工商资本参与乡村振兴的现状、难点与政策建议

周振 卢洋啸

工商资本是推动乡村振兴的重要力量，对优化城乡资源要素配置、活跃乡村经济、破解农村发展不充分问题具有重要意义。如何有效发挥工商资本参与乡村振兴的积极作用，又有效规避其可能冲击农户经营基础地位和农村社会秩序的负面影响，是一个不容忽视的现实问题。本文基于晋陕黔浙闽五省九县的实地调查，认为应加快构建鼓励工商资本参与乡村振兴的政策支持、配套服务与风险防范“三位一体”的政策体系。

一、工商资本参与乡村振兴的趋势与特征

（一）政策引导与转型经营是工商资本下乡的主因

工商资本下乡是我国经济发展阶段转变、农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果。一是优惠政策吸引是多数企业下乡的主要原因。调查数据显示近50%的工商资本受优惠政策吸引进入农业农村。二是转型经营需要是重要原因。受部分行业经营效益下降影响，许多企业迫切需要转型发展，约占调查企业的37%。如，陕西省汉阴县五一现代农业园区的吴老板之前从事高耗能、高污染的冶炼行业，随着产业利润减少，转行生产食用菌。三是践行社会责任。越来越多的工商资本下乡掺杂着带动老乡发家致富的企业情怀。如，山西喜躍发集团有限公司负责人阎某从小受乡里接济成长，为回报故里，返乡发展乡村旅游业。

（二）工商资本参与乡村振兴的领域正在拓宽

工商资本进入农业农村的领域正在逐步拓展，呈现出三个明显特征。一是现代种养业、农产品加工流通、观光和休闲旅游等农业产业化领域仍是主阵地，约占调查企业数量的90%以上。二是部分企业正在向农村资产资源盘活利用等领域拓展。如，浙江省嘉兴后花园休闲农庄有限公司经营业务从蔬菜种植逐渐拓展到流转农户闲置房屋、发展乡村旅游。三是已有工商资本逐步进入到生态修复、农村基础设施建设等公共产品供给领域。如，山西华宏农林开发有限公司在阳曲县购买了20平方公里的四荒地，主营生态林种植与生态修复。

（三）工商资本进入农村的方式呈多样化态势

工商资本下乡的方式日益多样化，主要有三种类型。一是“公司+农户”，这是工商资本进入农业农村的主要方式，集中在农业产业化领域，具体表现为工商资本收购农民的农产品或租用土地，这类方式占调查企业的75%。二是“公司+村集体或农民合作社”，这种方式常见于工商资本开发农村闲置宅基地与其他资源。如，内蒙古光亚现代农业公司与村集体合作建设田园综合体，村集体以土地入股占有30%的股权，参与经营受益分享。三是“公司+政府”，常见于工商企业代替政府提供公共产品的情形，如山西华宏农林开发有限公司在阳曲县政府的支持下开展生态修复。

二、工商资本下乡是乡村振兴的重要力量

虽然社会上对工商资本下乡存在争议，担心企业打着农业产业化旗号行圈地之实，导致土地“非粮化”“非农化”。从调研看，总体上工商资本凭借雄厚的资金、技术和管理实力，正在深刻地激活农村资源要素、改动传统农业农村形态，发挥着推进乡村振兴的重要作用。

（一）重构了乡村振兴主体

伴随我国城镇化的快速发展，大量青壮劳动力流出农村，绝大多数农村社区都面临着乡村振兴主体缺失的问题。工商资本下乡较好弥补了乡村振兴主体缺失的问题。如，山西省喜跃发集团公司在阳曲县某村带领全村发展乡村旅游业，成为了当地发展乡村产业的顶梁柱。陕西省安康禧田农业有限公司入驻汉阴县漩涡镇以来，引导农户种植有机大米、发展乡村旅游业，逐渐将封闭的小山村带出了大山坳，实现了小农户与大市场的有效对接，深刻改变了当地的农业农村面貌。

（二）实现了产业兴旺发展

工商资本下乡不仅带来了稀缺的资金要素，还带来了先进的生产技术与管理方法，这为激活重组农村生产要素、实现产业新旧动能转换、促进产业转型升级注入了新活力。如，陕西省太行山茶叶科技公司不仅带动了太行山村油茶产业的发展，而且还创建了“太行村”与“古硒梦”两个品牌，开启了当地油茶产业高质量发展的序幕。贵州省播州区依托工商资本建设了黔北物流新城，物流新城发挥出了物流信息对当地主要农产品生产的指导作用，解决了多年来农产品滞销的难题，推动了“黔货出山”。

（三）创建了生态宜居乡村

随着越来越多的工商资本投资乡村基础设施，开发乡村旅游资源，涌现出一批批生态宜居乡村。如，陕西省汉阴县太行山茶叶科技有限公司在荒山上建茶园，连接茶园与村庄道路，大面积植树造林，既为企业发展休闲观光旅游业奠定了生态基础，又实现了乡村绿化美化。贵州湄潭县琦福苑茶业有限公司进驻乡村后，不仅解决了困扰当地多年的水土流失问题，而且还美化了村庄的山水样貌。浙江省平湖市东郁园林科技有限公司修缮民宿，修建村庄水电路气网，优化了村庄人居环境。

（四）推动了乡风文明建设

工商资本下乡还为乡村送来了“新乡贤”，这些“新乡贤”心系乡土，有着较强的社会责任心，通过宣讲传统美德、提倡敬重自然等方式，起到了推进乡风文明建设的重要作用。如，山西省万荣县晋汉子生态农庄以传承中华文化为发展要义，以农耕文明实地教育的方式，开展中华传统文明教育培训。晋汉子生态农庄的经营模式不仅拓宽了周边村民的精神视野，并且在生态农庄的耳濡目染下，周边乡民也形成了良好的生活习惯，乡村风气日渐好转。

（五）促进了农民生活富裕

工商资本下乡创办企业，通过土地租金收益、劳务收益、订单保底收益、社会化服务收益和入股分红收益等方式，为农民增收致富开辟了新途径。如，山西华宏农林业开发有限公司进入农村后，为当地农户提供了大量的就业岗位，吸引了不少在外打工的人回乡工作，为当地农户开辟了稳定的增收渠道。浙江省平湖凯宇公司还解决了老年人就业问题，公司在150亩基地上雇佣了大批老年人，每月平均报酬3000元。贵州金泽地集团进入湄潭县某村之前，当地村民大多种植粮食，收益并不乐观甚至亏损；但自从公司引导农户种植水果后，平均每亩经济效益高达5000元，较好地带动了当地农民致富增收。

三、工商资本参与乡村振兴的难点与风险点

（一）农村要素供给体系落后企业需求结构是工商资本下乡遭遇的最大难题

首先，农村土地制度改革进展缓慢，“用地难”问题普遍。由于当前我国农村土地制度改革总体滞后，农村一些宅基地和农房长期闲置空置，又由于其缺少整理盘活的支持办法，无法成为农村产业发展用地的来源。这导致大量的下乡企业缺乏经营性建设用地指标，使得企业发展受此制约的现象比比皆是。根据调查，60%以上的企业认为当前最大难题是缺乏建设用地。山西省阳曲县七峰山养殖有限公司一直在申请建设用地指标，但申请4年多仍未获批，导致企业想修建民宿、发展乡村旅游的计划迟迟不能落地。

其次，农村资产确权颁证等改革滞后，“融资难”问题突出。工商资本从事农业投入了大量的资金与心血，但是由于农村产权确权颁证、抵押贷款等改革总体滞后，造成工商资本的投入很难形成可以抵押的资产。据调查，60%的下乡工商企业均存在缺资金的问题，大量企业都在艰难地维持滚雪球式发展。贵州阳春白雪茶叶有限公司负责人谈到，“我们知道在其他地区大棚、茶园等是可以通过确权颁证后获得贷款的，但是我们这里还不行，要是这些也能抵押贷款的话，那我们企业会发展的更好”。浙江省杭州晶星农业开发有限公司胡老板坦言到，“现在最大的困难就是不好贷款；农业设施都没有确权颁证，也不能抵押贷款”。

再次，部分地区水电路气网等基础设施建设滞后，产业基础设施配套不足。农村基础设施是支撑工商企业更好发挥作用的基础条件。虽然近年我国农村基础设施建设取得了长足进步，但是仍有部分地区尤其是贫困山区面临着基础设施“卡脖子”的问题。陕西省汉阴县是国家级贫困县，某政府部门负责人介绍到，“近年到汉阴县考察的工商企业较多，但是真正来的却较少，不是我们的农业资源不行，而是我们的基础设施建设还跟不上”。陕西汉阴太行山茶叶科技有限公司2011年进驻汉阴县时，县城通往企业茶园园区的道路都未联通，茶园园区灌溉用水、生活用水等基础设施也没有开通，企业不得不投资建设这些基础设施。

（二）政府对市场的过度干预是工商资本下乡面临的最大潜在风险

一是政府越位发展某个特定产业，工商资本面临着市场波动与政策变动的双重风险。当前地方政府以行政命令或优惠政策发展特定产业的现象仍然较为普遍，这导致许多企业盲目投资。课题组调查的企业中受优惠政策驱使投资的超过50%，为拿到优惠政策与扶持项目，大多数没有科学规划，急于铺摊子、造声势。如，贵州省播州区政府为了发展食用菌产业，招引贵州泉源菌业科技有限公司生产食用菌棒，采取行政名义要求各乡镇购买公司菌棒，并要求各乡镇以行政命令引导农户养殖食用菌；在这样的政策环境下，一家长期从事物流运输，既无种植食用菌经历，也无核心技术的企业，毅然投资食用菌产业。这种选择性产业政策为企业埋下了巨大风险。一方面是市场波动风险，如山西省阳曲县为大力发展肉羊产业，以优惠政策补贴企业与农户养殖肉羊，但受羊肉价格波动影响，许多下乡企业亏损。另一方面是政策波动风险，如陕西省汉阴县为扶持核桃产业，按照每亩山地补贴300元的优惠政策招引了一家房地产企业，在补贴政策的扶持下企业维系正常运转；2017年后政府补贴退出，导致企业当年直接亏损300万元。

二是农村信用体系建设滞后，工商资本面临农户违约风险。当前我国农村社会信用体系建设总体滞后，农村社区对外来企业存在着天然排斥感，工商资本与农户合作中面临着农户违约的风险。如，陕西省汉阴县曾有企业与农户约定：企业向农民免费提供辣椒种子，并按照合同价格收购农民产品；某年市场价格高出协议价，农户都把产品卖给其他企业，对该企业造成重大损失。贵州省湄潭县曾有一家工商企业流转农户土地种植水果，当果树苗长成时，当地许多农民“害红眼病”，要求回收土地，不少农民还与企业产生了冲突；当地政府把老百姓当做弱势群体，要求企业“让”老百姓，目前企业已经退出了几百亩地的果园，企业主表示损失严重。

四、鼓励与引导工商资本参与乡村振兴的三大体系建设

（一）政策支持体系

坚持问题导向，围绕工商资本下乡的主要困难与障碍，构建工商资本参与乡村振兴的政策支持体系。

一是加快推进农村土地制度改革。鼓励地方政府盘活农村废弃的學校、工厂、仓库等集体经营性建设用地，在土地使用上尽量向带动能力强的工商资本倾斜。鼓励地方因地制宜落实宅基地三权分置办法，放活宅基地使用权。加快推广成熟的农村宅基地制度改革经验，采取主管部门委托和独立第三方评估等方式，对目前开展农村宅基地制度改革试点地区的成效适时启动评估，总结经验，完善制度，加快推广普及。

二是鼓励地方加快农村金融创新。鼓励地方政府加快推进农村产权确权颁证，推广成都市农业设施抵押贷款经验，扩大农村抵押担保物范围，重点开展设施农业用地、农村土地承包经营权、农村房屋、林权、大棚养殖圈舍等农业生产设施抵押贷款以及活体动物、果园苗木等生物资产抵押贷款。鼓励地方政府开展以农村资产确权为基础、以农业保险创新为配套、以设立风险补偿金为保障、以建立农村产权交易中心为产权处置保障的农村产权抵押贷款机制。完善农村产权价值评估体系，以风险基金补偿银行贷款损失，鼓励银行接纳农业生产设施抵押与生物资产抵押。

（二）政策服务体系

坚持目标导向，按照引导好、服务好、保护好工商资本下乡积极性要求，构建工商资本参与乡村振兴的配套服务体系。

一是加大农村基础设施建设投入力度。加强农村交通物流设施建设，以示范县为载体全面推进“四好”农村路建设，加快构建农村物流基础设施骨干网络，加快完善农村物流基础设施末端网络，推进县级仓储配送中心、农村物流快递公共取送点等建设，打通农村物流“最后一公里”。鼓励与引导地方政府将产业补贴资金、招商奖励资金重点用于农田水利等基础设施建设上。加快推进农村地区宽带网络和第四代移动通信网络覆盖步伐，实施宽带乡村工程，推进接入能力低的行政村、农业生产基地进行光纤升级改造。

二是建立工商资本参与乡村振兴政策服务清单制度。根据调研统计，75%的工商资本对当地农业产业政策并不了解，许多企业负责人介绍到最初根本不知道自己是否能拿到设施农业用地，更不知道能拿到多少。建议中央政府引导地方政府，因地制宜出台针对工商资本参与乡村振兴的政策服务指南，通过定期会议制度及时了解企业政策诉求，完整地列出工商资本能够享受到的系列扶持政策及其前置条件，让市场主体形成明确预期。

（三）风险防范体系

一是鼓励与引导地方政府从选择产业向服务产业转型。建议中央政府加大培训与督导力度，引导地方政府缩小选择性产业政策的范围，从市场化程度较高的农业产业领域退出，建立以功能性产业政策为主的政策模式。灵活运用信息沟通和窗口指导的软性手段，通过发布行业信息规避或削弱工商企业盲目投资带来的风险。中央政府要建立行业信息发布服务制度，定期、及时、详尽地收集和发布农业产业行业信息，这既能引导工商企业进行正确的投资，又能降低企业的信息搜寻成本。中央政府要引导与鼓励地方政府及时发布工商资本参与乡村振兴的典型经验与失败教训，为工商企业选择适合领域、发展模式、投资规模等提供参考。

二是加快社会信用体系建设。一方面，要加快涵盖农村居民的自然人信用建设，突出自然人信用建设在社会信用体系建设中的基础性作用，依托国家人口信息资源库，建立完善自然人在经济社会活动中的信用记录，实现全国范围内自然人信用记录全覆盖，建立失信惩戒机制。另一方面，要加强企业诚信管理制度建设，加大诚信工商企业示范宣传和典型失信案件曝光力度，引导工商企业增强社会责任感。

（周振，国家发展改革委产业所。卢洋啸，中国人民大学。）