我国节能工作回顾与展望

张晓刚 陈仲伟 杨碧玉

能源是经济社会发展最重要的物质基础，对国家的能源安全和经济社会可持续发展具有重要影响。改革开放40年来，我国节能工作取得了长足进步，对经济社会发展产生了积极的影响。2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是实施“十三五”规划承上启下的关键一年，我国社会主义进入新时代，节能工作也面临着新机遇新挑战。在这个关键节点上总结研究我国节能工作情况，具有十分重要的意义。

一、我国经济社会发展总结回顾

以经济建设为中心是我国社会主义初级阶段的基本路线，我国当前社会主义建设工作紧紧围绕经济建设这个中心来开展，节能工作也不例外，节能是为经济建设提供服务和支撑的，节能工作深受经济社会发展的影响。

改革开放以来，我国经济发展日趋成熟，逐步由起初的粗放型发展转变到科学发展、可持续发展。改革开放初期，由于我国所处的发展阶段和国际环境，经济发展处于粗放型发展阶段。随着经济规模的不断扩大和国际市场竞争的日趋激烈，党和国家日益意识到转变经济发展方式的重要性。2003年7月，时任中共中央总书记胡锦涛就提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。2017年10月召开的党的十九大上，习近平总书记明确提出“推进经济发展转型升级，建设现代化经济体系，推动中国经济发展走上高质量、可持续的新路子”。根据有关统计，最近10年，中国在经济高速增长的同时，节约能源消费十多亿吨标准煤，减少二氧化碳排放约40亿吨。中国绿色可持续发展的经济转型升级成效初显。

二、我国节能政策的发展变迁

改革开放以来我国节能政策的演变，按照政策实施特点可以划分为以下三个阶段。

一是命令控制型政策为主，财政激励政策为辅的阶段。改革开放之初恰逢第二次能源危机，对我国产生了一定影响，同时我国能源需求已经进入“起飛”阶段，能源消费总量近6亿吨标煤，其中石油约占20%多，作为战略资源，能源安全已经引起国家重视。1980年第五届全国人大三次会议正式将节能工作纳入国家宏观管理，明确其战略地位，节能目标开始确立。国务院相继印发《关于加强节约能源工作的报告》和《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》，将节能减排提高到“不仅影响着国民经济，更是代表了社会发展的程度”，确立了“节约与开发并重，充分发挥资源的可利用率”的政策方针。这个阶段，因为能源供不应求，只能通过一些强制性的行政手段对高耗能行业进行一定程度的限制，比如针对工矿企业和城市节约能源的要求，按省、市、自治区实行计划用电包干等。这一阶段比较典型的现象就是拉闸限电，“停三开四”成为专用名词。随后有关财税政策的出台，激励作用也开始显现，如节能奖励办法、税收优惠和补贴等，初步取得成效。

二是节能市场化政策发展并上升为基本国策的阶段。党的十四大以后，我国经济社会发展进入新阶段，社会主义市场经济逐步建立，非公有制经济迅速发展。这一阶段，企业开始逐渐意识到，节能降耗、提高效益，是企业内部管理的需要，是提升企业经济效益的需要。政府层面，节能政策也加快了市场化步伐，能源价格与国际接轨，财税政策更加广泛灵活，节能标准化建设快速推进，法律法规开始逐渐丰富和完善。其中最具代表性的就是1997年《中华人民共和国节约能源法》的颁布，为依法节能打下基础，成为节能工作的基础，更是将节能确立为我国的基本国策；1998年起推行节能产品认证制度，1999年颁布《重点用能单位节能管理办法》等，对我国节能工作发展起到了重要的推动作用。

三是政策融合和体系构建阶段。进入21世纪，随着我国工业化、城镇化快速发展，粗放式发展带来的各种问题日益凸显，宏观经济体制大幅改革，转型升级迫在眉睫。这一时期，我国富煤贫油少气的能源结构矛盾加剧、资源环境约束趋紧、气候变化国际谈判形势严峻，节能同生态文明建设、防止气候变化关系日趋紧密和融合，新能源、可再生能源发展加速，节约型社会建设快马加鞭。从2000年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》开始，节能与循环经济、生态文明越发受到重视，国家提出经济发展要与人口、资源、环境相协调。2004年能效标识制度建立，2007年国务院批转《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》，建立了系统的节能减排统计、监测和考核体系，节能目标责任制得到落实，节能成为国家对地方政府和部分企业进行考核的的约束性指标。2012年党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，将生态文明建设提到了前所未有的高度，对节能工作发展具有里程碑的意义。节能环保产业等战略性新兴产业蓬勃发展，为国家产业结构调整做出巨大贡献。党的十九大对生态文明建设做出了新的全面部署，开启了生态文明建设新时代。生态文明建设制度体系的“四梁八柱”基本形成。面对生态文明建设和国家能源安全的更高要求，节能政策继续深入发展，朝着构建节能政策体系、加强政策系统性和协同性方向发展。

三、我国政府节能主管部门和职能的变化

建国初期，我国统一的能源管理部门——燃料工业部成立，后来为顺应国内能源需求形势，该部被分拆。1980年旨在综合管理的国家能源委员会成立，后因国家能源委和国家计委职能交叉，投资权、定价权真正属于国家计委等原因，两年之后，国家能源委被撤销。同期的国家经济委员会和国家计划委员会也具有节能管理的职能。为统筹国家能源工作，1988年国家能源部成立，撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，同时成立了正部级的中国统配煤炭总公司、中国石油天然气总公司和中国核工业总公司。

1993年，国家能源部因在级别上与几大国有能源企业平级，而能源项目的审批权在国家计委等因素被撤销。国家恢复电力部、煤炭部。国家能源部解散之后，随着国家经济发展形势日新月异，历经国家计委、国家发展计划委、国家经委的调整变化，我国能源和节能宏观管理工作也历经了一个转折探索阶段。

2003年国家发展改革委应运而生，成为全社会节能工作主管部门，并会同工信部、交通部、住建部、国管局等部门具体开展重点领域和有关行业节能工作，其中发改委资源节约和环境保护司承担具体工作。2003年调整组建的国家能源局整合了原国家发展改革委能源局、国家能源领导小组办公室、国防科工委的能源管理职能，在能源价格管理上有建议权。

同时经过2003年国家发展改革委能源局的铺垫，和2005年由温家宝总理亲自任组长的国家能源领导小组的努力，我国能源界上下已经意识到，将能源作为一个工业行业部门的管理思路难以成功。能源不应看作某一行业，能源种类多样，涉及多个行业，更是各个行业发展的基础，因此能源管理机构的领导必须“爬到墙头看问题”，而不是将自己置于行业壁垒中。

从上述变化调整可以看出，国家机构应国家能源管理需求而设，随国家能源管理需求和经济社会发展的阶段而变化。

四、我国节能工作发展规律分析

结合改革开放以来经济社会发展，我国节能工作也发生了巨大变化，节能政策逐渐由单一走向多元、从约束转向引导、从分散走向整体，总体来说呈现如下规律。

一是政策类型从指令型到市场型、信息型的整合。政策是政府进行社会治理的重要工具和手段，节能工作目标的实现，离不开政府有关政策的支持。在我国节能工作发展初期，政府主要采用了指令型、限制性的政策来实现政府管理目标，如1981年制定的《对工矿企业和城市节约能源的若干具体要求》和《超定额耗用燃料加价收费实施办法》。随后节能政策机制不断发展，政府逐步采用市场型的政策来引导、激励企业和社会开展节能工作，如价格政策、财税政策等。同时借助信息网络快速发展，开始实施信息公开、节能认证、能效标识等，对全社会节能工作起到了极大的推动作用。

二是政策内容从宏观到具体，有关措施和指標不断细化。改革开放初期，我国的节能政策主要体现在宪法、《中国节能技术政策大纲》等宏观性的文件中，部分具体政策文件也是因事而发，如《关于按省市自治区实行计划用电包干的暂行管理办法》。而随着节能工作发展，国家对节能工作的认识不断深化提高，政策也逐步趋于细致和严谨，如2006年印发的《建筑门窗节能性能标识试点工作管理办法》就具体提出了建筑门窗的节能要求，对门窗的传热系数、遮阳系数、空气渗透率、可见光透射比等提出了具体性能指标；相应对地方政府提出要求，制定更加具体的政策文件，如《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》。

三是政策结构从分散到整合，不断系统化。上世纪80年代，我国能源短缺问题比较突出，并且主要集中在电力和化石能源方面，能效意识不强，主要从减少使用方面提出政策需求，节能政策往往针对具体工作，没有形成系统性、前瞻性的政策导向。随着节能工作逐渐深入，能源短缺问题一定程度上得到解决，但依然是制约经济社会发展的重要因素，同时环境问题日益突出，节能工作开始延伸到工业、建筑、交通、公共机构等重点领域和有关行业，并逐步同生态文明建设结合，有了高度的发展目标，形成了较为完整的政策体系。

四是政策效力不断加强。随着近年来能源危机意识提升、节能环保压力增大，节能工作地位不断提高，党中央国务院高度重视，提升到了政治、法律的高度上，对政府实行问责机制，对企业主体等实施经济制裁、建立失信惩戒、法律约束等，法律法规不断完善、强化和严格，极大提高了节能政策和法律效力。

五、新时代节能工作的发展方向

经济发展趋势影响能源供需形势，能源供需形势影响节能政策需求。当前，我国进入中国特色社会主义新时代，面对新阶段、新形势、新任务，节能政策将因此产生新的变化。

随着我国结构调整不断深入，经济不断向绿色循环低碳发展方式转变，能源结构、能源消费等必然持续受到影响。新时代我国能源消费总量将持续放缓，能源供需形势受国际影响日益加深，能源结构清洁化、低碳化趋势不可阻挡，能效提升从技术、产品不断向管理和精细化方向延伸，生态文明和美丽中国建设日趋深入，新一轮技术革命日新月异，节能政策将在这些需求下发生新的变化调整。

一是技术创新将成为节能政策新的引领方向。科技是第一生产力，技术变革引领人类文明发展。新时期节能工作要走在前列、有所作为，必须将技术创新放在首位，只有掌握足够的核心技术，节能工作才能走在前列，进而为我国的能源发展和能源安全提供保障。

二是节能市场化机制将成为主导。中国特色的社会主义市场经济已经形成，伴随着政府治理能力提升、改革进一步深化、简政放权进一步落实，市场也将在节能工作中发挥主导作用，并最终同其他领域一样，形成市场主导、政府引导、社会参与的合理布局。

三是由重点领域节能向全社会节能融合扩展。我国在工业、建筑、交通、公共机构等重点领域的节能工作已开展多年，取得了显著成效，但同时也进入瓶颈期，同时其他领域的节能工作日益受到重视。新时期节能工作在继续做好重点领域的同时，必然向其他领域拓展，逐渐覆盖“全过程和各领域”，实现融合发展、相互促进。

总之，新时期节能工作必将围绕着创新、协同、开放、多元不断发展，为我国能源安全和生态文明建设提供更大的保障。

（作者单位：国家节能中心）