浙江省农村承包地“三权分置”的实践与对策

程渭山

深化农村土地制度改革，实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

1．浙江农村承包地“三权分置”开展情况

改革开放以来，浙江省认真贯彻执行党的农村土地政策，坚持和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，较早开展了以“落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为主要内容的“三权分置”探索，不断丰富“三权分置”的实现形式，积极引导土地向新型农业经营主体流转，拓展土地经营权权能。至2016年底，全省有土地确权任务的94个县级单位全部推开，23 482个行政村开展，占需确权村总数的97．98%。全省家庭承包经营的耕地1 868．35万亩（1亩=667平方米，下同），家庭承包经营农户903．59万户，颁发土地承包经营权证书839．32万本。与此同时，以粮食生产功能区、现代农业园区和农业产业集聚区为主平台，积极推进土地经营权流转。全省93．2%的县（市、区）、93．7%的乡镇（街道）和64．8%的村建立了土地流转服务组织，到2016年底，流转面积1 005万亩，占承包地的53．8%，比全国高出18个百分点。此外，积极探索突破土地长期流转机制、承包地经营权转让、农户自愿退出途径，探索承包地经营权抵押贷款、建立流转储备金和“绿色银行”制度，探索功能上的“三位一体”、建立流转风险防范机制等。当前，浙江省农村承包地“三权分置”主要实现形式有租赁承包型、股份合作型、土地量化型、托管经营型、季节性流转型。租赁承包型是土地流转的主要模式，包括直接租赁、委托流转、整村（组）流转。

2．农村承包地“三权分置”面临的主要问题

（1）法律层面上存在的问题 一是集体所有权权能实现缺乏国家层面法律支撑。省人大先后颁布了《浙江省村经济合作社组织条例》和《浙江省农村集体资产管理条例》，然而由于全国性专项立法滞后于村民自治组织发展，村集体经济组织——村经济合作社的地位和实体运作都显薄弱。另外，尽管大多数地方开展了土地集体所有权确权登记，但所有权证书尚未颁发，权属纠纷也有存在。事实上，随着农户承包权越来越强化，农地集体所有权在某种程度上被虚化、弱化了。村集体经济组织对承包地发包、调整等各项权能缺乏有效实现形式，农地集体所有的优势和作用尚未完全发挥，集体经济组织民主议事机制需要完善和提升。

二是土地经营权权能实现缺乏强有力的法理支持。我国农地承包经营权流转立法已远不能满足现实需要，特别是土地经营权抵押贷款缺乏法律依据。《农村土地承包法》第32条规定，承包经营权只可流转，没有抵押权能。《物权法》规定，耕地等集体所有土地使用权不得抵押。《担保法》也规定，集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然中央通过1号文件形式赋予农民对承包地经营权抵押、担保权能，但相关法律法规尚未修改到位，对银行办理相关业务面临一系列法律障碍。因此，目前开展的土地经营权抵押贷款“破法”试点地区，交易并不活跃。土地经营权抵押担保评估机制缺乏，尚无专业的评估机构、评估人员、评估标准和评估参考价值。土地经营权处置机制不健全，一旦出现经营风险，缺乏制度保障和操作指引，加上经营权处置变现难、周期长、成本高，多数金融机构对开办经营权抵押贷款并不积极。

（2）实践层面上存在的问题 一是土地所有权不断被弱化虚化。主要表现在：农地私下买卖、调换较普遍。有的农户为了建房，私自向所用地块的农户直接买卖土地，或调换土地，或长期租用土地，有的还领取了产权证。这种做法，严重弱化了集体的所有权。其次，农地私下流转成常态。农户私下将土地流转给其他经营户，有的还将承包地四至打破，造成目前确权困难。第三，应收回土地收不回。按照《土地承包法》第二十六条规定，承包方全家迁入设区的市、转为非农户口的，应当将承包地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回；浙江省实施《中华人民共和国农村土地承包法办法》还规定，承包期内承包农户消亡的，发包方依法收回其家庭承包地。但事实是各村基本没有执行，都是私下将承包地转给亲属种植。第四，权益分配上话语权在减弱。农地征用时，按规定其征用补偿款由村民代表大会讨论决定，村应该留存一定比例，但不少村留存很少，不少被征地农户对征用款期望很高，并鼓动他人一起上访，给村里增加压力。

二是基层调整土地呼声较难处理。二轮承包中登记的面积，不少地方按好、中、差等土地等级进行折算，登记面积每户较均等，但实际占有面积不一致。如按实际面积登记，易引发承包户间的矛盾。二轮承包普遍以一轮承包到期时的人口为标准，近20年间人口生死、进出情况变动较大，如按照实有面积和人口登记，群众要求调整土地呼声涌现。这种呼声具有一定合理性却与政策不符，但要落实“生不增、死不减”长期不变，群众难以接受。事实上，有的以村规民约方式，每隔三五年擅自调整土地，且不签订承包合同、不申报、不审批，而乡镇政府和县级农业部门对制止调整或恢复调整前原状缺乏有效手段和办法。另外，由于土地承包法实施时间和开展二轮承包时间有“时差”、村规民约与法律政策不一致，易出现多数人侵害少数人利益现象。

三是农地流转存在较多问题。首先是农地流转难度越来越大。随着农地资源紧缺性、财产性增值凸显，加上农村社保制度不健全和低水平，农民惜地情结越来越强。加上当前土地流转率已处于较高水平，中央又反复强调流转必须自愿，进一步推进土地流转的难度加大。其次，流转价格不合理、期限偏短。土地经营权流转价格和期限的决定权在承包户，村集体没有多大发言权。随着不同经营主体流入土地需求加大，流转价格不断抬高，造成一些种植比较效益较低、大宗农产品的主体如传统的种粮大户流入土地困难。由于流转期限偏短，使经营主体难以放心投资土地改良、建设基础和配套设施、发展林果业等长期项目。一些大户承包到期的配套设施、农机具处置困难。第三，土地难连片。个别农户因各种原因，不愿流转土地，导致许多插花地存在，对推进连片流转和规模经营产生不利影响。第四，农业设施用地落实难。规模经营中建设一些园区道路、仓储装备、生产管理用房、堆场等设施，都需要一定的农业设施用地。近年来，尽管国家有关部门出台了一些设施用地政策，但基本停留在政策文件层面，实际执行很困难。第五，部分土地流转行为不规范。“三权分置”中仍存在流转行为不规范、流转双方信息不畅等问题。特别是农户与农户间口头流转多，纠纷隐患多。一些地方土地流转未公开招投标，仅通过村干部讨论就直接承包给经营大户。还有个别村将农户的部分流转收益作为村级收入，损害了农户利益。第六，流转后土地使用监管乏力。少数地方土地流转存在“非粮化与非农化”倾向，流转引导和监管力度有待加强。

四是基层管理人员严重不足。我省现有农村经营管理（土地承包管理）队伍特别是乡镇一级的管理力量薄弱，很难进行及时有效的管理和指导服务。在完成新一轮承包地确权登记颁证后，土地承包的日常管理依然很重，且这方面工作将制度化、常态化。

3．有序推进农村承包地“三权分置”的建议

（1）加快完善“三权分置”法律法规 当前，全省“三权分置”实践已走在法律和理论前面，迫切需要加快制定和修改完善“三权分置”法律法规，创建有利于农地“三权分置”的法制及政策环境。进一步开展土地承包权有偿退出、经营权抵押贷款、经营权入股农业产业化经营等试点，制定出台健全农地经营权流转、抵押贷款和农地承包权退出等办法。加快相关法律修订，尽快明确农村土地二轮承包到期后的承包关系以及农地集体所有权、承包权、经营权的内涵与“三权”关系。建议全国人大制定《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织性质、成员资格界定、集体经济组织对农地的权利与义务等。出台《浙江省土地流转条例》，明确农地经营权的抵押、担保权能。

（2）全面完成农村土地确权登记颁证 农村土地确权登记颁证，是“三权分置”的基础。一是完成农村集体土地所有权确权登记颁证，将土地所有权证书发放到位。二是加快完成农村承包地确权登记颁证，做到地块、面积、合同、证书“四到户”，面积、合同、登记簿、证书“四相符”。建立省市县互联互通土地承包信息管理系统，健全承包合同确权登记制度，实行承包合同网签管理。三是通过流转合同鉴证、交易鉴证等方式，对经营主体的土地经营权予以确认。

（3）切实扭转土地所有权被弱化趋势 农村土地集体所有，这是政策底线。要进一步清晰集体所有权与农户承包权的关系，充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，保障其有效履行土地集体所有人职责。充分发挥村级集体经济组织的统一协调服务功能，支持其在接受承包户委托流转、协调规模流转、实行土地股份合作、承担土地整理和基础设施建设等方面做好工作。切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权。

（4）建立健全土地流转规范管理制度 土地经营权流转是“三权分置”的重点，必须依法依规、有序推进。一是赋予“三权分置”下的土地经营权物权化性质，满足可转让、可抵押要求。二是支持和保障承包户依法行使流转土地自主权，农村基层组织和土地流转服务组织代理农户承包地流转，需要有农户的书面委托。三是引导流转双方通过公开的土地流转交易平台交易，签订规范的书面合同，并对续约、地上物权属及补偿、土地征用补偿等作出约定。四是全面建立土地流转合同备案和登记制度，探索建立土地流转受让方经营资质制度。严格准入门槛，对工商企业长时间、大面积租赁农地的租地条件、经营范围、安置当地劳力和违规处罚等作出规定。五是实行土地用途管制制度，坚决制止和查处违法违规进行非农建设行为。

（5）构建新型经营主体政策扶持体系 新型农业经营主体是实施“三权分置”，放活经营权，发展适度规模经营的主要力量。推进家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、集体合作农场、农业服务组织等新型经营主体共同发展，扶持创建示范性家庭农场，深化合作社规范提升行动，巩固扩大合作社综合社试点，培育扶持龙头企业。引导经营主体与承包户建立紧密利益联结机制。支持经营主体相互融合，鼓励家庭农场、合作社、龙头企业等联合与合作。完善经营主体财政、信贷保险、税收、用地等政策，对土地租金实行必要的限制。规模经营主体经承包户同意，有权建设农业生产附属、配套设施。加快推进新型职业农民培育，将职业农民培养成建设现代农业的主导力量。

（6）妥善处理基层适当调整土地的呼声 要在稳定土地承包关系的基础上，积极回应基层关于适当调整土地承包的呼声，统筹兼顾解决好长期积累的历史遗留问题。一是加强对早年个别地方违法征用、占用承包地，导致承包地无法恢复原状问题的分类指导。符合土地利用规划的，允许在规定期限内办理相应手续后，依法认可，注销相应承包权证；对不符合土地利用规划的，依法调处。二是针对农嫁女等特殊群体没有依法落实承包经营权又没有机动地的，采用集体土地补偿费分配、集体经济分配等方式予以解决；有机动地的，在机动地上分配解决。

（7）加强农村土地承包管理队伍建设 一是完善县乡土地承包管理体系队伍，加强土地承包日常管理，根据实际情况及时变更承包地权属。依法配备农村集体资产专管员，履行好村级土地承包管理职责，做好承包地日常管理和备案登记。二是根据国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见（国办发〔2014〕71号），以市或县为单位，对原有土地流转交易服务机构进行改造提升，纳入农村综合产权交易市场体系，采用农业部《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》，构建省、市、县互联互通的流转交易体系。三是建立“乡村调解、县市仲裁、司法保障”多元纠纷调处机制，健全农地承包经营纠纷仲裁体系，依法有序开展仲裁工作。

（作者系浙江省人大常委会原党组副书记、副主任，浙江省农村发展研究中心理事长）