老龄化背景下社区居家养老问题及框架构建思考

赵春飞

中国人口老龄化水平正在快速提升，人口老龄化问题将对国内经济社会产生巨大而深远的影响。这不仅是中国面临的问题，也是当前世界各国面临的重大考验。《老龄问题宣言》提出要让老年人尽可能在家里居住，同时也提出社会福利要以社区为基础为老年人提供养老服务，重视社区居家养老服务，让老年人在社区范围内过着有质量的老年生活，这也是解决当前养老问题的思路之一。当前我国城市社区建设日趋成熟，社会组织逐步发展，为社区公共服务建设，完善居家养老模式社区服务提供了有力支撑。从民政部推行“星光计划”开始，社区养老服务设施建设一直在不断完善，并不断扩充到全国范围，这为社区居家养老提供了硬件支撑，保障老年人的社区活动需求和基本养老服务，有效提升老年人晚年的幸福感。

一、社区居家养老发展的动因

（一）我国人口老龄化程度快速上升

最新统计公报表明，2017年末我国大陆总人口为139008万人，其中60岁及以上人口为24090万人，占总人口的17.3%，比2010年“六普”时上升4.04个百分点，平均每年上升0.58个百分点；65岁及以上人口为15831万人，占总人口的11.4%，比2010年“六普”时上升2.53个百分点，平均每年上升0.36个百分点。

2016年，国家发改委体管所社会调查课题组对全国30个城市的238个城镇社区进行了问卷调查（以下简称“体管所2016年城镇社区调查”）①，结果发现，被调查社区中60岁及以上老人占社区总人口的平均比例为15.3%，超过三成的被调查社区60岁及以上老人占比超过20%，60岁及以上老人占比最高的社区占比高达56.5%。可以看出，在人口老龄化加速推进背景下，一些城镇社区已经成为老年社区。

（二）家庭养老功能弱化

随着计划生育政策的实施和市场经济发展，受家庭养老面临家庭结构变小、人口迁移、文化价值观变化等多方面因素的影响，家庭养老的支撑基础越来越薄弱。根据人口普查数据显示，2010年平均每个家庭户的人口为3.10人，比2000年第五次全国人口普查的3.44人减少0.34人，比1990年减少了0.86人。老年人数量不断增多，在医疗护理、日常生活照料和精神慰藉等方面的需求不断增加，家庭规模减少，家中可以照顾老年人的人手减少，老年人的需求與现实之间存在较大的差距。

另外，随着社会经济不断发展，人口流动频繁，年轻人去异地上学、工作或移民海外，谋求更辽阔的发展空间，使得城市和农村的“空巢”家庭不断增多，将极大地削弱“家文化”的基础。此外，子女面临上有老下有小的状况，同时承受工作压力，现实的压力使得子女要经常面临这些角色冲突，外加生活习惯、消费观念等冲突，也致使部分子女和老年人并不愿意共同居住，这些因素使家庭养老功能不断减弱。

（三）机构养老存在诸多不足

机构养老作为社会养老的支撑起到了重要作用，但是也存在诸多问题，主要有以下几个方面。

一是供需矛盾突出。一方面我国机构养老床位总量不足。尽管“十二五”期间，我国养老床位的数量得到较快增长，但是缺口仍然较大。我国公办养老机构“一床难求”和民营养老机构入住率低、需求不足的矛盾一直存在。

二是养老机构布局不合理。目前许多养老机构建在城市郊区甚至远郊区，尽管那里自然环境不错，养老硬件设施较好，但是老年人与家人的距离较远，家人看望不方便，使老年人不愿意选择此类养老机构。相对而言，远郊区的养老机构床位空置率更高。

三是服务质量堪忧。首先，基础设施不完备。主要表现在适老性设计和服务理念滞后、养老功能欠缺、服务内容单一化、环境质量水平低以及卫生条件不达标等方面。其次，医疗功能不足。对养老机构来说，医疗资源不可或缺。但是目前多数养老机构在医养结合方面十分欠缺。再次，服务人员素质欠缺。年龄普遍偏大，缺乏专业知识和技能，拥有护理员证书的专业人员较少，多数只能从事一些简单的日常生活照料等家政服务，服务质量无法满足护理需求。

二、中国式养老路径选择

我国社会养老发展存在着较强的居家养老“路径依赖”，主观上老年人倾向家庭养老，尤其是在身体条件允许的情况下，首先选择的养老方式就是家庭养老，并且绝大多数自己照顾自己或者由配偶照顾。这其中主要原因在于家中有他们熟悉的环境和亲情，有他们盼望的天伦之乐，这也是大多数老年人对家根深蒂固的依恋。通过对老年人养老情况的调查和分析，进一步了解老年人对不同养老模式的选择情况。

一是主观选择家庭养老，但是未来养老风险不容忽视。受访者中71%的老年人目前选择家庭养老，选择机构养老的受访者仅占16.5%；对于受访者目前的养老现状，自己照顾自己的受访者占48.8%，配偶照料的占42.4%，子女或孙子女照料的占6.8%。可见绝大多数老年人退休后能自己照顾自己或者由配偶照顾，有78%的受访者不和子女共同居住，但是子女大多数和受访者在同一个城市生活。当受访者身体不舒服或生病时，主要由配偶照顾的受访者占58.5%，当受访者有紧急需要时，有75.4%的受访者子女能及时进行帮助，因此当受访者身体不舒服或生病时，或者说受访者遇到需要帮助的时候，配偶或者子女都能及时提供帮助。但是70岁以下老年人群体，正好赶上独生子女一代，该部分老年人未来的养老问题将尤其突出。

二是老年人对社区养老服务认知不足，但对社区养老服务有较强的需求。调研发现，大部分社区有社区医院和老年人活动场地，覆盖比例较高。另外社区还有助老志愿组织、有偿助老服务组织和老年日间照料机构等，社区为养老提供的解决方案，逐步多样化、便捷化。但是，仍然有较多的老年人对于社区是否配有丰富多样的养老服务，如何获得这类服务缺乏必要的途径和手段。与社区养老服务认知度低相反的是，老年人表现出了较为强烈的社区养老服务需求，尤其是在提供医疗保健服务、老年饭堂服务、家政服务三方面，老年人表现出强烈的需求意愿。

三是机构养老总体难以认同。大多数受访者暂时没有机构养老的需求，并且他们对于机构养老有很多顾虑，担心服务质量、经济负担太重、思想观念不能接受、养老机构医疗水平不高等都是不选择机构养老的因素。对于选择入住养老机构的主要原因，52.5%的受访者选择“为了给子女减轻负担”“身患疾病，无法自理”“子女不在身边或无子女照顾”等。这表明，每位老年人选择养老机构，都会结合自身情况，做出最符合自身状况的养老方案。

三、社区居家养老存在的主要问题

（一）社区养老服务存在供需错位

由于社区居家养老仍处于初级阶段，因此仍存在养老服务设施不完善，社区养老服务内容单一覆盖面低等问题，与老年人的养老服务需求还有一定的差距。

一是社区居家养老服务设施配套良莠不齐。尽管在“星光计划”的推动下，社区在不断建设和完善一些养老服务设施，但是调查发现，仍然有部分社区没有老年人活动中心，或者存在活动场所狭小、设备简陋等问题，这些社区老年人的基本活动需求得不到满足，社区不具备养老服务场地，其他服务就更难以开展。

二是服务内容多样，但服务体系不完善。调研发现，社区养老服务的内容和项目种类较多，基本种类能满足老年人社区居家养老的日常服务需求。但实际上能执行的社区有限，多数社区无法真正提供预想的服务内容，尤其是专业化服务项目更为缺失，如医疗护理、心里咨询等。另外只有特困老人才能享受一些特殊服务，社区没有更多的能力去顾及普通老年人的需求。

（二）社区福利供给渠道有限，缺乏财政支持体系

一是缺乏财政资金投入机制。目前居家养老服务的资金虽然主要依靠政府投入，但是没有形成制度化的投入机制，对于资金的投入模式、资金来源等都没有明确的规定，资金投入涉及多个部门。如，地方政府的居家养老项目资金需要统筹各级财政、民政等多个部门，协调市、区、街道三级财政资金，以及市区县的福利彩票公益金，还有地方政府会协调其他专项资金，资金的投入渠道涉及多个部门，导致资金不能同时到位，增加了资金的使用成本，降低了资金的使用效率。

二是资金筹措渠道单一。长期以来，社区居家养老的资金来源主要为政府资金投入，其他社会力量投资很少。主要是社区福利投入来源并没有规范资金来源渠道，其他社会资金的投入不能形成经营机制，制约了市场或者社会力量的进入。另外，社区福利政策不确定性多，政府虽然鼓励社会力量参与社区福利供给，但是对投入的干预和限制较多，因此也使得投资者参与社区福利的积极性不高。

（三）專业人才缺乏，志愿者队伍不足

一是缺少专业养老服务人员。我国养老服务雇佣的服务人员数量不足，而且流动性较大，队伍不稳定。多数工作人员不具备专业护理资质和职业资格，只是接受短期培训就直接上岗，未能接受系统专业的训练。服务的内容也仅局限于帮助老年人做家务，至于老年人需要的情感支持等方面，基本无暇考虑。另外，养老护理员工作时间长、压力大、风险高、经济待遇低、社会地位低、激励机制不足，也是养老服务队伍建设困难的原因。

二是志愿者队伍不够壮大。社区公众支持和参与不足，普遍存在志愿者短缺的现象，这样不利于社区居家养老的良性发展。社区志愿者、社区工作者与服务对象、服务机构之间的关系结构松散，联动性不足，也导致志愿者力量不能更充分更有效的被调动起来。

（四）社区内机构养老发展困难重重

从服务对象角度，市场更注重发展大型养老机构、养老园区等，但是老年人更需要家门口的养老服务。从投资角度，民间资本投资养老服务业困难重重，利用已有设施取得房产证难，消防验收难，环境保护验收难，并且小区居民和打算改造或建设社区小型养老机构的养老组织之间矛盾冲突越来越大，新建设施又存在批地立项难，法人登记难，许可证办理难等。

四、构建社区居家养老的基本框架

（一）逐步完善社区居家养老模式

社区居家养老依托社区资源，引导多方力量为老年人提供养老服务，是介于家庭养老和机构养老之间的一种养老模式。老年人在家中养老，得到家人照顾，同时社区的养老服务机构提供为老上门服务和机构托老服务。社区居家养老的结构主要包括，日间护理、医疗保健、家务服务、应急救援、综合性社区服务。

目前居民对社区居家养老的认知较弱，部分居民根本不知道社区能提供何种养老服务，因此要加大社区居家养老的宣传力度，扩充服务内容，真正让老年人的养老服务需求在社区层面得到满足。

（二）强化家庭的基础性地位和作用

社区服务的本质是为满足老年人多样化的养老服务需求，是为老年人及其家人提供帮助和服务支持，但是绝对不可能完全替代家庭在老年人养老过程中的作用。通过孝道教育，使得孝道观念融入整个社会的每一个细胞，在社会营造尊老敬老的社会氛围。同时加大政策激励，鼓励子女主动赡养老人，为子女赡养老人提供更便利的条件。如，在使用住房公积金购房时，给予愿意与父母同住的子女优惠补贴，鼓励子女与老人同住；对于与父母就近居住的子女，给与一定的购房补贴或者在购房时享受一定的优惠政策；通过个人所得税调节，允许赡养老人的子女享受税收优惠。加强宣传“孝道”文化核心价值观的同时，要加强赡养老人的法律执行力，出台实施细则，对不赡养老人、虐待老人等行为施以惩戒，依法保证老年人的合法权益。

（三）发展养老产业，提供多层次的服务产品

社区居家养老的目的是为了不断改善和提高老年人的生活质量，与社会保障不同，它是满足老年人较高，更多样的需求，因此这些需求不能只提供无偿服务，要根据服务内容，针对不同老年人的需求以及经济状况提供多层次的服务。一是收费多层次。对特困老人，政府为其出资购买养老服务，或者给予一定的优惠或经济补贴。为有一定经济条件的老年人，提供低偿或者有偿服务，既能满足更高层次的需求，也能使服务提供方得到良性发展。二是服务内容多层次。香港将服务形式分为“家庭”和“中心”两个层次。“家庭”层面主要提供上门服务，服务对象为身体疾病、年老体弱或特殊需求老年人，提供家政、护理、精神慰藉等服务。“中心”层面主要通过地区中心、活动中心、邻舍中心、日间护理中心和度假中心等提供服务，服务对象为行动方便，能前往中心参加活动的老年人。同时也鼓励有意愿有能力的老年人参与社会，继续发挥自己的能力。目前社区居家养老设计也按照“家庭”和“中心”的层次进行设计，但是细分不够，目标不明确。可以借鉴香港经验，完善社区居家养老服务模式。

（四）拓宽资金和服务渠道

一是拓宽社区融资的渠道。社区服务必须摆脱自我封闭的状况，要对整个社区范围内的居民，企事业单位等全社会开放，要吸纳社会资源来发展社区养老服务。如，香港政府逐步将社区服务交给慈善组织承接，而慈善组织的资金一部分来自于财政拨款，更多来源于香港商界的捐助以及成功人士捐资成立的基金会。政府、商界以及慈善组织之间形成一种平等的合作关系。同时，政府依照法律监管基金会的运作。

二是资金来源及服务提供社会化。政府不能包办社区服务，现在的社区养老设施基本靠政府投入建设，并且靠财政拨款进行维护及运营，但是这种模式不利于社区养老服务长效发展，应该通过社会公共机构或组织来具体运维。在现阶段缺少资金筹措渠道的情况下，可以依靠政府购买项目，由社会组织参与社区养老服务供给。同时要建立完善的社区服务制度体系，如实行护理保险制度等。

（五）加强人才队伍建设，提升服务质量

队伍的建设离不开慈善环境、志愿环境的营造，而工作人员的专业化程度和数量直接影响社区居家养老的服务质量。目前可以从人才培养、慈善文化培养等方面着手增加队伍力量，提升社区养老服务质量。在各类大专院校、职业院校、卫生院校开设社工、护理等相关专业，培养专业人才。通过现有院校资源，开设相关职业培训，培养社区管理和养老服务人才。在社区提供专业实习基地，为学生提供实习环境，让学生能更早的接触了解老年人生活。利用地方院校资源，对社区现工作人员进行专业知识和技能培训，并且鼓励工作人员参加职业技能培训及考试，要求工作人员持证上岗。

（六）丰富老年人精神文化生活，鼓励老年人社会参与

一是加强老年人文化工作。社区积极开展社区老年学校，提供场地建立阅览室、图书馆等文化场所，增加老年人文化产品供给，鼓励社区能人开办老年书画、摄影、合唱、舞蹈等兴趣班，鼓励老年人兴趣团体发展，丰富老年人的文化生活，提高老年人的生活质量。同时鼓励社区、党群组织或者社会组织开展各类文化娱乐活动。

二是重视低龄老人的作用，形成互助养老的氛围。低龄老人的精力、经验都是一种重要的資源，可以通过社区的活动、社区志愿组织、社区文娱团体等将老年人再次的融入社会，也可以以雇佣的方式将有再就业意愿的老年人纳入社区养老服务的队伍中来，低龄老年人可以为其它高龄老年人提供一些力所能及的服务和帮助，既可以为低龄老年人带来一定的经济收入，发挥自身价值，也可以壮大社区养老服务队伍，逐渐形成老年人互助养老的氛围。

注：

①该项调查采取严格的多级概率抽样。其中有30个城市各调查8个社区，有2个城市各调查12个社区。每个社区调查完成1份社区问卷，主要了解社区开展养老服务的情况，由社区居委会的书记或主任（含副职）填答。

（作者单位：国家发展改革委体管所）