新时代城市总体规划信息平台建设探讨

唐秋霞 邹江 李媛

2017年以来，住建部、湖北省住建厅多次强调各地在编制新版规划时要同步建立城市规划管理信息平台。为贯彻落实中央对城市规划工作的新要求，全面提升城市规划管理水平，本文就城市总体规划改革对规划管理信息平台的建设要求，探讨城市总体规划信息平台的建设思路和建设内容，希望能对当前城乡规划管理部门的总体规划信息平台建设有一定的参考和借鉴意义。

一、前言

城乡规划信息化是有效推进城乡规划编制、管理和实施监督一体化进程，推动规划理念创新、规划技术改进、促进规划法制化建设的重要手段。在近几年城市规划管理相关政策的新要求下，城乡规划信息化的发展面临着新的机遇和挑战，面对全面实施的城市总体规划体制机制改革，需要规划信息化工作者能够及时跟上形势，及早研究并建设符合新形势、新要求的城市总体规划信息平台，为规划编制成果审查、管理和实施监督等行政职能方面提供服务和技术支撑。为进一步做好我省城乡规划信息工作，本文从总规效用发挥的角度对总规信息平台的建设进行探讨，为我省相关城市开展总规信息平台建设工作提供参考。

二、新时代总规信息平台建设的新要求

长期以来，城乡规划管理积累了很多问题和矛盾。如事权不清，规划审查审批重点不突出，编审周期长；缺乏有效的审查手段对审批内容进行监管，主要依靠人工审查，无法保障审批的效率和准确性，城市规划管理的权威性受到严重挑战；缺乏有效的监管手段，无视规划或者随意更改规划的现象屡见不鲜，导致城市规划对城市发展失去了应有的战略引领和刚性约束作用；规划动态维护机制不健全，城市总体规划缺乏延续性。

规划信息化工作贯穿于整个规划管理过程中，这些问题的存在，对新时代的城乡规划管理提出了更高的要求，同时也对城乡规划信息化建设工作者提出了新的任务。中央城市工作会议、《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《全国城市规划工作座谈会》强调了城市总体规划的地位和作用，提出依法加强规划编制和管理，在编制新版规划时同步建立规划管理信息平台。通过规划管理信息平台创新规划管理模式，推动规划审批“放、管、服”改革，实现规划编制管理、审批和监督全过程的动态跟踪和实时监控，提高规划行政管理效率和水平。

在规划编制方面，要通过改革，强化城市总体规划在城市发展建设中的战略作用，以城市总体规划为基础搭建全市一张图的城市规划管理信息平台，将空间布局和空间管控要素纳入一张图进行管理。在目标、指标和内容上综合相关规划要求，重点推进城市总体规划与土地利用总体规划“两规合一”、“两图合一”，增强城市总体规划的科学性和权威性。

在规划审批方面，按照各级政府的规划事权，分级把握规划审查审批要点，精简上报内容，简化审批程序，提高城市总体规划审查审批效率。

在规划实施监督方面，建立统一的空间信息平台，以“一张图、一张表”为核心，加强对城市总体规划实施情况的监督检查，推进规划建设监管相统一，强化总体规划强制性内容的落实和刚性传导。

在数据共享方面，在统一的数据标准体系下，建立规划成果数据库，规范成果数据管理，促进数据共享，逐步实现部、省、市三级规划信息平台互联互通。

三、平台建设思路

针对当前城市规划管理工作中存在的事权不清、审批周期长、刚性约束不够、规划实施监督缺乏、信息孤岛严重等问题，结合规划管理信息平台建设的新要求，以“互联网＋地理信息＋城乡规划”为载体，从城市总体规划管理顶层设计的全局视野出发，围绕“一张图、一张表、一报告、一公开、一督察”，综合利用现代信息技术，基于统一的地理空间框架，建立标准规范统一、数据集成共享、业务应用集成的城市总体规划信息平台，为城市规划编制、审查管理、实施监督需求提供前沿技术支持与统计应用分析，提高城市总体规划管理水平。

四、对总规信息平台建设内容的建议

根据城市总体规划的“一表、一图、一材料”成果内容，以及总体规划成果编制、审查审批、成果管理、实施监督四个环节的应用需求，建议从以下几个方面开展城市总体规划信息平台的建设。

1.推进数据标准建设，强化技术指导与支撑

数据标准的建设，是整合城乡规划数据资源、实现数据共享的基础，直接关系到省市两级城乡规划信息系统的协同推进。在省级部门制定的城市总体规划相关数据标准规范的基础上，结合城市实际规划管理的需要，制定一套规划成果数据编制、入库和管理的有关标准规范。规范数据组织、数据格式和表达方式，弥补数据分析中空间参考不一致、成图标准不一致、属性信息缺失等不足，从源头上规范数据编制和入库管理，形成既能满足省级管理要求，又能满足城市管理需求的规划数据标准规范，实现规划成果数据的规范化、标准化。

规划成果数据标准规范建设包括但不限于以下内容：《**市城市总体规划编制成果要素分类及指标规范》、《**市城市总体规划CAD制图规范》、《**市城市总体规划成果空间数据库规范》、《**市控制性详细规划编制成果要素分类及指标规范》、《**市控制性详细规划成果CAD制图规范》、《**市控制性详细规划成果空间数据库规范》。

2.加强规划数据库建设，夯实数据基础

在整个总规信息平台建设的过程中，规划数据库的建设是最核心的内容，包括各类基础地理数据、规划编制成果数据、规划管理数据等。数据库建设是一项长期、重要和基础性的工作，需要不断充实和完善，并实现各类数据资源的集成管理、相互关联、动态更新，为规划编制管理、实施监督和决策夯实数据基础。

在数据覆盖范围方面，加大全市域数据库建设力度，坚持区域协同、城乡一体，实现数据的全域覆盖。在支撑信息整合方面，横向上整合规划业务所涉及的各类数据资源，将各类规划管控要素归类管理，并妥善处理成无矛盾的层级要素，建立全市统一的空间管控信息；纵向上打通省、市城市总体规划的数据孤岛，支撑省级城乡规划编制管理和规划实施监督管理业务工作的规范化、科学化开展。

3.落实管控规则建设，发挥总规刚性控制作用

根据城市总体规划审查要点和报批要点体系中的要求，建立和完善总规审查和报批体系。对市域、规划区和集中建设区中可定量、可空间化的内容（如：人口规模、用地规模、用地构成、规划文本指标与图形指标一致性等），建设与之对应的审查要点和报批要点管控规则库，作为规划实施监督的刚性要求，为城市总体规划的层级传导和刚性控制提供数据支撑。

4.加快应用平台建设，创新规划管理模式

总规信息平台主要由三个应用系统组成：城市总体规划成果标准化软件、城市总体规划编制成果管理系统、规划“一张图”空间应用系统。各系统相互独立，又可以有机地集成在一起，为城乡规划的信息服务提供应用支撑，还可结合规划管理需要，在此基础上集成其他应用模块。

（1）城市总体规划成果标准化软件

为保障规划数据标准的落地执行和创新审查方法，结合规划编制和审查工作要求，省级部门建设与规划成果数据标准规范配套的城市总体规划标准化软件。一方面，市县城乡规划主管部门结合总规审查和报批技术要点，采用该软件对规划成果数据进行标准化检测，及时发现规划编制成果存在的问题，并根据检测结果进行标准化规整和建库，以保证标准规范的执行，保障“一张图”中规划编制成果数据的质量；另一方面，省级部门结合市县上报的规划成果的审查和报批要点，利用城市总体规划标准化软件进行技术审查，创新规划审查技术方法，提高城市总体规划审批效率和质量。

（2）城市总体规划编制成果管理系统

根据规划编制成果要素规范和成果数据库标准的具体要求，建设城市总体规划编制成果管理系统，对城市总体规划成果数据进行标准化检测、更新入库，实现对城市总体规划成果“一表、一图、一材料”的管理，同时满足多版本数据的管理和应用需求，为规划成果管理和动态维护提供信息化支撑。

（3）规划“一张图”应用系统

在相关标准体系的指导下，将各种空间数据整合到统一的地理空间框架上，以管控规则为支撑，以监督管理为重点，建立规划“一张图”应用系统，实现全市域“一张图”成果数据的集成浏览和综合查询，规划用地构成及核心指标查询统计，规划冲突检测及总规实施评估等，为城市总体规划业务管理的各个环节提供及时、准确、全面的规划信息。

在冲突检测应用方面，基于数据标准和冲突规则，实现控制性详细规划与总体规划、用地红线与总体规划、土地利用总体规划与城市总体规划等不同规划数据之间的冲突检测、差异图标自动识别及报告导出，为下位规划、建设项目的审批管理及差异协调提供技术支撑。

在总规实施评估方面，以“一张图”和“一张表”为核心，结合规划目标与现状实施情况，梳理一套符合城市实际情况的评估指标体系，并转为计算机可识别的运算模型，定期对规划实施过程和实施效果进行动态监测，客观地对规划实施工作进度、实施成效、存在问题等情况进行综合分析。一方面监督总规的实施情况，强化总规强制性内容的落实和刚性传导；另一方面，为规划的修改调整提供重要支撑，推动城市总体规划由“静态”蓝图式的向“动态”过程式发展。

五、结语

总规信息平台的建设不仅仅是技术问题，也是管理问题。为保障平台的顺利建设和运行，还需要探索支撑平台建设、应用和运行管理的推进模式和保障机制，包括信息化建设工作经费保障、人才队伍建设、规划编审协调机制、重点管控内容实施机制、定期评估机制和报告制度、动态更新维护机制等，从政策上确保数据更新、数据应用、数据共享和系统维护，为城乡规划管理工作提供长效服务，推动城市健康可持续发展。