美国对华贸易政策转向分析

美国贸易代表办公室发布的《2017年贸易政策议程》报告指出：2016年两党投票者都呼吁美国贸易政策方向发生根本性变化。*USTR，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,” March 2017，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016#.这一根本性变化，揭示了过去70年来致力于捍卫以规则为基础的自由秩序的美国，如今正在经历从“无私”到自私的超级大国的历史性转变。《2018年贸易政策议程》断言，特朗普总统开启了美国贸易政策的新时代。*USTR, “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,” March 2018，https:∥ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.特朗普政府的对华贸易政策，是这种历史性转变和新时代的关键组成部分。当前，中美“贸易战”正是这一逻辑的展开，而且势必影响中美贸易前景。

一、美国对华贸易政策的转向

(一)理解特朗普政府的贸易政策逻辑

特朗普 “美国优先”“让美国重新强大”的重商主义贸易政策逻辑包括以下几个方面：首先，特朗普认为，美国破败是一个事实，也是一个问题。表现在美国不再伟大，不再是世界领导者；美国企业不断丧失外国市场份额；制造业和工作岗位流向国外等。*Donald Trump, Crippled America： How to Make America Great Again，New York City：Simon & Schuster，2015，pp.1-10， 33-45，120-133.其次，从贸易方面来看，美国破败的原因主要是贸易体系不公平以及政府不聪明。前者指当前的自由贸易体系不公平，有利于搭便车的美国盟友或善于用世界贸易规则为己谋利的中国等新兴经济体，而美国人没有得到国外公平竞争的机会，变成一个冤大头。后者指美国政客们不擅长交易，没有用好实力，在贸易谈判中吃亏。解决之道在于选择一个像他这样擅长交易的人和最好的谈判者，不搞多边贸易谈判而聚焦于双边贸易谈判。因为前者比后者更不容易发挥美国实力的优势，交易上占不到便宜；应运用一切可用的工具和手段，实现自由公平的贸易。在特朗普看来，美国自然资源和人力资源都很丰富，只要改变政客们“只说不做”的行为，积极行动起来，美国就能成功。

基于这种逻辑，按照《2017年贸易政策议程》和《2018年贸易政策议程》的阐述，可以将特朗普政府的贸易政策概括为“一个宗旨、一个出发点、两项原则、三种途径”。*美国商务部长罗斯在2018年5月的一次演讲中指出,美国政府贸易政策的三个目标如下：首要目标是使贸易伙伴在自由贸易方面保持言行合一；第二个目标是使贸易伙伴遵守规则；第三个目标是纠正往届政府的错误。参见Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon,”2018-03-14，https:∥www.commerce.gov/news/secretary-speeches/2018/05/remarks-secretary-wilbur-l-ross-national-press-club-headliners.

1. 一个宗旨：特朗普政府贸易政策的宗旨是促进所谓“自由、公平和对等的贸易”。在特朗普政府看来，美国工人是世界上最好的，只要是“自由、公平、对等”的贸易，在公平竞争场地上，美国人能参与竞争并赢得竞争。

2. 一个出发点：指美国优先(America first)即特别强调任何贸易政策都必须以美国工人和美国家庭的利益为核心。按照这一出发点，美国政府要紧紧围绕促进经济增长、增加美国就业、促进与贸易伙伴的对等、加强制造业基础和国防能力、扩大农业和服务业出口等目标制定贸易政策。

3. 两项原则：购买美国货和雇佣美国人。所有贸易政策都要以结果为导向，落实到美国货的国内外销售增多或者美国人就业增加等方面。

4. 三种途径：聚焦于双边谈判而不是多边谈判；根据需要重新谈判和修订贸易协定；不以经济利益换取地缘政治利益，任何情况下都不容忍不公平贸易行为。

在《2017年贸易政策议程》报告中，贸易政策的优先议程定为四大支柱：一是积极捍卫美国贸易政策主权；二是严格执行美国贸易法；三是努力打开国外市场；四是商谈新的更好的贸易协定。在《2018年贸易政策议程》报告里，贸易政策的优先议程定为五大支柱：一是维护国家安全；二是加强美国经济；三是谈判更好协议；四是最严执法；五是改革多边贸易体制。在《国家安全战略》报告中，对于促进自由、公平和对等经济关系的优先举措包括以下五个方面：一是采用新贸易和投资协定并对已有协定进行升级；二是打击不公平贸易行为；三是打击外国腐败；四是和同类伙伴合作；五是促进新的市场机遇。

(二)美国对华贸易政策的逻辑

在特朗普政府看来，让中国加入WTO就是一个错误，因为中国没有严格遵守WTO的规则，没有全面履行入世承诺。中美竞争中，美国输了，中国赢了。一方面是中国搞不公平竞争，夺走了美国的就业岗位和财富；另一方面是美中不对等开放，美国对中国完全开放了市场，但中国没有对美国完全开放市场，美国吃亏了。“中国建立保护主义这一长城，使用不合法的关税和非关税壁垒使得美国公司在中国之外，搞不公平竞争而获得优势”。但问题不在中国，问题主要在于美国，往届政府谈判不力，执法不严，对中国过于忍让。“是华盛顿的政客们解救了中国”，“自中国入世以来，美国人见证了5万多家工厂关门，上千万工作岗位丧失。这(让中国入世)当时对美国人就不是一个好协议，现在是一个坏协议。这是华盛顿政客们如何搞坏我们国家的一个典型例子”。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again,”https:∥assets.donaldjtrump.com/US-China-Trade-Reform.pdf.“数十年来，美国一直纵容不公平贸易行为见涨。其他国家一直利用倾销、歧视性非关税壁垒、强制技术转让、非经济手段、产业补贴和来自政府和国有企业的支持等获得了经济优势”。*The White House，“National Security Strategy of the United States of America，”2017-12-18, https:∥www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.

特朗普政府认为，美国对华唯一影响力在于巨额贸易，*“Meeting with Editorial Board of The New York Times，” 2016-01-07，http:∥www.nytimes.com/politics/first-draft/2016/01/07/donald-trump-says-he-favors-big-tariffs-on-chinese-exports/.因此美国可以利用这一影响力施压中国帮助解决朝核问题。特朗普认为，“中国应该解决这个问题，如果他们不解决问题，我们就该在贸易问题上对他们采取强硬态度，这意味着开始对他们征税或者切断与他们的贸易，中国约两分钟就会崩溃。我们对中国有巨大的影响力，我们只是不知道如何使用它。”*M. J. Lee，“Trump: North Korea is China's problem to fix,”2016-01-06，https:∥edition.cnn.com/2016/01/06/politics/donald-trump-north-korea-china-ted-cruz-immigration/.

特朗普强调，谈判桌上的领导力和实力是美国对华政策最重要的部分。美国一直太害怕而未能保护和支持美国利益以及迫使中国让其遵守其义务。美国需要服务于美国工人利益的聪明谈判者，而不是那些想将美国制造业和投资推向海外的华尔街内部人。*Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”

特朗普认为，关键是要运用谈判战略实现与中国贸易的公平。美国工人是伟大的，只要是公平竞争，他们就能赢。工作岗位和工厂不再外包，而且会留在美国。美国经济将会繁荣。谈判桌前美国仍然是有实力的，在特朗普的领导下，美国将与中国达成一个帮助美国企业和工人竞争的更好交易。*Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”

事实上，美国政府指责中国在经贸往来中实行不公平做法、占了便宜、没有按照WTO的规则做事，是歪曲事实、站不住脚的。美国社会经济中的深层次问题是美国国内结构性问题造成的，中国经济的成功是坚定推进市场化改革和不断扩大对外开放的成功。

(三)特朗普政府对华贸易政策的转向

和中美建交以来的历届政府相比，特朗普政府对华贸易政策发生了根本性的转向。这一转向主要表现在以下三个方面。

第一，对华定位发生转向。特朗普政府将中国定位为“战略竞争对手”，这与往届政府对华的非敌非友或者亦敌亦友的定位明显不同。在2017年年底和2018年年初，特朗普政府最终确定了对华战略定位即明确把中国定位“战略竞争对手”，这不仅在2017年12月18日发布的《国家安全战略》报告、2018年1月20日发布的《美国国防战略》报告和2月2日发布的《核态势评估》报告中得以明确，而且也体现在2018年1月30日的《国情咨文》中。特别是，《国家安全战略》报告按照是否遵守公平和自由市场原则将美国面临的经济竞争分为两类：一类是美国与遵守公平和自由市场原则的国家之间的竞争；另一类是美国与那些不尊重这些原则的国家之间的竞争。美国与那些和美国享有共同的价值观且建立了公平和对等关系的国家在经济领域的竞争属于良性竞争。任何国家违反规则以获取不公平的优势时，美国将会采取强制执法措施。美国将与工业化民主国家和其他志同道合的国家一道抵御各种形式的经济侵略，防止它们威胁大家的共同繁荣和安全。*The White House，“National Security Strategy of the United States of America.”很显然，在经济领域，特朗普政府将竞争分为良性竞争和敌对竞争，竞争对手也随之分为良性竞争对手和敌对竞争对手。中国被划归为后者，即对美实施经济侵略的敌对竞争对手。这与往届政府将中国视为经济领域主要互补的合作者有着本质的不同。

第二，对华战略发生转向。与往届政府采取的两面下注(对冲)战略不同，特朗普政府采取直接进攻战略，以便最大限度地为美国争取经济利益，减少中国获得的经济利益。所谓两面下注战略是指一方面加强与中国合作以分享中国崛起的好处，另一方面又加强防范，防止中国崛起对美国构成威胁。

第三，对华战术发生转向。从战术上看，特朗普政府将更多采用双边和单边的方式而不是在多边框架下处理中美贸易争端，以交易而不是以规则为中心，这与往届政府试图将中国纳入多边框架并以规则为中心处理中美贸易争端显著不同。

特朗普政府的贸易政策与美国传统贸易政策在价值观方面也发生了偏离。一方面，因为冷战的需要，外交一直是美国传统贸易政策考虑的一个最重要因素。特别是自《1962年贸易扩大法》生效以来，美国将贸易政策与民主、人权和外交等密切联系起来，主张贸易可以促进民主和公民社会进步，并以贸易伙伴国的政体、民主和人权等状况作为确定双边贸易政策与贸易关系的主要依据。*张丽娟：《美国贸易政策的逻辑》，《美国研究》2016年第2期。传统的美国贸易政策在于通过扩大出口和增加美国最有竞争力领域的就业以便促进国内繁荣、提高劳工实际报酬。通过降低进口壁垒，美国贸易政策致力于增加进口以便扩大国内购买力和选择，激励美国企业变得更有生产效率和更具创新性。同时，美国贸易政策寻求服务于更广泛的美国利益：促进全球增长、减少贫困和国外繁荣；支持可持续经济发展；增强贸易伙伴的自由和稳定。参见USTR，“U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement，”February 2006，https:∥ustr.gov/sites/default/files/Top-to-Bottom%20Review%20FINAL.pdf.而特朗普政府从重商主义出发，强调美中巨额贸易逆差不合理，从美中贸易本身对美国经济利益的贡献这个角度进行权衡。*Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon.”另一方面，传统上，贸易可以促进民主和人权是美国社会的基本共识，因此，美国贸易政策实际上承担着双重责任，一是务实扩大出口贸易，二是出口产品的同时输出美国的民主和价值观。*张丽娟：《美国贸易政策的逻辑》，《美国研究》2016年第2期。特朗普政府的对华贸易政策明显偏离了这一传统，而是采取施压措施促使中国进一步开放市场，增加美国对华出口，减少美中贸易逆差。

美国贸易代表办公室曾在2006年对美中贸易关系进行过一次彻底的评估，并发布了题为《美中贸易关系：进入更大责任和执行的新阶段》的报告。该报告认为，美中贸易关系建立在三个核心原则之上。一是促进以规则为基础的、开放的全球贸易体系的发展；二是美国要从全球贸易体系中获取更大的经济利益；三是追求公平持久并能促进美国就业增长的美中贸易关系。该报告还提出美国对华贸易政策的六大目标：一是参与鼓励中国成为负责任的利益攸关者，全面融入以规则为基础的国际贸易体系，推动市场的进一步开放。二是执行和合规，监督中国全面遵守国际和双边义务。三是执行美国贸易法律，要针对中国进口，全面透明执行美国贸易救济和其他进口法律，确保美国和中国产品在美国市场上的公平竞争。四是支持市场进入和改革，要求中国市场进一步开放，经济改革力度进一步加大，以便确保美国公司和工人能在中国市场上参与公平竞争。五是促进出口，有效地促进美国对华出口，重点是美国在华出口增长具有特殊潜力的领域。六是积极发现并解决贸易问题。发现美中贸易面临的中长期挑战，积极加以解决。*USTR，“U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement.”

相比之下，特朗普政府的对华贸易政策已经和这三项核心原则发生偏离，而且目标也所不同。例如，对于第一核心原则，包括对华贸易政策在内的特朗普政府的贸易政策已开始具有孤立主义倾向，《2017年贸易政策议程》强调经济主权、《2018年贸易政策议程》强调经济独立、重新回到华盛顿传统，即坚定不移以美国利益为核心，采取“务实、灵活、与时俱进”的策略，这些都表明美国对多边贸易体系不再重视。对于第二个核心原则，“美国人民不满美国以前贸易政策，不是因为他们不再相信自由贸易和开放市场，而是因为他们都没有清楚地看见国际贸易协定的利益”。*USTR，“2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report.”对于第三个核心原则，在特朗普政府看来，美中贸易关系是不公平的，这是美国制造业工作岗位流失的重要因素，第三个核心目标也就不成立了。在对华贸易政策的目标上，特朗普政府宣称是为美国企业和工人而战斗，主要实现以下四个具体目标：一是迫使中国与美国谈判；二是要保护美国独创(American ingenuity)和投资；三是要夺回成百上千万美国就业岗位、复兴美国制造业；四是要加强美国谈判实力。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”由此可见，特朗普政府对华贸易政策目标与小布什时期的六大目标明显不同。

围绕这四个目标，特朗普政府对华采取了一系列政策举措。一是对华加强贸易救济调查。仅在2017年，特朗普政府就发起了82项反倾销和反补贴调查，和奥巴马政府最后一年相比，增加了58%。*The White House，“President Donald J. Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free, Fair, and Reciprocal Trade，”2018-02-28，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-policy-agenda-annual-report-free-fair-reciprocal-trade/.二是指责中国强制技术转让、不公平许可政策和知识产权等，自主发起对华“301”调查，并依据调查结果，决定对500亿美元的对华输美产品加征25%的关税，首批价值340亿美元的818项产品于2018年7月6日征收。*USTR，“USTR Issues Tariffs on Chinese Products in Response to Unfair Trade Practices”，2018-06-15，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/june/ustr-issues-tariffs-chinese-products.而且，已向WTO起诉中国歧视性技术许可行为，*USTR，“Following President Trump's Section 301 Decisions, USTR Launches New WTO Challenge Against China，”2018-03-23，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/following-president-trump%E2%80%99s-section.要求美国财政部制定对华赴美相关投资进行限制的措施。*The White House，“Presidential Memorandum on the Actions by the United States Related to the Section 301 Investigation，”March 22, 2018，https:∥www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-actions-united-states-related-section-301-investigation/. 原定于2018年6月30日前由财政部发布限制中国对美投资的措施实际上并没有公布，白宫解释为制定改革美国外国投资委员会(CFIUS)的新法案(即《外国投资风险审查现代化法案(FIRRMA)》)正处于国会审批阶段，该法将赋予CFIUS限制中国对美投资的所有必要权力，因此只需加快改革在国会的立法进程即可，而无需再由财政部专门针对中国制定相关措施。参见The White House，“Statement from the President Regarding Investment Restrictions,”2018-06-27，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-regarding-investment-restrictions/.三是以国家安全为由，根据“232”调查结果，对进口钢铝分别加征25%和10%的关税。从其一度豁免相关国家的情况来看，主要还是针对中国，而对其他国家也征税，主要是防止中国转运，即玩打鼹鼠游戏(Whac-A-Mole game)。*The White House，“Remarks by President Trump in Listening Session with Representatives from the Steel and Aluminum Industry,”2018-03-01，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-listening-session-representatives-steel-aluminum-industry/.此外，还根据“201”保障调查结果，对进口光伏产品和大型洗衣机分别采取为期四年和三年的全球保障措施，这对中国出口商的影响也很大。四是降低公司税率，降至21%，并增加美国军费开支，增强美国军事实力等。在特朗普政府看来，这些都是增加美国谈判实力的筹码。*Donald J. Trump，“Reforming the U.S.-China Trade Relationship to Make America Great Again.”此外，在其对华加征关税的产品清单中，将《中国制造2025》的十大领域包括在内。对这次“301”关税制裁，特朗普称之为开启了“大谈判”的进程，副总统彭斯则称之为“经济投降时代的结束”，贸易代表莱特西泽和商务部长罗斯都强调这是应对中国竞争、特别是在高技术方面竞争的需要，国家贸易委员会主任纳瓦罗则直接称这是在应对中国的经济侵略等。*The White House，“Remarks by President Trump at Signing of a Presidential Memorandum Targeting China's Economic Aggression,”2018-03-22，https:∥www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-signing-presidential-memorandum-targeting-chinas-economic-aggression/.这表明，特朗普政府的贸易政策除了追求短期的降低贸易赤字的目标(逼迫中国与美国谈判)之外，更为注重保护美国独创(American ingenuity)和投资、增加美国就业岗位、复兴美国制造业、加强美国实力等长期目标。对华贸易政策也直接成为抑制中国产业升级，防止中国在价值链高端，特别是在高技术方面赶超美国。

二、美国对华贸易政策转向的背景和原因

(一)美国对华贸易政策转向的背景

第一大背景是中国的强势崛起。自1978年中国改革开放以来，特别是2001年中国加入WTO、全面融入美国主导的全球多边贸易体系以来，中国的强势崛起是不争的事实。1979—2017年间中国GDP年均增长率达到9.5%，是同期世界上增长最快的经济体之一，被世界银行称之为“历史上大型经济体最快的持续扩张”。按照购买力平价，中国已经是世界最大经济体。此外，中国还是世界上最大制造国、最大的商品出口国、外汇储备最多的国家。*Wayne M. Morrison，“China's Economic Rise: History, Trends, Challenges, and Implications for the United States,”2018-02-05，https:∥fas.org/sgp/crs/row/RL33534.pdf.在许多美国人看来，中国的强势崛起是影响21世纪全球格局的最大变量；中国是多边贸易体制的最大获益者；让中国加入WTO是错误的，中国利用了WTO，而未完全履行入世承诺。而且，中国并没有走向当初美国人所希望的开放、自由的市场经济体制。相反，美国几十年的贸易政策已经走到尽头，因为其前提已经不成立，美国已经破败，不再伟大、不再具有担当全球领导者的实力。因此美国不能再大度地以自己利益受损的方式一味追求自由贸易的国际秩序。特朗普在演讲中反复说，美国往届政府没有认识到这一点，没有采取更为有利的双边谈判模式为美国争取更大利益。因此，美国必须改变以往的贸易政策，追求“自由、公正和对等”的贸易。从这个角度看，美国贸易政策转向是美国应对中国强势崛起的主动选择。

第二大背景是美国政府认为全球化过度发展。全球化的过度发展是指全球化速度过快，全球治理无法及时跟上。贸易全球化、资本全球化、劳动力全球化、技术全球化、制度全球化，这几者之间出现了不平衡，特别是制度全球化和劳动力全球化没有跟上贸易全球化、资本全球化、技术全球化的步伐。由于全球市场影响范围的大小一定要受到治理范围的限制，当全球治理远远落后于全球市场的发展时，就将制约全球市场的进一步深化。美国政府认为，从冷战结束以来，全球治理机构基本上还是以前的三驾马车，即世界银行、IMF、关贸总协定(世界贸易组织的前身)。全球化程度过深，范围过广，已经超出了主权国家管理的能力和范围。按照哈佛大学的丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)的说法，全球市场与社会稳定之间存在三种难以调和的紧张关系。一是全球化改变了国内雇主和雇员的相对谈判实力，雇佣关系发生变化。因为资本更易于流动，有技术、知识和能力流动的雇员更易于抓住机会，非熟练工人更容易被替代。全球大量非熟练工人的供给增加，工资必然下降甚至造成失业，社会不稳定性逐渐累积，引发有技能人群和无技能人群之间的矛盾和冲突上升。二是全球化在国内和国家间滋生了社会价值规范的冲突，衍生出所谓“公平贸易”的诉求，比如童工、劳工标准、环境保护、竞争政策、腐败等。这又被称为“底线(良心)之战”。三是全球化使得政府更难以执行其某些核心功能，比如社会保障等。战后发达国家的社会保险发挥了社会团结和贸易自由化的国内政治支持的功能，但全球化使得无社会保险的国家参与竞争，逼得政府为了保持竞争优势，不得不削减社会保险。*Dani Rodrik，“The Debate Over Globalization: How to Move Forward By Looking Backward，”Revised, May 1998，https:∥drodrik.scholar.harvard.edu/files/dani-rodrik/files/debate-over-globalization.pdf. Dani Rodrik，“Globalization Dilemmas & the Way Out,” The Indian Journal of Industrial Relations, Vol.47, No.3, January 2012, pp.393-404.

罗德里克认为，全球化的根基浅薄，国内市场通常建立在国内的监管及政治制度基础之上，但全球市场的基础则很薄弱，没有全球性的反垄断权力机构、最后贷款人、社会安全网，也没有全球性民主。换句话说，国际市场的弱点是管制不力，随之而来的是不稳定、低效率，群众基础薄弱。“政府是每个国家的政府，市场却是全球性的，这就是全球化的致命弱点。”换句话说，国家主权和全球市场之间的平衡是极其脆弱的。如果政府权力过大，过于强调国家主权，往往导致贸易保护主义；如果市场的自由空间过大，则很难得到各国政府的全力支持，世界经济就会不稳定。冷战结束后全球化2.0的结果也令人失望，动荡增多，而不是出现更多的投资和更快的增长。贫富分化，缺乏起码的社会安全网。经济成果斐然的中国和印度没有无条件地向外国打开贸易和金融的大门。按照罗德里克的说法，世界经济有三大难以同时解决的政治难题：不能在追求民主和国家自主的同时追求经济全球化。即使能同时推动民主和全球化，三大难题原理要求建立一个全球性的政治体系，但这一政治体系是极其复杂的，规模是前所未有的，也很难在近期能建立起来。“民主和国家自主应压倒超级全球化。民主国家有保护自己制度的权利，当这种权利和世界经济的要求发生冲突时，世界经济要让步。”在罗德里克看来，赋予民主国家更多自主权能使全球经济基础更稳固，发展更健康。*丹尼·罗德里克:《全球化的悖论》，廖丽华译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第86、10页。

第三大背景是大衰退以来的全球贸易进入存量博弈时代。自2008年全球金融危机和大衰退以来，国际贸易的增速大幅放缓，全球贸易增速与GDP增速基本维持在1∶1的比例附近，这和第二次世界大战以来贸易增速平均是世界GDP增速的1.5倍形成鲜明对比，表明全球贸易进入存量博弈时代，如图1所示。在危机前，全球贸易的蛋糕在快速扩大，全球主要经济体在贸易方面的竞争性质更多的是增量竞争；而危机后，全球贸易的蛋糕基本没什么变化，存量竞争成为这一时期的主要特点。在存量竞争时代，各国不仅要下大力气保住自己的市场份额，还要想方设法争夺国外的市场份额。以2016年为例, 世界商品贸易数量的增速是自2008年金融危机以来速度最低的，仅仅增长1.3%，这是2015年2.6%增速的一半，远远低于自1980年以来平均年度4.7%的增速。这一增速甚至低于当年全球GDP年均2.3%的增速，也低于2015年年均2.7%的增速，低于自1980年全球GDP年均2.8%的增速。2016年世界贸易增速与GDO增速的比例仅为0.6，是自2001年以来该比例首次低于1的一次。如图2所示，在存量竞争的时代，中国占全球商品出口的比例从2008年的9.1%增长到2015年的14.1%，2016年的13.4%、2017年的13.7%，尽管2016年和2017年相比2015年的最高点有所下降，但和2008年相比，市场份额的增长还是很明显的，这自然会引起世界的高度关注。而且，正是在这一期间，中国商品出口总额首次在2009年超过德国，成为世界最大的商品出口国和第二大商品进口国，2012年首次超过美国成为世界最大的商品贸易国。

图1 1980—2022年全球商品贸易与GDP增速

图2 1990—2017年中国占全球商品出口的比例

(二)美国对华贸易政策转向的原因

正是在上述大背景之下，美国社会对中国的认知逐渐发生了变化。而且，客观环境的变化也使得美国以往对华贸易政策的前提发生了变化。

第一，中美经贸关系不再是中美关系的压舱石和稳定器，而是直接的摩擦源和干扰器。在美国政府看来，2017年美中贸易逆差将近3750亿美元左右，而且美中贸易逆差长期占美国逆差总额的比例在50%左右，这是不可接受的。尤其是对于重商主义的特朗普政府而言，这么大的双边贸易逆差更是难以忍受，特别是在其认为巨额逆差源自中国“不公平贸易”行为时，就更是如此。美国政府针对违反WTO规则采取的424项贸易救济法律行动中，有一半是针对中国的反倾销和反补贴案子。*Wilbur Ross，“Remarks by Secretary Wilbur Ross at the National Press Club Headliners Luncheon.”即使是这么大的力度，美中贸易逆差仍屡创新高，美国政府认为，中美经贸关系不再是中美关系的压舱石和稳定器。

第二，中美经贸关系政治化的实质发生了变化，经济利益成为核心目标。以往的经贸关系往往是美国国内议员将贸易问题政治化，希望中国在“政治改革、人权、民主化”等方面做出让步，即经贸是手段，目的是为了达到一定的政治目标，比如克林顿总统时期的经贸关系政治化。现在特朗普政府认为，中美贸易关系是政治，是手段，是进行交易的筹码。美国会以“政治牌”要求中国给予经济利益。*李巍、张玉环：《“特朗普经济学”与中美经贸关系》，《现代国际关系》2017年第2期。

第三，认定中国是不同于美国的“异类”。一方面是美国认为中国的改革开放和融入国际社会将会导致其政治改革并向西方政治体制转变这一假设，看来是失败了。另一方面是经济模式不同，以前认为让中国加入WTO、融入国际经济秩序最终会使中国走向市场经济，但经过16年的实践，认为中国还是国家干预、指导的经济。*International Trade Administration，“A-570-053 Investigation Public Document E&C VI: MJH/TB，”October 26, 2017，https:∥enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-nme-review-final-103017.pdf.“International Trade Administration，”A-570-901 Investigation Public Document,2006-08-30，https:∥enforcement.trade.gov/download/prc-nme-status/prc-lined-paper-memo-08302006.pdf.

第四，当前以规则为基础的多边贸易体制无法与中国相容。美国认为，WTO本质上是实行市场经济国家的俱乐部，一个不是市场经济的国家，而且体量又如此之大的中国本质上是不容于WTO的。要么WTO改变，适应搞国家干预的中国；要么中国改变自己，否则世界多边贸易体制将会逐渐边缘化，进而丧失存在价值。

第五，不再承认中国是发展中国家。美国认为目前中国已经是世界第二大经济体，不再是发展中国家；以前则部分承认中国是发展中国家。而且，美国还认为中国已经在高新技术领域初步具备与美国竞争的实力。

正是因为特朗普政府对上述五个前提的认知发生变化，美国对华贸易政策也随之发生转向。但是，美国对华贸易政策转向会受到一些因素的制约，也可能会有所反复。

三、美国对华贸易政策转向的制约因素

在美国，贸易政策是一项复杂的经济议题，也是敏感的政治议题，还是一项外交议题。其制定过程，既要实现内政与外交两大目标的融合，又要面临政治市场与经济市场的冲突，必然会面临多重制约和反复博弈。*张丽娟：《美国贸易政策的逻辑》，《美国研究》2016年第2期。正如有的学者所指出，“两党制”的政治结构、不同利益集团院外活动的寻租行为、三权分立制度下的国会和政府的博弈都影响着美国贸易政策的走向。*盛斌：《世界经济转变中的美国对外贸易政策》，《美国研究》1998年第3期。特朗普政府对华贸易政策也不例外，具体来看，其转向面临着以下制约因素。

首先是受到特朗普个人特质和学习能力的制约。特朗普不是美国传统的政治家。作为知名度很高的地产富豪，一方面毫无政治经验和政治根基，另一方面是在极端环境下赢得的总统大选胜利，获得的民众支持率不算很高。因此，成为全球最有权势的总统实际上是特朗普个人面临的全新挑战，需要完成诸多转变。一是从老板到总统的转变，身份转变将导致行为的转变，这意味着特朗普必须按美国总统身份的规范行事。当富豪与总统两个身份集于一身时，当富豪和商人的行为规范与总统的规范相冲突时，特朗普个人必须放弃前者而重新适应后者，这是一个不小的挑战。二是从经商到治国的转变。尽管从管理的角度来看，经商与治国、商业与政治都有很多共同点，但是二者的差异实际上更为明显，两者的权力来源、权力基础、制度规范、运行机制等明显不同。从这个角度看，特朗普必须完成从绝对控制到政治妥协的转变。三是从个人(家族)利益到国家利益的转变。*Carolyn Kenney and John Norris，“Trump's Conflicts of Interest in China，”2017-06-17，https:∥www.americanprogress.org/issues/security/news/2017/06/14/433915/trumps-conflicts-interest-china/.特朗普是商人，而且尚未完全切割，其个人利益与国家利益发生冲突的可能性远远大于往届政府，如何真正成为美国利益而不是特朗普集团利益的代表，是特朗普个人需要完成的重大转变。具体到对华贸易政策方面，其转向也将受到特朗普个人特质和学习能力的制约。概括起来是三个问题，即毫无政治经验、个性特殊、民意支持率不高的商人特朗普能否成为合格的对华贸易政策的决策者？特朗普学习能力、管理企业的经验和能力能否使其快速适应毫无经验的对华贸易政策的管理？特朗普对华贸易政策能否排除其个人(家族)利益的干扰？

其次是人事方面的制约。与往届政府不同的是，特朗普在政治方面没有积累自己的人脉和资源，需要参议院批准的高官的任命速度明显落后于往届政府，影响到了政府的有效运行。在一年多的实际运行中，白宫内部派系明显，内斗不断，人事变动频繁。*刁大明：《特朗普政府对外决策的确定性与不确定性》，《外交评论》2017年第2期。而且白宫和行政机构内部的贸易政策权力之争也会形成一定的制约。白宫和行政机构内部，涉及贸易政策的机构大大小小有二十多个，这些机构之间的权力之争可能会影响到贸易政策的执行。白宫顾问、国家经济委员会、国家安全委员会、国家贸易委员会、经济顾问委员会、商务部、美国贸易代表办公室、国务院等机构之间如何划分贸易政策的权限，如何协调对华贸易政策，都存在较大的变数，这些问题会影响对华贸易政策执行的效率和效果。

三是资金预算方面的制约。尽管2019年预算提议中，绝大部分贸易执法部门的预算都有所增加，但是在削减行政部门预算的大背景下，相较于贸易谈判和执法繁重的任务而言，即使有所增长，也可能低于实际需求，而且一些相关的决策部门，如财政部等的预算还是有所减少的，这也可能影响对华贸易政策的执行效率。

四是制度方面的制约。正如前世界银行行长佐利克所言，“特朗普不受党派身份约束，政治立场随心所欲。他青睐军人、亿万富翁和首席执行官，但又要从家人身上寻找永恒的忠诚。”*罗伯特·佐利克：《特朗普的反复无常与固定套路》， 2017年1月19日，http:∥www.ftchinese.com/story/001071050?full=y.特朗普总统个性较为偏执，不太习惯外在约束，不羁善变，*尹继武等：《特朗普的政治人格特质及其政策偏好分析》，《现代国际关系》2017年第2期。这意味着在执行承诺的时候，他可能会不断尝试打破各种制度和规则的约束，直到边界清楚为止。目前存在较大的不确定性是，从没有从政经验的特朗普是要适应美国政治体制还是要打破或重塑美国政治体制。特朗普在竞选时已经打破诸多政治惯例，比如没有按惯例公开自己的税表，与党内建制派公开撕裂；上任不久，又因穆斯林移民禁令指责联邦法官；与媒体为敌，甚至公开指责媒体为美国的敌人。总而言之，国会、司法和媒体舆论监督对特朗普承诺的执行构成了直接的制约。同时，上台后，特朗普总统的公众支持率持续走低，其权威也不断受到行政机构人员的质疑，这些可能都会影响其对华贸易政策的后续走向。

五是利益集团的制约。美国是多元社会，利益集团众多，不同的利益集团有不同的利益诉求，对华贸易政策也不例外。比如，特朗普政府对华发起的本轮“贸易战”就遭到了国内农业、部分制造业界、金融业以及与中国经贸往来密切的工商界利益群体、零售商等利益集团的强烈反对。*龚婷：《美国对华经贸政策新发展与中美经贸关系前景》，《国际问题研究》2018年第3期。

六是国际方面的制约。尽管可以预期WTO规则对美国的约束力会大幅下降，但不可否认的是，无论是在道义上、声誉上和利益方面，多边贸易体系对特朗普政府的对华贸易政策还是有一定约束力的。美国对WTO不满，但又还在利用WTO起诉中国等的事实表明，*USTR，“Following President Trump's Section 301 Decisions，USTR Launches New WTO Challenge Against China，” 2018-03-23，https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/following-president-trump%E2%80%99s-section.在短期内它还是不会退出WTO，这也意味着在一定程度上它是受到WTO制约的。而且，美国本意是试图改革现有多边体系。2018年3月，美国贸易代表罗伯特·莱特希泽在国会众议院筹款委员会作证时曾明确指出，WTO不利于促进贸易自由化，美国寻求改革以WTO 为代表的多边贸易体系。*U.S. House of Representatives, Committee on Ways and Means, “Hearing on U.S. Trade Policy Agenda,” 2018-03-21，https:∥waysandmeans.house.gov/wp-content/uploads/2018/05/20180321FC-Transcript.pdf. 据报道，在特朗普总统亲自要求下拟定的“美国公平和对等关税法”(“United States Fair and Reciprocal Tariff Act”)因违反WTO的最惠国待遇和拟赋予总统任意收取关税的权力而被看作是美国要退出WTO的信号，但该法不仅没有得到白宫绝大部分内阁成员的支持，而且估计也会遭到国会的一致反对，因此，很难成为法律，事实上白宫发言人也否认了正在准备启动该立法。参见Jonathan Swan，“Exclusive: A leaked Trump bill to blow up the WTO,”2018-07-02，https:∥www.axios.com/trump-trade-war-leaked-bill-world-trade-organization-united-states-d51278d2-0516-4def-a4d3-ed676f4e0f83.html.同时，在制定和实施对华贸易政策时，中国的反应也会形成一定的制约。

四、结 语

尽管特朗普政府对华贸易政策面临诸多制约，能否成功转向还存在一定的不确定性，需要时间来检验。但是，在中国强势崛起和存量博弈等大背景下，美国对华贸易政策的若干前提已经发生变化。按照特朗普政府的贸易政策逻辑和对华贸易政策的逻辑，美国对华贸易政策对中国的定位转向“战略竞争对手”，战略将转向直接进攻，战术将转向更多采用双边和单边的方式而不是在多边框架下处理中美贸易争端，以交易而不是以规则为中心。这种转向最终将导致特朗普政府对华贸易政策偏离过去鼓励中国的市场化改革、将中国融入国际贸易体系的方向，其目的是力图实现中美经贸关系从所谓的“不公平、不对等”的性质向所谓的“公平、对等”性质的转化，实质是要维持不对称的相互依赖关系，保持美国对中国的经济优势。随着美国政府对华贸易政策的转向，中美贸易摩擦将不可避免地进入常态化、长期化和复杂化。但不管外部环境发生了什么变化，中国政府都将坚定不移地推动改革开放，发挥市场在资源配置中的决定性作用，保护产权和知识产权，发挥企业家的重要作用，鼓励竞争、反对垄断，维护自由贸易原则和国际经贸体系。