从中国联通混合所有制改革看国资管理模式的转变

王鹏+王勇

摘要：文章通过分析当前国企改革的发展历程，梳理了传统国资委模式和汇金模式的背景、特征、以及模式中存在优势和劣势，继而以联通的混合所有制改革为例，深入分析和探讨了当前混合所有制改革中所面临的问题与挑战。由此，提出了未来国资管理的模式可能会走向多家国资股权共同管理的国有企业改革方向。

关键词：“传统模式”；“汇金模式”；“混改模式”；“联通混改”

一、 引言

国企改革是我国所有制改革的核心议题。自1978年改革开放以来，国企改革的轨迹主要经历了放权让利、两权分离、国企改制和股份制改革深化四个时期和阶段。在不同阶段时期，国企改革的思路和国资管理的办法，在解决国资管理遇到的矛盾方面，都发挥了重要作用（刘伟，2017）。随着我国国企发展走向新的历史时期，面临“政企不分”、“国企活力不足”等新矛盾、新问题，2013年，中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将混合所有制经济上升到“中国基本经济制度的重要实现形式”的高度。经过几年的探索，国企的混合所有制改革取得了较大进展。2017年8月20日，中国联通集团正式公布了混合所有制改革方案，开启了混改模式的新探索和尝试。我国国资管理的模式和特征是什么？不同模式的解决问题和症结在何处？混合所有制改革的优势和面临的问题是什么？联通混改模式带给国资管理的新思路和新方向又是什么？本文将对以上几个问题展开论述。

二、 传统国资管理模式分析

1. 传统模式的历史与现状。目前大部分的中央企业是由国资委来统一管理的，本文称此种管理模式为传统国资管理模式（简称“传统模式”）。原来中央各行业管理部门不仅管理各行业的政策而且管理中央企业，多角色管理导致“谁都管，谁都不负责”的局面，进而导致了“内部控制人”问题严重和国有资产的流失问题严重（周其仁，2000）。国资委是作为实现政企分开的手段而设立的，其定位是作为出资人单纯行使股东权利，实现与其它职能部门的行政干预相分离。2003年3月，国资委成立，代表国家履行出资人职责，对国有资产监管，对中央企业负责人进行任免、考核和奖惩，并对地方国资指导和监督（杨国亮等，2011）。

传统模式无论是在国家宏观调控方面还是国企兼并和重组过程中都发挥了巨大的作用（杨国亮等，2011）。截至2016年底，中央企业资产总额达到50.5万亿元，和五年前相比增加了80%；近五年效益是6.4万亿元，增加30.6%。中央企业在2017年1月份～8月份继续保持良好态势。

2. 传统模式的特征与优势。从政企关系方面来看，设立一个政府部门统一对中央企业进行管理，“管人、管事、管资产”，是我国国有资产管理体制改革在政府层面上将社会经济管理职能与国有资产管理职能分开方面迈出的重要一步；从股权结构方面来看，由国资委所管理中央企业母公司均为国资委全资企业，保证了国有企业的出资人明确到位。从治理机制来看，央企母公司基本都设立了董事会、监事会，具备了现代企业的基本特征。中央企业董监高等高管人选由国家行政机构直接任免。由国资委制定相关的规则和制度，对中央企业的日常经营和商业决策进行监督和管理，极大加强了对中央企业的管控。

传统模式较好地克服了原来国有资产管理的“多头管理”与“内部控制人”两大弊端，缓解了国有资产所有者缺位或者虚位的问题。传统模式能够保证国有企业的出资人明确到位，极大强化了政府管理的力量。从国资委成立以来，各地政府也成立了地方国资委，统一管理地方的国属企业，加强了对全国国资的管理。

3. 传统模式政企不分的问题突出。然而国资委自成立以来一直陷于“老板加婆婆”，“多重管理、管理得过深过细”的批评中。其最主要的问题是没有理顺政府与国有企业之间的关系，未达到政企分开的目的。从治理机制上来看，国资委所管中央企业的高管由国资委来任命，或由中组部任命，国资委参与选聘，与现代企业以股东会为中心的治理机制相违背。政府部门集出资人代表、监管者和规则制定者三重身份且同时履行出资人职责、监管职责及相关规则制定职责，存在身份错位和职责冲突。此外，传统模式是采用中央企业全为国有独资，不利于引入其他资本。

综上，传统模式解决了国有资产管理中存在的“多头管理”与“内部控制人”两大弊端。然而，传统模式的政企不分和一“委”独大，导致的生产效率低下等问题亟待解决。而之后建立的汇金模式为国资管理提供了另外一个启示。

三、 汇金模式分析

1. 汇金模式的历史与现状。为了解决传统模式政企不分的问题，探索市场化的治理机制，2003年12月，由国家出资设立了国有独资公司——中央汇金投资有限责任公司（以下简称“汇金公司”，本文对汇金公司管理国资的模式称为“汇金模式”）。汇金公司根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值，通过派出董事、监事来参与公司治理，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动。

成立十余年间，汇金模式使金融资产保持高速增长，掌控了金融资产的半壁江山。截止到2016年底，汇金公司总资产为41 137.71亿元，营业总收入4 723.39亿元。汇金公司直接持有19家控参股机构股权，控参股公司资产总额约为103万亿元，约占国内金融业总资产的一半。2003年～2016年，汇金公司累计实现净利润3.6万亿元，年均净资产收益率达16%，年均国有资本保值增值率达118%，实现了国有金融资产保值增值的目标。

2. 汇金模式的特征与改进。从政企关系方面来看，汇金模式对国有重点金融企业股权投资，并由国务院授权，汇金公司作为一个资产管理平台，对各金融央企进行管理，形式上实现了政企分开。从股权结构来看，汇金模式是由汇金公司做金融央企的大股东，作为政府出资人的代表来对各金融央企进行治理。同时，金融央企实行股份制改造，引入多元化的股東，放大了国有资本功能。从治理机制方面来看，汇金公司是以出资额为限对企业进行监督管理，赋予中央金融企业自主经营权，通过派出董事、监事，对企业的重大决策和事项进行影响和监管。这种做法减少政府部门的直接干预，有利于维护市场公平，提升企业运行效率（张婕妤，2015）。

汇金模式是对国有资产管理模式的新尝试。对比于传统模式，汇金模式探索以管资本为主的模式。从政企关系来看，以企业作为国有金融资产的出资人代表，形式上实现了政企分开，一定程度上屏蔽了政府行政干预。从股权结构来看，汇金模式是政府授权汇金公司以控股股东身份治理金融央企，同时引入多元化股东，推动银行股份制改造，放大了国有资本功能（张婕妤，2015）。从治理机制来看，汇金公司引入多元化的股东来参与金融企业的治理，更有利于公司治理的不断完善；派出董事、监事的做法也符合市场规律。

3. 汇金模式“国资独大”的问题仍没有改变。汇金模式相比传统模式有着一定的优势和成效，但也存在以下的问题和不足：

首先，从股权关系上看，汇金公司以及财政部共同对金融央企持股，其两者比例之和均高于70%，其他社会资本只能做财务投资，对公司的决策并没有实质性的作用，大大打消了其他股东的积极性。

此外，汇金模式市场化程度更高，但没有完全摆脱传统行政管理，如人事管理等方面仍具有较强烈的行政色彩，中央金融企业的人事权隶属于中组部和银监会，董事长、行长、监事长的任免权都归上级领导部门管辖。在财务管理中，财政部对汇金公司一直进行着比较严格的财务监管，与其出资人的身份明显不符。在公司治理上，汇金公司派出的董事很多是相关管理部门的领导，其董事的业务和专业化水平与公司的发展实际需求相距甚远。中央金融企业的高管由政府任命，受到限薪等政策的制约，难以激发员工的干事创业的热情，不利于吸引人才和留住人才。

总之，汇金模式是传统模式之后的另一种国资管理模式探索，其积极意义在于有一定的市场化管理效果，比较贴近“管资本”的理想模式，然而同样存在着政企不分和国资“一家独大”等问题，需要进一步改进。

四、 混改模式的优势和挑战

1. 混合所有制的内涵、历史和现状。混合所有制分为宏观和微观两方面。宏观上，混合所有制经济是我国经济制度的基本形态。微观上讲，混合所有制是企业产权结构的一种形式，指的是不同所有制资本交叉持股，共同成为企业的股东（黄速建，2014；余菁，2014）。本文是从微观层面来讨论混合所有制改革。

“混合所有制”概念在我国第一次提出，是在1993年十四届三中全会。在之后的“十五大”、“十六大”和“十六届三中全会”等文件中，均对混合所有制有所阐述。在2013 年十八届三中全会将混合所有制经济上升到“中国基本经济制度的重要实现形式”的高度。从国企改革层面上讲，推进国有企业混合所有制改革的目的是引领国企形成更加合理有效的股权结构和公司治理结构，使国企建立现代企业制度。

截止到2016年底，中央企业及下属企业中混合所有制企业占比例达到68.9%；省级国资委所出资企业及各级子企业中混合所有制企业占比达到47%。但是混合所有制的改革依然存在其局限，所以国家在2017年依然强调“混改是国企改革重要突破口”、“2017年将是‘混改攻坚之年”。2017年8月，中国联通的混合所有制改革，突破了原来的混合所有制模式，是我国深化混合所有制的标志事件，也对未来国资管理模式有更多的启示。以下将先分析混合所有制的国资管理模式（简称“混改模式”），再探讨联通混改模式（简称“联通模式”）。

2. 混改模式的特征和改进。政企关系明晰。混改模式引入非公有资本参与公司的治理，更好的屏蔽政府部门对国有企业的直接干预，有利于国企更好的市场化运作。首先，国家一些政治目标无法通过行政手段执行；其次，非国有股东参与经营者的选聘，杜绝了组织部门以行政方式选择经营者的可能性。通过引进不受政府部门干预的非国有股东，混改模式比汇金模式更进一步的屏蔽了政府部门干预，有助于推动国有企业“去行政化”、有助于打破“玻璃门”、“旋转门”和“弹簧门”等问题（黄速建，2014）。

股权结构合理。汇金模式中汇金公司和财政部持有大量股份，混改模式是尽量排除政府部门的持股，通过让非公有资本参股国有资本，放大国有资本功能，降低国企的杠杆；另一方面，非国有股东与国有资本共同参与市场竞争，共同承担风险，共同致力于国有资本的保值增值。

治理机制有效。混改模式在制度设计上，解决了“政企不分”和国企“一股独大”等问题，（这些问题在传统模式和汇金模式中都有体现），使国企更具活力，达到了治理增效、注资保效、令国资保值增值的目的（唐克敏，2015）。混改模式吸引社会资本和机构资本的加入，会改善“内部人控制和监管失效”等突出矛盾性问题，进一步改善国有企业的治理模式，激发国有企业的活力（黄速建，2014）。

3. 联通案例。2017年8月20日晚，中國联通将价值约780亿元的混改方案公之于众，打响央企母公司混改第一枪。

从政企关系来看，中国联通的股东将根据持股比例选聘董事，优化多元董事会组成结构。明确董事会核心地位和重大决策、人事薪酬等方面的权力，接受股东大会、监事会监督。这些举措令政府部门只能通过联通集团所持的股比来对中国联通施加影响，让公司最大程度的屏蔽了来自于政府的行政管理，较好实现了国资管理的政企分开。

从股权结构来看，打破了国资“一股独大”的局面。联通集团将35%的股权让给民营企业，中国联通从国资“一股独大”走向分散股权时代。这种做法让社会资本大量参与，放大了国有资本功能。由于不再是仅仅成为财务投资的小股东，调动了社会资本的积极性。

从公司治理来看，联通模式强调“同股同权”，给予社会资本董事会席位，并且充分放权给董事会来治理公司，让社会资本能够真正参与到公司治理中，使得中国联通可以充分体现国企的社会效益和社会资本的经济效益；同时由于调动了社会资本的积极性，相关互联网公司、垂直行业公司和相关产业基金积极入股，混改后的中国联通将有进一步拓展业务空间的潜力，有利于实现国有资本的保值增值，能够有效地提高国企公司运营业绩（郝阳等，2017；胡永刚等，2016）。

此外，联通模式中比传统模式和汇金模式突出的是，在国企混改配套机制方面，推出了经理层市场化选聘机制、员工激励计划等机制。激励机制是现代企业管理制度重要组成部分。中国联通的高管市场化选聘，将不会受到政府行政任免的干预，以及国企限薪制度的限制。员工激励计划提出“拟包括公司董事、高级管理人员以及对经营业绩和持续发展有直接影响的管理人员和技术骨干等”，让核心员工成为国资企业的主人，将企业发展与个人利益挂钩，激发企业活力与创新力，更有效地释放体制机制的活力。

总之，雖然混改模式不是一个新概念，是在国家不断探索国资管理的背景下提出的，比以前国资管理的模式有更多的优势；随之而来的联通模式，则是在不断总结混改经验后进一步尝试。中国联通作为一家通讯行业的央企，其混改方案有自身的特殊性，但其在公司治理方面共性的优点可以作为模板进行推广，相信该模式会给以后的国资管理带来更新的理念。

五、 总结和展望

本文回顾了我国对传统模式、汇金模式再到混改模式以及联通模式等几种国资管理模式。国资管理模式从政府机构直接管理企业的二层结构，过渡到由政府机构管理国有资本控股公司，再由国有资本控股公司对国有企业进行管理的三层结构。股权结构由政府独资、到政府和企业共同持股控股，再到不同所有制资本共同管理公司。公司治理上由政府直接任免中央企业的董监高，到政府和企业同时参与中央企业的董监高任免，再到由董事会负责公司高管的聘任。几个方面都体现了我国对国资管理模式的不断改良过程。

中国联通混改落地将带动国企改革节奏加快，从中我们也能够窥探到一些未来国资管控思路的方向：

一是央企母公司的改革不一定只有合并重组，也可以通过混改的方式，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值。随着2017年底央企母公司公司制改制后，相信会有更多的央企参与到混改中来。

二是未来垄断领域的央企也可以分类改革，进行混改，国资大股东不一定要处于绝对控股地位。将会有更多的垄断领域央企参与混改，股权比例将会比较灵活，可能过渡到相对控股。

三是本次中国联通的混改方案中，联通集团、中国人寿和国有企业结构调整基金的持股比例为52.7%，在股权多元化的同时，多家国资股权之和依然对中国联通保持控股，也是一个制度创新。可能未来国资管理的模式会走向多家国资股权共同管理国有企业的方向。

四是未来的国资改革，将会设计越来越市场化、科学合理的激励机制，充分释放体制机制的活力。

参考文献：

[1] 郝阳，龚六堂.国有、民营混合参股与公司绩效改进[J].经济研究，2017，（3）：122-135.

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[3] 黄速建.中国国有企业混合所有制改革研究[J].经济管理，2014，（7）：1-10.

[4] 黄速建.中国国有企业混合所有制改革研究[J].经济管理，2014，（7）：1-10.

[5] 刘伟.中国经济改革对社会主义政治经济学根本性难题的突破[J].中国社会科学，2017，（5）：23-43.

[6] 张婕妤.我国国有金融资产管理模式的研究[D].北京：财政部财政科学研究所学位论文，2015.

作者简介：王勇（1974-），男，汉族，江苏省徐州市人，清华大学社会科学学院经济学研究所副教授、副所长，清华大学民生经济研究院执行副院长，北京大学经济学博士，哈佛大学经济学系博士后，研究方向为博弈论、产业经济学、互联网经济、企业理论；王鹏（1983-），男，汉族，吉林省长春市人，清华大学社会科学学院博士后科研流动站博士后，中核华建资产管理有限公司总经理助理，高级经济师，清华大学工学博士，研究方向为企业治理、国企改革、混合所有制。

收稿日期：2017-11-11。