我国证券交易印花税改革路径探究——以税法基本原则为视角

程 平

(华东政法大学，上海 200042)

目前，财政部、国家税务总局公布的《中华人民共和国印花税法征求意见稿》(以下简称《印花税法征求意见稿》)，完善了印花税的税目、税率、税收减免等税收要素。印花税立法是贯彻落实税收法定原则，将《中华人民共和国印花税暂行条例》(以下简称《印花税暂行条例》)上升为法律，完善证券税制，构建现代财税制度的重要举措。依据《印花税法征求意见稿》的相关规定，将证券交易纳入印花税税目，证券交易印花税的税率仍然按照1‰的税率对出让方征收，全国人大授权国务院决定纳税人和税率调整。《印花税法征求意见稿》的出台明确了我国将继续开征证券交易印花税。然而，证券交易印花税从开征以来就备受争议，其中不乏废除证券交易印花税而代之以证券交易税或者证券交易所得税的呼声。因此，本文以《印花税法》立法为契机，以税法基本原则即税收法定、税收公平、税收效率为视角，从法理的角度分析证券交易印花税目前存在的问题，同时，比较考察世界主要国家或者地区证券税制的改革趋向，对我国证券交易印花税改革的路径进行探讨和研究。

一、证券交易印花税的发展变迁

(一)证券交易印花税的开征

1990年6月28日,深圳市政府首次开征证券交易印花税,而后上海市政府开征该税种。随后原国家体改委和国家税务总局对其予以认可,这意味着在中央层面正式开征证券交易印花税。然而,证券交易印花税在我国仅指股票交易印花税,即只对二级市场上股票交易双方成交金额的一定比例课税。伴随着证券交易电子化的普及,证券交易印花税的税收客体从原初的“产权转移书据”演变为“股权转让行为”,证券交易印花税的税基为交易双方的流转额,在形式上已更为接近和演变为兼具流转税性质的行为税。证券交易印花税脱胎于普通印花税,但不同于印花税。此外,我国证券交易印花税的纳税人、计税依据、税率与其他国家的证券交易税基本类似,从本质上就是证券交易税。

(二)证券交易印花税的调整

一般而言,税收实体要件包括纳税人、纳税客体、税率和税收特别措施。自深圳市政府首征证券交易印花税以来,其税率和纳税主体经过多次调整。证券交易印花税的调整具有以下特征:第一,调整部门既有地方政府,也有中央政府及其所属部门。第二,调整依据的法律位阶不同。证券交易印花税的开征依据是地方政府规章,随后由中央政府部门通过“决定”“通知”等规范性文件发布。第三,纳税主体基本明确。纳税主体由买卖双方变更为卖方一方。第四,税率调整频繁。由于证券交易印花税税率调整的随意性较大,符合宏观调控“相机抉择”的机理，因此，证券交易印花税税率成为政府加强宏观调控、干预证券市场、防止证券市场大幅波动的重要工具。

二、证券交易印花税的功能

(一)证券交易印花税的税收功能

由于证券交易印花税是在证券交易环节征收,因此只要存在证券交易就要征收该税。证券交易印花税对于完善征税渠道、增加财政税收收入具有重要的作用。根据图1和图2可知,随着中国证券市场的逐步发展壮大,证券交易印花税快速稳健增长,对税收总量的贡献逐渐增大。在一定程度上,证券交易印花税可以说是证券市场发展状况的晴雨表。例如,2007年和2015年证券交易印花税的收入以及占财政税收收入的比重相比前后时期均达到最高,这与我国证券市场上的牛市行情紧密相关。此外,税率上调的当年导致税收收入出现较大幅度的增长,而税率降低之后的若干时间内,税收收入会下降。因此,证券交易印花税的税收功能体现得较为明显。证券交易印花税在中央和地方的分享比例多次调整,目前证券交易印花税为中央税收,按照中央97%、地方3%的比例分享。从调整理由来看,增加中央政府的宏观调控能力固然是最主要的直接目的,但增加中央财政能力的作用也不可忽视。

图1 2003—2017年证券交易印花税收入

图2 2003—2017年证券交易印花税收入占财政税收收入的比重

(二)证券交易印花税的调控功能

从理论上讲,当股市处于泡沫时期，上调印花税税率可以增加投机炒作者的交易成本，打击投机行为,从而降低市场流动性和波动性;当股市处于低迷时期，下调印花税税率可以降低交易成本，刺激交易量的提升，从而提高股市流动性并提振股市。证券交易印花税设立的初衷就在于加强对证券市场的宏观调控,然而调控的实际效果如何,学界基于不同的研究方法和论证角度会得出不同结论,本文不再赘述。但是必须明确,影响股票指数以及股市走势的因素是多重的,证券交易印花税税率的调整并不是唯一的起决定性作用的因素。结合表1,从历次印花税税率调整和股市走势来看,证券交易印花税税率的调整呈现出两个规律:其一,印花税税率下调,股市不一定上涨；反之,印花税税率上调,股市一定下跌。其二,印花税税率变动之日的点位,不是行情见顶就是新一轮行情的起点。换言之,印花税税率的调整将是股市行情的转折点。此外,相较于直接的行政监管手段,税收调控对市场的影响更为温和。立足于我国证券市场的发展实践,证券交易印花税对证券交易确实有一定的短期调控作用,而且其调控功能不能被忽视或者至少暂时不能被取代。

表1 证券交易印花税税率调整对我国股票市场波动性的影响

由于我国证券市场起步较晚,因此尚未建成完整的证券市场税收制度体系。如上所述,作为我国证券税制的核心,在其他税种缺失的情况下,证券交易印花税代行了税收和调控的重要功能。目前不乏有废除证券交易印花税的主张,但废除之后没有对应的制度相衔接,替代性的国家调控手段和证券税制尚未建立。因此,从短期来看,证券交易印花税仍承担重要功能。

三、以税法基本原则分析证券交易印花税存在的问题

(一)税收法定原则:证券交易印花税的合法性分析

税收法定原则是建基于民主法治的原则,更是统领税法体系的首要基本原则,其核心要旨就是对征税权的规范和控制。我国对于税收法定原则的规定最早体现在党的纲领性文件之中。2015年3月15日修订通过的《中华人民共和国立法法》第8条正式确立了税收法定原则,即税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。税收法定原则在我国的确立,堪称我国税收法治乃至整个依法治国进程中的里程碑事件。

在税收法定原则视角下,《印花税法征求意见稿》颁布之前,证券交易印花税不符合税收法定原则的规定,有违合法性。具体而言,首先,证券交易并不在印花税的税目之中,证券交易行为不在印花税的征税范围内。其次,无论是国务院制定的《印花税暂行条例》,还是财政部制定的《印花税暂行条例实施细则》,抑或是国务院制定的《税收征收管理法》,都没有授权国务院或者国家税务总局、财政部等其他任何部门在规定的税目之外增设新的税种,更无权擅自改变税率。最后,即便暂且不谈证券交易印花税的开征是否超出印花税规定的征收范围,印花税税率的适用仍然违反《印花税暂行条例》的规定。因此,无论从税种、税目以及税率适用,还是从决定机关、法理依据等角度剖析,对证券交易“行为”课征作为“凭证税”的证券交易印花税,其合法性都难以证成。依据《印花税法征求意见稿》,全国人大授权国务院调整证券交易印花税的纳税人或者税率。与此同时,将“证券交易”作为独立的税目纳入印花税税目,并明确1‰的固定印花税税率。该规定使得日后的证券交易印花税的征收和调整不违反税收法定原则的基本要求,极大推动了证券交易印花税的改革。

(二)税收公平原则:证券交易印花税的公平性分析

税收公平原则要求税收负担必须在依法负有纳税义务的主体之间进行公平分配,在各种税收法律关系中,纳税主体的地位必须平等。依据这一原则,必须普遍征税、平等征税、量能课税。税收公平原则包括税收横向公平与税收纵向公平。前者要求纳税人在税法面前人人平等,后者要求纳税人税负感的大体公平。

在税收公平原则视角下,证券交易印花税不符合税收公平原则的规定,有违公平性。具体分析如下:首先,我国的证券交易印花税税基过于狭窄,仅仅针对二级市场股市交易的卖方,按照单向1‰的无级差税率征收,而基金和债券等其他金融交易不征收。因此,税收范围明显不公。其次,在二级市场上，仅对企业发行股票的收入按营业账簿征收印花税，对原始股不征税。而二级市场上的投资者却无例外地都必须缴纳，明显有失公平。再次,证券交易本身没有区分投机交易和正常交易,纳税主体也没有进行适当的区别对待,即没有区分金融机构和个人。最后,依据国家税务总局发布的《关于办理上市公司国有股权无偿转让暂不征收证券(股票)交易印花税有关审批事项的通知》(国税函〔2004〕941号)的相关规定,凡经国务院和省级人民政府决定或批准进行的无偿转让行为,可暂不征收证券交易印花税,反之则应征收证券交易印花税。因此,税收优惠也将证券交易印花税拖入税制不公的泥潭。

(三)税收效率原则:证券交易印花税的效率性分析

税收效率原则是指税制要符合市场经济的客观运行体制。其可以分为税收经济效率和税收行政效率。前者要求在税收中性原则的指导下,尽可能地减少对市场经济的不正当干预；后者则要求尽可能降低国家收税成本和纳税人纳税成本。

在税收效率原则视角下,证券交易印花税并不完全符合税收效率原则的规定,有违效率性。一方面,从税收经济效率的角度来看,我国证券交易印花税开征的主要目的就在于加强对证券市场的宏观调控。在一定程度上讲,证券交易印花税原初的开征目的与当时的经济变革与政治主张基本上是匹配的,因此其具有目的上的正当性。但是历经多年的多次调整,我国股票市场对证券交易印花税制调整的免疫力得到显著增强,税制的调控作用逐步减弱,反而加剧了股市的大起大落。此外,印花税税率调整对市场质量具有重大影响,抑制了市场的流动性和有效性。这与国外学者的主流意见基本相同,即长期来看,证券交易印花税没有抑制金融市场波动的调控作用,相反却阻碍了金融市场的健康发展。如上所述,证券交易印花税对证券交易确有一定的短期调控作用,且这种调控功能不能被忽视或者至少暂时不能被取代。但从长远来看,伴随着我国证券市场的进一步发展、宏观调控机制的进一步完善,证券交易印花税的经济效率面临更多的挑战。另一方面,从税收行政效率的角度来看,证券交易印花税的税负过重。目前我们对证券交易中的卖方按照交易金额的1‰收取印花税,但实际上的税负远远超过这一比例。首先,1‰的税率相比其他国家明显偏高。其次,由于证券交易印花税的实际税负由股票的周转次数所决定,而长期以来我国股票市场的换手率一直很高,因此我国证券交易印花税的实际税负相比其他主要国家明显偏高。在现代经济中,税源不断丰富,政府税收能力不断提高，是否有必要继续征收占税收比例较低且税负具有不公瑕疵的证券交易印花税,需要进一步探讨。

四、证券交易印花税的比较考察与变革趋势

作为证券税制的重要组成部分,证券交易印花税与证券市场的发展水平紧密相关,不同国家或地区的证券税制发展状况不尽相同,但是基本呈现出比较明显的变革趋势。我国在证券交易环节征收证券交易印花税,而证券交易印花税从本质上讲就是证券交易税,其他国家和地区也有类似情况。因此我们有必要从比较法的角度,对世界主要国家或者地区的证券交易印花税进行考察分析,以期对我国证券交易印花税制的改革和完善提供思路和方向。

(一)证券交易印花税制比较考察

1.美国证券交易印花税制。1914—1966年期间,美国开征过税率不高的股票交易税,随后大幅降低股票交易税。作为在交易环节征收的税种,开征证券交易印花税有助于增加政府财政收入,也有助于稳定证券市场。然而,征收证券交易印花税的同时加重了投资者的交易成本，从而阻碍了证券市场的发展。因此美国已经废除交易环节的证券交易印花税,改为对证券所得征收资本利得税,更加注重资本的流动性，以优化资本配置，并采取其他手段控制过度投机。需要注意的是,美国于1913年开征资本利得税,将资本利得与普通所得合并征收、同等对待,但是不享受税收优惠。此外,资本利得税经历了由复杂到简单、税率由高到低的演变过程。这不仅促进了美国证券税制的完善,更促进了资本市场的快速发展。

2.欧盟证券交易印花税制。1969年7月,成立之初的欧盟通过了有关资本市场募集资金的间接税问题的指令,指令认为证券交易印花税造成双重征税,引起歧视,构成对资本自由流动的不对称干预，因此,应该通过税收协调予以废除。此外,指令中也允许成员国考虑财政承受能力,以对财政产生“最小冲击”为实施原则,稳步推进废除证券交易印花税的工作。目前,欧盟大多数国家基本取消证券交易印花税,或者给予银行及机构投资人印花税豁免。法国、比利时虽然征收证券交易印花税,但实行固定税率,且上有封顶的限制。2013年，欧盟为减少单一市场的竞争扭曲,抑制高风险交易行为并完善监管措施,共同创建了统一的金融交易税体系。金融交易税目标明确、功能定位准确,税收适用范围采用“三全”原则。金融交易税主要针对金融市场中金融机构之间的交易,因此在某些情况下可以豁免。

3.亚洲证券交易印花税制。亚洲各国做法各异。1992年,马来西亚取消了证券交易印花税。新加坡于 2001年6月取消所有股票交易税,不征资本利得税。中国香港的股票交易印花税税率已呈逐年下降之势。日本同时征收印花税和交易税，其纳税人都为证券卖方而且在性质上同为国税，在征收环节上都实行代扣代征制；证券交易税对证券交易所及交易人、交易会员的交易行为征收，包括交易所特别税和交易税。台湾地区从1955年开始征收证券交易税以来,曾经有四次停征、复征，以及多次税率调整。目前交易税税率为3‰,存股证、公司债券和收益凭证为1‰,只对卖方单边征收。印度于2004年开征证券交易税,2006年6月1日生效,税率从0.1%提高到 0.125%,双向征税；对已签订合同未实际交割的股权转让,税率从0.02%提高到0.025%,由买方承担；金融衍生工具交易税率为 0.017%,其他金融交易实行零税率。

(二)证券交易印花税制变革趋向

综上所述,世界主要国家或者地区的证券交易印花税制呈现明显的变革趋向。首先,相比我国目前只在证券发行和证券交易环节征税,世界主要发达国家或者地区的证券税制比较完善,其在多环节课税,极大地促进了证券市场资源的优化配置。其次,证券市场发展到一定阶段后，证券交易印花税的宏观调控功能作用有限。证券交易印花税的征收提高了交易成本,降低了市场的流动性。因此,20世纪90年代以来,世界主要国家或者地区已降低或者取消了证券交易印花税。再次,证券税制体现宽税基、轻税负的发展趋势。证券税收的课税范围比较广，不仅有股票、公司债券、出资证券、受益证券，还包括认股权证；其不仅对一级市场征收，也对二级市场征收。最后,拥有成熟资本市场的国家，其证券税制经历了由交易税为主向所得税为主的转变,逐渐建立了以所得税为主的税收体系,通过对证券投资所得征税而不是通过印花税来调控证券市场。他们更加注重通过增强资本的流动性以优化资本配置，选择通过证券投资所得税而不是印花税来调控证券市场。

五、我国证券交易印花税的改革路径

证券交易印花税的改革是一个系统性的长期工程,绝不可能一蹴而就,必须循序渐进，逐步探索。世界主要国家和地区的证券交易印花税制的变革趋向,固然对我国具有重要的启示意义，但是,立足于我国资本市场的发展水平与证券税制的立法实践是变革的基础所在。在《印花税法》立法的背景下,我们不能仅仅局限于证券交易印花税的取消或者税率的调整。相反,我们应当明确证券交易印花税功能，优化其税制,为深化证券交易印花税改革打好基础，然后在此之上完善其他证券税种,形成合理、科学的证券交易税收法律制度。

(一)明确证券交易印花税功能

证券交易印花税具有增加财政税收收入、调节和稳定证券市场的功能。在税源不断丰富的今天,世界主要国家或者地区开征、保留或废除证券交易印花税的正当理由大都归于其蕴含的宏观调控功能,也为此大都将证券交易印花税之核心目的定格为稳定证券市场、调节参与者收入等调控目的。我国的证券交易印花税带有计划经济与市场经济体制因素二元并存格局下的经济转型过程的浓厚色彩,其本身承担了过多的政策性功能。如上所述,证券交易印花税的作用渐渐异化，而其财政收入功能似乎体现得更为明显。因此,我们应当明确证券交易印花税抑制高频投机交易、稳定证券市场的税制目的。增加财政收入不应成为证券交易印花税制调整的关键因素,充其量只适宜对税制调整所产生的财政效应进行评估。

(二)优化证券交易印花税税制

在税法基本原则视角下,《印花税法征求意见稿》贯彻税收法定的基本原则,解决了证券交易印花税的“合法性”,但并未落实税收公平和税收效率的基本原则,解决其“公平性”和“效率性”问题。因此,站在税收法定的起点上,应在法律层面对证券交易印花税进行更加细致、合理的规范,对其进行进一步优化。

第一,坚持单向征收。既然将证券交易印花税作为印花税的一个税目进行征收,就应该符合印花税关于纳税义务人的一般规定,即将纳税义务人界定为双方当事人。但为避免重复征税,应坚持将纳税人确定为证券交易的出让方。第二,扩大征税范围。证券市场发展初期,证券产品不够丰富,将证券交易印花税征税范围限定于股票交易具有其合理性。但是,伴随着我国股票、基金、债券等市场的发展壮大,其征税范围应包括全部的证券交易品种。当然,根据不同时期的政策取向,可将部分品种排除在外,但是必须坚持合目的性和正当性。第三,合理确定税率。《印花税法征求意见稿》将税率调整的权力授予国务院,使其可以在相机调控的原则下，根据市场状况和实际需要对证券交易印花税征收税率进行调节。但应当明确，我国证券交易印花税的税率不易过低,应根据我国证券市场的实际情况合理确定。此外,目前单一的印花税税率缺乏弹性,而差别化税率有利于实现抑制过度投机与保持资本流动性之间的平衡。因此，应根据投资主体的类型、交易品种、交易金额，以及持有时间长短等不同因素，实施差别化的税率,进而体现出不同的税收倾斜政策。

(三)适时开征证券交易所得税

对证券交易环节征税往往适用于证券市场发展初期，其目的在于防止市场过度投机，一般采用证券交易印花税或证券交易税的形式计征。然而,伴随着证券市场的发展完善，证券交易印花税抑制投机行为的宏观调控功能逐渐弱化,甚至导致市场失效。在比较法视角下,证券税制体现了以行为税为中心向以所得税为中心的转变趋势。证券交易所得税的税源充足，可以调节级差收入并鼓励对长期资本的利用，这对于促进收入分配的协调,以及证券市场稳定、健康发展具有重要作用，并能为国家增加一笔不菲的财政收入。世界范围内开征证券交易所得税已是大势所趋。对于资本利得采用何种征税模式,主要有两种做法:一是纳入财产转让所得,分别征收个人或者企业所得税；二是单独开征资本利得税。就我国目前实际情况来看,所得税法中关于资本的增补性规定,源自于资本利得不同于所得的特性。但是由于我国所得税法并没有将资本利得排除于征税范围,独立立法并不经济，因此可以将证券交易取得的差价收益纳入财产转让所得,对其征收所得税。

作为我国证券税制的核心,证券交易印花税具有税收和调控的双重功能,其不仅是税收收入的重要来源,也是国家调控证券市场的经济杠杆和重要手段。现阶段,我国尚未建立起替代性的调控手段和证券市场税收体系,证券交易印花税在我国仍然发挥着重要作用。然而,在税法基本原则视角下,我国证券交易印花税仍然存在诸多问题。因此,证券交易印花税改革十分迫切和必要。通过比较考察世界主要国家或地区的证券税制,可以看出证券交易印花税的变革趋向。只有站在贯彻落实税收法定原则的起点上,以《印花税法》立法为契机,正确把握证券交易印花税改革的时机与力度，坚持证券交易印花税的改革路径,才能促进我国证券税制的不断完善,从而推动资本市场的繁荣发展。