。其一，外部期许和整体性制度安排，并未形成使法院领导干部法官化的有利条件。在我国目前这种“统揽型”“集中性”政制中，上命下从的行政逻辑，是社会各系统运行的根本逻辑，具有特别强大的效用。此种社会逻辑，与强调独立判断与合法性的司法逻辑有明显区别。二者之间的矛盾，可能难以有效支持院庭长办案尤其是实质审案。首先表现在价值导向上。行政逻辑渗透一种工具性思维，认为任何国家机构只是实现国家政策的工具，为此要求对上级的服从和忠诚。但法官遵循司法逻辑，尊重独立判断，重视合法性与正当性。因此，如果法院领导具备法官思维，容易被党政领导认为“不听话”，不符合体制要求。而要实现体制要求，就须持工具性价值观而不更多地强调司法价值观，这就往往助生院庭长的“官员意识”，而非“法官意识”。其次表现在干部任用与考评方面。行政性的整体制度安排，以忠诚与服从作为干部任用的根本标准，在法院院长的任用上，党委组织部门往往倾向于选派其信得过的思想政治素质过硬的人选来掌握审判权。因为在党政领导看来，保证政治上的可靠性，可能远比司法建设主张的职业化专业化更重要。而从法院领导干部的选任实践看，对院庭长尤其是院领导的办案能力以及实际办案的情况并未受到重视，而就选任法院主要领导的考量更是如此——“对业务能力的考虑不起什么作用”。*左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，《中国法学》2014年第1期，第5页。很显然，如果院领导办案数量、质量与其职业前途缺乏关联，其办案积极性必然受影响。再次，法官激励机制仍具有“官僚化”特征，不利于提升院庭长办案的自觉性。虽然法官单独职务序列改革已经推进，法官待遇与行政级别脱钩，但不可否认，担任院庭长职务可以更快提升法官等级并获得提升到更高法官等级的机会，从而获得更好的职业保障。而更重要的是，作为院庭长，可以将由行政职务中获得的权威和资源显性或隐性地体现于案件审判，同时其司法责任还可能被虚化。*林娜：《如何走出院庭长办案的困境：兼论我国审判权运行机制改革试点方案的补强》，《法律适用》2015年第11期，第30页。这就容易形成“官僚化”的发展机制及司法文化，不利于法官职业文化及专业精神的养成。

其二，“中心工作”的统摄性，使法院领导干部办案的外部保障条件不足。主要表现在法院案件负担逐年增加，其他功能性负担也不断加重，在此情况下，院庭长特别是院领导承担的大量非审判事务难以在短期内剥离，致使院庭长办案尤其是院长办案在一定程度上也只能是“有心无力”。虽然2016年7月中办、国办发布的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第三条规定，“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求”，2017年2月最高人民法院出台《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》明确规定：“对于任何单位、个人安排法官从事招商引资、行政执法、治安巡逻、交通疏导、卫生整治、行风评议等超出法定职责范围事务的要求，人民法院应当拒绝，并不得以任何名义安排法官从事上述活动。”然而，在当前的统揽型体制及行政化的社会背景下，在过去的十多年中，法院的非司法功能延伸到了维稳、民生等政权职能的方方面面，院庭长经常被要求直接参与治安、截访、扶贫等项任务。*在调研中，发现近一两年法院被普遍要求参加当地“扶贫”工作。而且“精准扶贫”具体要求法官尤其是院庭长每月甚至每周到扶贫点多少时间，有的还采取手机定位方式“精准”确定扶贫司法人员到位情况。而维稳、民生等行政工作目标，直接、实质性地嵌入了立案、审判、执行过程。在此情况下，“司法权行政化、工具化的传统使命不可避免将长期延续”。*姜峰：《央地关系视角下的司法改革：动力与挑战》，《中国法学》2016年第4期，第127页。法院领导干部不仅承担组织领导本院贯彻上级重要指示方针、法律政策等诸多行政管理事务，而且承担较多来自地方党政、上级机关等外部安排部署的各种会议、专项活动。大量行政事务、管理事务的客观存在，导致院庭长常常不能获得足够时间及精力直接办理案件。

三、争议及其回应

身为法官的院庭长办理案件可谓“天经地义”。尤其在司法责任制与法官员额制改革之后，其正当性与必要性似乎毋庸置疑。然而，由于中国司法特有的背景与体制，对院庭长办案的意义、院庭长办案制度的可行性以及制度设置与实施，在学界与实务界，仍存在相当争议。分析、厘清这些问题，回应相关质疑，对院庭长办案制度的落实有积极效用。

(一)悲观还是乐观，推进或是止步

不审案的法官不是法官，这是常识。然而，这种常识仍能引起争议。因为中国司法具有特殊的制度背景和制度安排。在此背景和制度安排之下，法院院长是代表任命他的组织到法院实施管理的官员，而普通法官才是办案人员。院长之所以也要成为入额法官，也许只是为了获取一种管理上的正当性。不过，为了支持这种正当性，也需要象征性地办理两起案件。因此，院庭长办案的形式化，或许是中国司法制度的一种宿命。这种“宿命论”，可以说是当下部分学者对院庭长办案以及类似符合司法逻辑的改革举措的一种悲观心态。而另一种观点则较为乐观。认为院庭长办案制度与司法责任制、员额制相协调配套，符合司法规律的内在要求，而符合规律的事务有其顽强的生命力，必然会突破障碍开辟自己的道路。而支撑本轮司法改革的强大的中央能力能够使此类制度获得有效推进。

笔者认为，两种观点均有一定根据，但笔者更愿意采取一种持中的心态，同时亦秉持一种积极的姿态。前述“宿命论”者，深研中国国情，理解“制度运行条件比制度本身更重要”；*这是笔者多年前就司法制度改革提出的一个基本观点。参见龙宗智：《论司法改革中的相对合理主义》，《中国社会科学》1999年第2期，第130页。而持乐观心态者，则基于长远的历史合理性以及政治领导的当下决心和能力作出判断。然而，只要以客观的态度进行观察，均不能否认政制框架以及其中的行政逻辑对中国司法的强大影响，如果要求法院领导者最重要的素质是政治忠诚，那么，作为法官立场的对当事人的中立与独立，以及作为司法技术的判断能力，虽与以寻求真相与公正为使命的司法办案制度配合协调，但在对领导者的评判机制中不显重要。而法院领导者是否直接办案、实质办案，在体制中的意义似乎也不大。因此，对院庭长办案制度的落实，似乎不宜过于乐观。但在另一方面，司法天生具有一种合理主义气质，身为员额法官又不办案或实质上办案，是一种显然不合理的现象，将受到相当的抵制和批判。而且，司法责任制与员额制推进，使司法行政化受到抑制，同时使法官职业化及素能要求提高，此种背景之下，占相当一部分法官员额的院庭长仍不办案或不实质办案，不仅使他们作为法官的身份受到质疑，也因为他们对审判负担与责任的逃避而使其作为领导者的能力受到质疑，同时还可能因此而有碍于本法院改革的推进和审判任务的完成。在这种情况下，自上而下地推进院庭长办案，加上相关改革措施的助推，会在一定程度上逼使院庭长返回一线，再穿法袍。毕竟，对其中相当一部分院庭长而言，最高法院设定的制度与任务安排，不会对他们带来太大的压力，甚至可能使他们感到游刃有余。这就为院庭长办案在一定程度上实质化和常态化提供了基础和条件。

因此，入额院庭长办案，具有不容质疑的合理性，也是当前符合规律的司法改革的一项重要制度构成，在已经具备一定实施条件的情况下，我们只能努力克服困难、创制条件，推进此项改革，而不应该过于悲观无所作为、止步不前。

(二)能不能将院长改个称谓

通俗的说，院庭长办案的难处，是因为办案人带“长”，尤其是“一院之长”。为克服这一难题，抑制司法行政化，作为本文作者之一的龙宗智曾提出一项建议：借鉴国外法院制度，将法院院长换个名称，改称首席法官，并提出四点理由。包括有利于改革法院内部结构和管理方式；有利于院长办案，熟悉审判业务，而且带动全院业务；有利于贯彻法官法，防止将外行派到法院当领导；有利于减少副职，使法院“领导精干”。*龙宗智：《“法院生态学”四题》，《社会科学研究》2001年第5期，第99页。不过，他也认为，改一个称谓，改一套制度，外部条件，内部需要，方方面面要兼顾，但这种兼顾十分困难。而且有的人做事会敷衍，名称改了，内里照样，换汤不换药，问题依旧。

二十年前提出的这项建议，在当时背景下也许难以实施，但在推进司法责任制破除司法行政化的背景之下，也许获得改革契机。有关方面是否可以进行论证，由改名着手，对法院的管理体制、岗位与职数安排，以及办案制度做出某些实质性的变革。从而为院庭长办案以及司法行政化其他问题的解决，提供必要的基础和条件。

(三)如何理解和界定“办案”

院庭长办案制度的设计与实施，涉及一个技术问题：如何理解这一制度中的“办案”。争议点在于此种“办案”，是否包括“间接办案”。所谓“间接办案”，即院庭长参加法官会议讨论案件、参加审委会研究决定案件，听取案件汇报并发表意见，对重要案件的办理进行组织、协调、审核等行为。对此，赞成扩大办案范围的论者认为，间接办案也是法律程序或法院办案制度所要求的办案行为，并对案件的实体与程序发生实质影响，完全符合办理案件的概念。如果排除在外，否定了法院办案形式的多样性，也否定了法院案件办理尤其是重大、复杂案件办理系多要素共同作用的机理。*参见孙海龙：《院庭长办案优化审判生态》，《法制日报》2017年1月3日，第3版。

另一种意见，也是主导的意见认为：院庭长办案只能计入“直接办案”，即院庭长作为承办法官或合议庭成员，直接办理个案，并承担相应司法责任的司法活动。“间接办案”只能计入工作量，不能计入院庭长办案制度中的办案数量。对此，最高人民法院“院庭长办案意见”明确规定：“各级人民法院院庭长入额后应当办理案件，包括独任审理案件、参加合议庭作为承办法官审理案件、参加合议庭担任审判长或作为合议庭成员参与审理案件”。“各级人民法院院庭长应当作为承办法官办理一定数量的案件。主持或参加专业法官会议、审判委员会，协调督办重大敏感案件，接待来访，指挥执行等事务应当计入工作量，纳入岗位绩效考核，但不能以此充抵办案数量。”中办(2017)44号文件要求：“严格领导干部办案量的统计标准”，显然也含有对院庭长办案的数量统计应当从严把握的精神。

笔者认为，虽然“间接办案”也属于法院审判案件的方式，概念上应当确认为办案。但院庭长办案制度中对“办案”的界定，则只能是“直接办案”，即在一审、二审、再审等基本审判程序中，以独任或合议庭法官身份办案，并承担办案职责与责任。“间接办案”则不应当计入。因为，其一，只有限定于“直接办案”，才能将“办案”与审判管理监督区别开来，进行分类规制。院庭长参加专业法官会议、听取案件情况汇报，以及组织协调案件办理，属于对审判的管理监督，系院庭长承担的另一类业务责任。如果计为“办案”，就会出现概念的混乱以及规制上的困难。其二，“直接办案”，才能体现审判活动的本质属性即亲历性。审判的亲历性，要求法官亲身经历程序、直接审查证据事实并听取当事人意见，以防止信息的遮蔽与扭曲，并籍此产生合理心证。而只有作为独任法官或合议庭成员办案，才能有效实现司法亲历性的要求。其三，作为法官直接办案，才能体现司法责任承担，从而达成此项制度的目的。

基于以上理由，笔者赞成最高人民法院文件规定的院庭长办案限于直接办案。但认为对此仍需作出更为具体明确的界定。由于合议庭一般成员作用较小，工作较少，责任较轻，*多数法院对合议庭审判长、承办法官以及一般成员的工作量与责任分担，按照4∶4∶2的比例。如果审判长兼承办法官，则按6∶2∶2的比例分担。而院庭长属于优质审判资源，加之身份特殊，因此不宜作为合议庭一般成员。院庭长在合议庭中办案，应充当两种角色，一是审判长，二是审判长兼承办法官。对此，建议做出明确规定，要求院庭长办案，除担任独任法官审案的情况外，应当是作为合议庭审判长或承办法官审理案件。如有例外情况，也需严格界定例外的条件和例外处理的程序。而且，相关制度还应当明确规定，院庭长担任承办法官办案的比例，应当不低于办案数的50%。对院庭长“办案”的内涵，做出上述更为明确和具体的规定，主要是为防止实践中院庭长利用相关规定的模糊性，利用其优越地位参审而不承审，当“甩手掌柜”，导致办案形式化。

四、落实院庭长办案制度的若干意见

(一)总体意见

落实院庭长办案制度，是一项系统工程，涉及微观、宏观，法院内和法院外，制度的完善落实与支持保障条件的创造等方方面面的举措。然而，对落实该项制度的措施作总体分析，笔者认为：

其一，优化保障条件是确保制度“落地”的关键。落实院庭长办案制度，克服办案形式化，主要包括制度本身的完善与支持保障条件的创造这两方面的问题。而相比之下，优化支持保障条件显然是更为突出的问题，甚至可以认为是落实此项制度的关键。因为经过这些年的实践，在总结实践经验并听取各方意见的基础上，中央和最高人民法院对院庭长办案的指导思想、操作原则、具体制度的设计安排，应当说已经比较清晰完善。制度落实的困难，主要是保障条件不足。尤其是长期以来形成的司法行政化的影响以及社会行政机制对司法的作用。即如前文所分析的那样。如果司法行政化以及社会行政机制对司法的强势影响不能从根本上改变，那么，院庭长办案尤其是实质办案不走过场，始终会是一个问题，一个难题。因此，如何从内部和外部提供此项制度运行必要的，至少是最低限度的保障条件，是落实此项制度所需要解决的根本性问题。

其二，完善基本规范是确保制度“落地”的前提。院庭长办案制度就顶层设计与宏观指导而言，应当说规范已经较为完善，指导意见也比较合理有据。尤其是2017年4月最高人民法院发布的“院庭长办案意见”，就院庭长办案的数量质量要求、主要实施措施和监督保障制度做了全面安排，由此所搭建的制度框架，已经比较完善。但是对某些具体问题，仍可根据落实制度的实际需要作适当调整以及进一步规制，如文前提到的就“办案”做出更为严格和明确的界定，以保障办案质量等。同时各地、各级法院需要按照中央和最高人民法院的意见制定实施方案，解决制度“落地”问题。而如何设计制度“落地”的方案，仍然是需要解决的问题。

其三，提高思想认识，是确保制度“落地”的内生动力。落实院庭长办案制度，须进一步更新观念，认识落实此项制度的意义。提出这一要求，是因为在法院系统，尤其在领导干部中，对此问题仍然在一定程度上认识不足。长期以来，在法院系统有一种较普遍的意识：当了院庭长，尤其是当了院领导，就可以脱离审卷开庭的具体工作，只需指导办案、管理审判。落实院庭长办案制度，必须破除这种意识，在法院系统，乃至在全社会，树立身为法官的领导首先是一名法官的观念。不作为法官办案，就不能当法官，同时也没有资格对其他法官办案进行审判管理监督。

其四，多管齐下是确保制度“落地”的重要方法。不管是创制保障条件，还是加强思想政治工作，都不可能一蹴而就，尚有空间做应为、可为之事。行政机制的支配作用是大环境特征，在法院也可谓根深蒂固，但本轮司法改革，注意解决某些影响司法公正的全局性、根本性的体制、制度问题，已经具有适度切割社会机制与司法运行机制，从而维护司法机制相对独立运行的意向，并由此出台了系列政策措施。如在内部的司法责任制、员额制改革，外部的人财物省级统管、跨区划司法机构的设置和运作。同时直接针对行政机制作用司法的政策文件亦出台执行，如《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，又如《关于保护司法人员依法履行法定职责规定》等，均为实现司法审判的专业化、独立性而提供的制度保障。如果能切实落实这些政策要求和行为规范，行政机制对司法的影响会受到一定遏制，对院庭长办案制度的保障将明显增强。

(二)完善规范，增强制度可操作性

完善院庭长办案的制度规范，关键是分案制度的完善。

1.关于分案原则。法院如何分配案件给法官办理，并非简单的司法行政事务，而是重要的司法管理行为，因为它关系程序公正及实体公正，同时影响司法公信力。*兰布克、法布瑞编：《法院案件管辖与案件分配：奥英意荷挪葡加七国的比较》，范明志等译，北京：法律出版社，2007年，第1页。最高法院“意见”规定：“院庭长分案应当以指定分案为主”。这一原则规定的用意是“推动将重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍意义的案件优先分配给院庭长审理。”然而，指定分案制度的最大弊端是分案中的人为作用掩抑了程序和制度功用，为院庭长“挂名办案”“选择简案”留出了较大的操作余地，因此有碍于院庭长办案的“制度化”。同时“指定分案为主”，还会妨碍院庭长办案的“常态化”。因为对于大部分法院而言，重大、疑难、复杂及新类型案件毕竟是少数，且诉至法院的时间不确定、不均衡，如果均要求院庭长办理这些大案、疑案、新案，客观上可能造成院庭长办案有时会“无米下锅”。此时，为了完成办案数量的刚性要求，院庭长突击办理系列案件、简单案件也就难以避免。

院庭长办案的制度化与常态化，需以分案的制度化、常态化为基础。因此，鉴于以上弊端，建议不再坚持或强调“指定分案为主”的原则，而应探索分案制度化、常态化的机制。法院分案制度化与常态化的基本机制，就是随机分案机制，这是各国法院分案制度的基本机制。然而，因为院庭长办案数量有限，且要求办理大、疑、新案，随机分案的作用亦有限，因此，也不宜将分案原则直接改为“随机分案为主”。笔者通过调研，认为可以采取适合于院庭长办案特点的多元化分案方式。这种多元化的分案，应考虑多种因素，考虑不同需求，实施不同的分案原则与方式。例如，对院领导和庭级领导分案可有区别。院领导可实行特定规则和条件约束下的选择性分案，而庭一级，尤其是副庭长，作为办案骨干，可主要实行设定重大、疑难等筛选条件下的随机分案。又如，不同层级的法院也可以有所区别。基层法院随机分案、循例分案的因素增加，而越高级别的法院，指定分案的因素越强。笔者在调研中，还发现一种增强制度化的操作方式，其要点是：其一，根据全院案件总量和员额法官人数，分类分级合理确定院庭长全年应办案件数量，以及每月最低办案数量，可按一定时段设定预警线。其二，按照重大、疑难、复杂、新型以及指导性案件的认定标准和移送程序，将大部分此类案件在院庭长群体中随机平均分配(个别缺乏办案能力而因工作需要入额的院领导可除外)。其三，当院庭长未完成的办案数量触及预警线，即未完成每月基本办案量，或季度、半年度预警设定值时，将院庭长编入审判团队参与随机平均分配案件。此种方式有利于推动分案工作制度化、常态化，但也可能存在操作不便，以及对院庭长群体未注意区别情况对待等问题。各地、各级法院还可摸索适合于自身的分案方式，努力推动院庭长分案的制度化、常态化。

2.关于案件类型甄别机制。院庭长总体而言属于优质审判资源，因为他们通常就是资深法官、办案骨干，也因为他们具有更为优越的条件，掌握全局、协调关系，处理案件。因此，院庭长办案，应当“重点审理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。”为此，需要进一步明确重大、疑难等类型案件的认定标准，健全择定机制。

目前法院系统尚未建立统一、明确的重大、疑难、复杂案件的认定标准，因此，应当制定更具操作性的标准，以便有效甄别和遴选。为此，需要按照刑事、民事、行政、执行等不同业务类型分别设立重大、疑难、复杂案件的认定标准。而且各法院可以根据本地及本院情况设定判别标准。如对刑事案件，就重大性，应考虑案件性质、可能的刑期、罪数、涉众性、社会关注与影响、重大程序变更(如抗诉、提起再审)等。就复杂、疑难性，应考虑事实、证据的数量与多重性，排除证据及其疑难，证据是否争议很大，事实是否真伪不明；应考虑是否罪与非罪，此罪与彼罪界限不清，或属于法律规定不明确或有冲突，适用法律有争议且解决争议较为困难。同时还应考虑案件处理结果、处理方式是否存在矛盾和难题。如可能引起有关部门的强烈反对，可能产生一定的舆论效应，甚至影响稳定等等。应当针对这些因素，制定明确具体的判断标准，以便使立案人员能够根据具体标准直接筛选出大部分重大、疑难、复杂案件。此外，对新类型案件以及法律适用具有普遍意义的案件，尤其是对法律适用具有普遍指导意义的案件，对其认定标准和方法，也需做出更为明确的规定。

在明确了认定标准之后，立案环节的甄别只是对标准的理解和执行。但在司法实践中，部分重大、疑难、复杂案件须通过对诉讼材料的深度审查甚至开庭审理后才能有效识别。因此，需完善此类案件的移送办理机制。为兼顾办案效率和院庭长办案需求，在立案部门将案件移送到承办法官后，承办法官应当及时审查诉讼材料(审查时间在3天内为宜)，发现案件符合重大、疑难、复杂等类型案件认定标准的，应即向审判管理部门提出转由院庭长办理。超过3天的案件，原则上不再转办，但承办法官或者合议庭仍须按照重大疑难复杂案件内部监督程序上报院庭长。*如重庆市第四中级人民法院在《重大疑难复杂案件内部监督程序暂行规定》中要求：法官、分管院领导在审判、执行过程中发现重大、疑难、复杂案件的，各相关职能部门在人民来信来访、上级交督办、网络舆情处理中，发现本院正在办理的案件属于重大、疑难、复杂案件的，均应当及时报告上级领导。 收到情况报告，院长可视情况确定是否属于重大、疑难、复杂案件；属于重大、疑难、复杂案件的，进入内部监督程序。

(三)加强监督约束，提升制度刚性

落实院庭长办案制度的困难，在于这一制度是针对法院的管理者，带有“自我革命”的特性。因此，落实此项制度，需要采取更为有力的措施，以加强对院庭长的监督约束，增强制度刚性。

1.加强院庭长办案的司法公开。为督促制度落实，中办(2017)44号文件要求：“建立领导干部办案情况定期通报制度。”最高人民法院“院庭长办案意见”要求：“各级人民法院院庭长办案任务完成情况应当公开接受监督。”但其具体措施，仍是要求对院庭长办案任务完成情况，包括办案数量、案件类型、审判程序、参与方式、开庭数量、审判质量等，进行测算核定和定期通报。同时，还要求：“上级人民法院应当定期对下级人民法院院庭长办案情况开展督察，对办案不达标的要进行通报，存在委托办案、挂名办案等问题的，一经发现，严肃问责。”

以上措施对于落实院庭长办案制度均为必要。不过，考虑到对院庭长办案的行政监督措施效力有限，可以进一步扩大“公开接受监督”的范围。即如法院的“司法公开”，将审判情况向全社会公开，并接受各方面监督，院庭长办案也应当作为“司法公开”的一项重要内容，进入司法公开平台，接受社会监督。因此，应当建立、完善院庭长办案的分案情况(重点是案件类型)、裁判文书、审判质效的公开机制。这一司法公开措施可形成一种倒逼机制，不仅使院庭长进入审判庭审案，完成办案数量，同时也注重对审判流程节点的依法掌控、实体问题的正确把握，以及裁判文书的质量把关，从而自觉提升案件审判质量。应建立可以沟通、便于监督的司法公开平台，通过微信公众号、官方微博等渠道，方便民众监督。

2.完善院庭长办案的考核机制。长期以来，司法绩效考核制度主要针对法院整体、内部单位以及法官个人进行考核，而对院庭长尤其是院领导的考核措施不多，内容也常有不实，依赖本级院考核则更易流于形式。与奖酬、进退挂钩的绩效考核是推进器和指挥棒，因此，落实院庭长办案制度，需加强考核机制。

首先是合理安排考核内容。应针对院、庭不同岗位，设置不同的考核指标要求。除按照中央和上级要求，根据本院情况设置办案数量指标外，应重点明确在办案类型、质量效果方面的要求，防止办小案、简案和凑数案件。同时还应对审判程序、实体处理、裁判文书制作等具体环节提出要求，以防止形式化、走过场。其次是完善院庭长办案的考评方式。要在抓好平时司法档案建设、案管部门日常监控评查的基础上，突出以上级院为考评主体，增加考评的刚性和权威性，同时注重外部评价、实地检查、综合分析等方法步骤，从不同角度、不同层次，对院领导办案作出全面、客观、公正的考评结论。再次是加强考评结果应用。包括公示考评结果，使院庭长办案接受全院人员监督。对于办案业绩突出，尤其是带头办理大、难、新案，取得良好效果的院庭长，落实奖励措施；如出现质量、数量问题，则予通报和追责。考核情况应计入业绩档案，并影响其今后的评优、晋级与提升。

(四)调整管理制度，优化外部环境。

1.落实中办44号文，坚持审判管理监督的专业化原则，加强法院领导干部的职业化、专业化建设。中办(2017)44号文件，将法官检察官正规化专业化职业化建设，作为国家政治建设和法治建设的重要战略措施，也作为落实司法责任制的基本保障。要利用落实44号文件的契机，切实加强法官检察官正规化专业化职业化建设，创造有利于院庭长办案制度化、常态化的条件与环境。

一是应当坚持审判管理监督的专业化原则，慎重任命法院领导干部。此处所指审判管理监督，不是党委、纪委的政治性管理和监督，而是根据司法责任制实施文件所采取的审判质量内部控制措施。其中最为重要的是院庭长对案件审判的管理监督，包括程序管理、流程管理、大要案管理监督等。院庭长如不熟悉审判业务，就不可能对审判实施合理、有效、正当、合法的管理监督。因此，在选任法院领导干部时，除政治标准外，应依法坚持业务标准，防止将不懂法的干部选派到法院担任领导包括担任主要领导。此项措施，也是为了创造条件，落实院庭长办案制度。否则，对法律和审判业务不熟悉，就很难实现办案的实质化，更无从实现带头办理“重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件”。

二是强化针对院庭长的法官职业化与专业化激励引导机制。加强法官检察官队伍的正规化职业化专业化建设，其对象当然包括身为法官检察官的各级法院检察院的领导。不过在实践中，对法院领导干部群体的职业化专业化建设仍重视不够，需要采取相应措施，以克服实践偏向。笔者认为，一项重要的措施，是以法官职级待遇作为入额法官包括院庭长待遇的主要依据，同时实行院庭长正常转为相应级别法官的制度。从而强化针对院庭长的法官职业化专业化的激励引导机制。这一点可借鉴大学的情况。在大学，校长、副校长(除个别管后勤的副校长外)，通常具有教授身份。即使学校行政管理工作再繁重，他们作为教授，就必须上讲台，甚至必须为本科生开课，同时还要写论文。这是制度要求，校长们自己也认为理所当然。他们之所以坚持上讲台、写论文，与其工资待遇往往是由其教授级别而非行政级别所决定(个别副部级待遇的校长除外)有关，而且通常他们在任职前是教授，在任职期满后常常也是回到教授岗位。如果法院借鉴大学，以法官级别作为院庭长待遇的主要依据，同时，建立领导来自法官，任职届满后回归法官席的正常机制，*中办(2017)44号文规定：“根据个人意愿和工作需要，长期在审判、检察一线办案且多年考核业绩优秀的法官、检察官，到达法定退休年龄的，按照有关政策和干部管理权限，可以申请延长退休年龄。领导干部申请延长退休年龄的，应当免去领导职务从事一线办案。”这一规定已提出领导干部转为专任员额法官的问题，但是需有相关配套制度，包括法官退休制度的改革以及法官地位和待遇的进一步提升，否则实践中难以落实。那么，对院庭长办案的认识就能显著提升，而此项工作的常态化就容易形成。

以上两方面的措施，均涉及我国司法领导干部管理制度的改革，难度之大，可想而知。然而，近年来的司法改革，已将符合司法规律，实现司法公正，同时加强司法的正规化职业化专业化建设作为国家的既定决策，作为自上而下必须贯彻的举措，在符合规律的改革逻辑之上，推动法院领导干部队伍建设的正规化职业化与专业化，并适当改革调整干部管理制度，确为必要，亦具备一定程度的可行性。

2.落实《关于保护司法人员依法履行法定职责的规定》，优化院庭长办案的外部环境。 中办、国办《关于保护司法人员依法履行法定职责的规定》以及最高法院实施办法，已颁布施行一段时间，但执行的情况并不理想，已如前述。最高人民法院“院庭长办案意见”要求：“严格执行《关于保护司法人员依法履行法定职责规定》及其实施办法，积极争取地方党委政府支持，进一步精简会议文件，压缩管理流程，确保院庭长有更多时间和精力投入办案工作。”目前仍然需强调“两办”及最高人民法院文件的落实。按照中央文件及最高人民法院的要求，争取地方党委政府支持，创造必要的外部环境，保证院庭长办案时间和精力。