关于调整钢铁行业发展及钢铁出口政策的思考

符冠云 田智宇

我国是世界第一钢铁出口大国，近几年出口钢材占全球市场份额基本保持在25%左右水平。持续多年的钢铁大量出口模式，如今正面临边际效益递减、国内资源环境代价加大、出口环境恶化等问题。在此背景下，应重新审视钢铁出口对于我国经济和社会发展的作用和意义，全面反思钢铁出口的资源环境和经济代价，综合考虑未来持续推进供给侧结构性改革和环境污染治理的迫切需要，调整钢铁行业发展及钢铁出口政策，使其符合生态文明建设和能源革命的总体要求。

一、钢铁行业“大进大出”发展模式难以为继

（一）频频引发贸易争端

我国是世界第一铁矿石进口大国、钢铁生产大国和钢材出口大国。近几年，由于经济转型升级和基础设施建设放缓，对于钢铁的需求基本达到饱和、产能过剩问题日趋严重，出口成为钢铁企业生存和发展的重要选择。2010年至今我国钢材出口数量逐年攀升，2010年共出口钢材4256万吨，2013年开始出现跳跃式增长，2015年突破亿吨大关、达11240万吨。2017年出口量虽然回落至7541万吨，但我国仍是全球第一大钢材出口国，占当年全球出口钢材总量的比例近25%。然而，钢材大量出口虽然缓解了国内的产能过剩问题，但也引发了许多贸易纠纷。据不完全统计，2015年全球针对我国钢铁产品的反倾销、反补贴调查案件为37起，2016年达43起。2018年伊始，欧盟等对我国钢材出口征收反倾销税和惩罚性关税，使得我国在钢铁国际贸易格局中处于极其被动的地位，贸易环境出现恶化迹象。

（二）资源环境代价巨大

钢铁属于典型的高耗能、高污染行业，生产过程会造成大量能源消费和环境污染物排放。将国内生产的钢材大量出口至国外的做法，相当于“把能耗和污染留在国内”。具体来看，根据《中国钢铁工业环境保护统计》，我国121家重点大中型钢铁企业平均吨钢排放烟粉尘、二氧化硫和氮氧化物分别为0.75kg、0.81kg和0.97kg。资源消耗方面，2017年全国重点统计钢铁企業吨钢综合能耗为572kgce，若将炼焦损失、钢材加工、运输等过程的能耗都考虑在内，出口1吨钢材的广义耗煤量在1吨左右；吨钢耗新水量为3.25立方米。2017年我国出口钢材7541万吨，由此排放了5.7万吨烟粉尘、6.1万吨二氧化硫和7.3万吨烟粉尘；对应消耗了近2.5亿吨新水和7500万吨煤炭，后者几乎相当于京津冀鲁四个地区2012—2017年压减煤炭消费任务总和。

（三）价格下滑和利润空间缩小

钢材出口数量虽然持续走高，但却陷入了“越卖越便宜”的境地。根据我国海关数据显示，2010年我国出口钢材平均价格为865美元/吨，2016年已下跌至502美元/吨，跌幅高达42%。2010—2016年，钢材出口增长了155%，但出口收入仅从368亿美元提升至545亿美元，涨幅仅为48%。出口产品结构低端化是造成价格下滑的重要原因。我国出口钢材中虽然有部分附加值相对较高的冷轧板、合金钢材，但大部分仍然是建筑用钢等低附加值产品，甚至还有大量钢坯、钢锭等初级产品出口。这些产品的可替代程度高、价值增值能力弱，再加上企业之间的无序竞争，始终难以“卖上价格”。与之相对应的是国内钢价的持续走高，国内外钢材价差在不断缩小，依靠钢材出口来赚取更多利润已越来越难。当前国内螺纹钢、板材的市场价格基本都在每吨4000元以上，约合630美元左右，而国际市场相关产品售价在620—660美元区间，企业利润大部分来自退税，如不考虑税收问题，国内外市场价差几乎为零。

（四）增税收和保就业作用有限

我国对钢材出口实行差别化税收政策：对普通钢材出口征收15%—25%的出口关税，而对合金板材和不锈钢板材等采取9%—13%的出口退税政策。现实中有大量企业“钻政策空子”，在出口钢材中加入少量硼来冒充合金钢，从而规避出口关税并获得出口退税。虽然2015年政府取消了含硼钢材出口退税政策，但企业仍可添加铬或其他合金元素继续享受退税。2016年我国出口含微量合金的钢材占全年钢材出口总量接近60%，即大部分钢材出口都规避了税收环节，国家税收流失问题非常严重。2018年1月1日起，我国取消和降低了对于钢材和钢坯的出口关税，未来钢铁出口将更加无税可收。就业方面，钢铁工业具有非常明显的资本密集型特点，对就业的带动作用极其有限。2015年我国重点大中型钢铁企业平均主业劳动生产率为514吨（产能）/人，根据这一指标测算，每年1亿吨的天量出口消耗了巨大的社会资源，所能维持的就业仅为15万—20万人。

（五）废钢出口“赚小钱、吃大亏”

“短流程”（电炉钢）产量占比是衡量一个国家钢铁工业绿色发展水平的重要标志之一。相比大多数国家，我国“短流程”钢铁产量比例过低。据统计，2016年我国“短流程”比重仅为6.4%，远远低于典型发达国家水平，与全球平均的25.7%也差距甚远。“短流程”炼钢具有非常明显的节能减排效益。根据钢铁工业协会分析，利用废钢生产1吨粗钢，比“长流程”可节约铁精粉1.3吨，降低能耗约350—450千克标准煤（相当于节能74%），减少二氧化碳排放1.4吨（相当于减排58%），提升“短流程”炼钢比重是提高钢铁行业发展质量、降低资源环境损害的最有效途径。然而，我国废钢资源并没有转化为“短流程”产品，而是大量流向海外。2017年废钢出口量从2016年的1000吨暴增至超过220万吨。虽然电炉钢产能不足、废钢回收体系不健全等原因客观上助推了废钢出口，但补上这些“短板”的过程需要廉价、充足的废钢资源作为保障，否则就会陷入“废钢出口—国内废钢供给不足—电炉钢无法扩产—国内废钢需求不足—废钢出口”的恶性循环。我国正处于废钢资源大量产生的临界时期，废钢的出口虽然换回了眼前少量经济利益，但会使钢铁工业失去升级工艺路线的宝贵机会。

二、“大进大出”不符合高质量发展的内在要求

（一）与我国能源消费革命方向相违背

绿色低碳是全球能源转型的共同方向。发达国家已完成了从煤炭时代向油气时代的过渡，并正在加速进入以天然气和可再生能源为代表的新能源时代。为加快能源转型升级步伐、提高生态文明建设水平，我国提出了面向2030年的能源生产和消费革命战略目标及任务。“去煤化”和电气化是能源消费革命的应有之意，也是倒逼产业结构调整、调整工业用能结构和方式的重要战略支点。钢铁行业具有高度依赖能源、尤其是高度依赖煤炭资源的特点，能耗和煤耗占比“双高”，在推进能源消费革命的过程中应当扮演“排头兵”的角色，在严格控制钢铁产量的同时，推动钢铁生产工艺和产品结构的升级，降低钢铁行业煤炭消费量。然而，当前我国钢材大量出口的行为显然与上述要求背道而驰，与能源革命的内在要求格格不入。

（二）不利于供给侧结构性改革深入推进

钢铁出口与“去产能”共同加剧了国内钢价上涨势头。钢铁行业是供给侧结构性改革的主战场之一，近几年随着“去产能”工作力度的不断加大，大量僵尸企业、“地条钢”被出清，钢铁市场秩序、经营环境和发展水平得到显著提高，钢价开始理性回调。但客观上，“去产能”也在一定程度上降低了钢铁产品的供给能力，并形成了供应紧张的市场预期；同时，钢铁大量出口又抽掉了国内市场很大一部分的有效供给，进一步加剧了供需失衡，二者效果叠加造成了钢价快速、大幅上涨。据钢铁工业协会分析，2016年开始，钢材价格出现探底回升和波动上行迹象，钢材综合价格指数从2015年底的56.37点快速上升到2017年底的120点以上。短时间内钢价上涨速度如此之快，给上下游产业带来明显冲击，也给未来“去产能”的持续开展带来顾虑和隐患。

（三）阻碍钢铁行业减量和高端化发展进程

我国已处于工业化和城镇化的中后期，基础设施建设“热潮”和大规模“造城运动”基本结束，钢铁需求进入峰值平台期已是全社会共识。各家机构对于2020年我国钢铁产量的预测基本在6.5亿—7.5亿吨之间，若按照80%的产能利用率倒推，粗钢产能应该被控制在10亿吨以内，因此减量化发展是钢铁行业转型升级的首要任务。但是钢材的大量出口，相当于已经被压减控制的国内钢铁产能和产量又被海外市场激活。从2014—2016年，国内钢铁表观消费量持续下降、产能不断去除，但钢铁产量基本稳定甚至还有所反弹，是钢铁出口与减量化发展之间矛盾的集中体现。另外，钢铁工业产业链较长，产品附加值提升空间很大。根据日本的经验，在“水平扩张阶段”结束后，钢铁工业进入“质量提升阶段”，产量基本稳定在1亿吨左右，而行业增加值不断提高。而当前海外市场已变相成为了我国低附加值产品的“出路”，使得企业缺乏优化产品结构的压力和动力，低水平的出口模式也难以支撑劳动生产率和人均收入的持续增长。

（四）挤占“一带一路”钢铁产能合作空间

近年来“一带一路”沿线国家正在加快推进工业化和城镇化进程、加大力度实施钢铁等基础工业产品的“进口替代”政策，具有较大的基础设施建设和发展基础制造业需求，与我国钢铁行业转型发展形成非常好的战略契合点。根据“一带一路”倡议精神，未来应积极鼓励国内钢铁企业参与国际产能合作，实现产能在全球市场的优化布局、提高全球范围内的资源配置能力。在钢铁企业“走出去”的过程中，应坚持高水平原则，依靠技术创新能力和企业管理经验，对外输出优势产能、装备、技术和人才。然而，当前许多钢铁企业忙于“挣快钱”，以简单的产品输出取代产能合作。据统计，2016年进口我国钢铁最多的10个国家全部属于“一带一路”沿线国家。我国向这10个国家出口的钢材达6000万吨，约占当年全部钢材出口总量的60%，而且出口数量和占比还在保持增加。大量钢材产品流入“一带一路”国家，填充了这些国家对于钢铁的需求，从而对钢铁产能的“走出去”形成挤出效应。

三、政策建议

（一）制定钢铁行业中长期“去产能”目标任务

发达国家的经验表明，当一个国家或地区基本完成工业化和城市化进程之后，全社会对于钢铁的需求量会出现回落，而且钢铁的下游应用领域将由建筑用钢转向汽车、轮船、机械用钢，钢铁产能规模和结构都要相应进行较大程度调整。从我国具体情况来看，一方面，我国将在2020年基本实现工业化，城镇化进程也进入稳步发展和质量提升阶段，全社会用钢量难以再出现大幅增长。另一方面，我国钢材产品中大部分都是相对低端的建筑用钢，产品结构低端化情况严重。未来10—15年左右时间，钢铁行业仍面临较为严峻的“去产能”以及产能结构调整任务。因此，建议制定钢铁行业中长期“去产能”目标任务，形成清晰的政策导向，引导社会投资。同时，在“去产能”工作的实施过程中，应避免对于企业运行的直接干预，建议建立“去产能”的“绿色标尺”，将企业能效、水效、质量等指标加权评价以界定落后标准，并按照市场规律来化解过剩产能，优化调整企业产业链、价值链，实现全行业合理的产业布局和集中度。

（二）提升资源环境成本，以经济杠杆控制出口规模

我国已进入“上中等收入”国家的行列，环境污染问题成为人民群众最为关切的事情之一；我国又是人口大国，资源是发展过程中始终需要认真考虑的重大问题。廉价资源和廉价环境确实在过去支撑了经济社会的腾飞，但这种“拼资源、拼环境”发展模式的弊端和产生的负面作用已越来越不能被接受。当前钢铁之所以能够大量出口，主要依靠的仍舊是资源和环境上的成本优势；钢铁工业之所以转型升级的进程不如预期，根本原因也是资源和环境的成本约束力不足。因此，未来应持续推进我国资源环境领域的系统配套改革，以资源环境成本内部化为导向，进一步推进资源税、环境税费、用能权/碳排放权交易制度等重点改革措施，提高资源环境成本、改变钢铁生产的成本收益函数，从而引导企业减少出口、助推钢铁行业走向绿色发展。

（三）抬高钢材出口门槛，严格控制低附加值产品出口

日本、德国等钢铁工业强国的经验表明，钢铁出口可以成为创造价值的重要手段。这些国家的企业依靠其在创新、技术、设备、管理等方面的巨大优势，生产出技术含量较高的特种钢材，瞄准海外高端市场需求开展出口贸易，既能获得议价权和竞争优势，也能创造出超额利润。我国钢铁大量出口模式之所以难以为继，深层次原因还是在于出口产品的技术含量不足、附加价值过低，“干苦力、赚小钱”得不偿失。因此未来对于钢铁出口政策调整的核心目标应为优化出口产品结构、严格控制低附加值产品出口规模。建议重新调整钢铁产品出口的税收体系。除极少数高精尖产品以外，绝大部分钢铁出口都应征收出口关税。尤其对生铁、钢坯、钢筋等低附加值产品，应将出口关税税率提高到20%甚至更高。除此之外，还应禁止废钢资源出口，并注重废钢回收体系建设，为“短流程”发展腾出空间，进而倒逼用能结构和工艺路线同步升级。

（四）调整对外开放策略，开展“一带一路”高水平产能合作

目前我国已建成全球产业链最完整的钢铁工业体系，培养了一批全球一流的钢铁企业，产业规模、技术水平和国际竞争力大幅提升。“授人以鱼不如授人以渔”，在“一带一路”框架下推动钢铁国际产能合作，是治理国内产能过剩、优化布局结构的战略性举措，也是改变我国国际分工定位、开拓对外合作方式的重要出路。未来，应充分利用我国在技术、装备、管理、人才和资金等方面积累的优势，结合“一带一路”国家资源禀赋、市场需求等特点，大力开展高水平国际产能合作。建议以哈萨克斯坦、越南、沙特等铁矿石资源丰富、产业配套能力较强、市场需求潜力大的国家为重点，结合国内钢铁行业结构调整，以成套设备出口、投资、收购、承包工程等方式，建设炼铁、炼钢、钢材等钢铁生产基地，带动钢铁装备对外输出。

（作者单位：国家发展改革委能源所）