项目绩效评价工作的原则、方法与管理——基于基础测绘项目绩效评价工作的思考与实践

王秀珍

(山西省测绘地理信息局,山西 太原 030001)

基础测绘是经济建设、社会发展和国防建设的基础性、公益性事业,是准确掌握省情、国力，提高政府管理决策水平的重要手段。在对基础测绘项目绩效评价中,应结合基础测绘项目的特点,衡量项目绩效目标设置的合理性,分析、检验项目预期目标的实现程度,及时总结经验、分析问题、改进管理,从而为以后年度基础测绘项目预算安排提供参考,不断提高基础测绘项目预算资金的管理水平和使用效益。

一、基础测绘项目绩效评价原则

(一)重要性和绩效相关性原则

基础测绘项目绩效评价根据基础测绘项目经费评价的特点确定评价重点,根据项目经费与产出绩效之间紧密的对应关系确定评价思路和评价指标。首先,基础测绘项目具有基础性、公益性特点,主要使用部门为政府部门、企业以及军队。绩效评价思路和指标除重点关注产出数量、质量之外,还要关注效益,特别是社会效益、生态效益和用户满意度。其次,基础测绘项目由山西省测绘地理信息局内部子系统完成,预算资金分配也是在省局子系统之间进行,并由局机关切块分配。绩效评价思路和指标重点关注子项目立项规范性、绩效目标合理性、预算资金分配是否与本项目的实施存在直接关系。最后,基础测绘项目具有较强的现势性(地理空间信息要尽可能地反映当前最新的情况),国家要求省级基础测绘更新周期不得超过5年。为此,基础测绘项目评价的关注点是项目的进度、可持续影响,山西省是否具有未来的项目更新规划,是否具有详细的更新年度计划,是否具有持续的财政投入能力和计划。

(二)系统性和经济性原则

基础测绘项目绩效评价设置了投入、过程、产出、效果等四个一级指标,重点围绕项目管理、财务管理、目标达成、项目效益等方面,对基础测绘项目立项的可行性、绩效目标设立的合理性、资金落实情况、项目制度和采取的措施是否健全有效、项目预期的产出和服务的完成情况,以及绩效目标的实现程度和效果等进行全方位综合评价。为了更加全面地考察山西省测绘地理信息局内部各子系统的工作情况,指标体系评分采取按年度、按承担单位分别进行评价,再根据各年度、各承担单位和资金权重分析项目整体情况的办法,重点关注项目前期准备情况、开工时间、竣工验收情况、资金到位、执行情况等。

二、基础测绘项目绩效评价方法

结合基础测绘项目的特点,绩效评价采取定量优先、定量与定性相结合的方式,遵循科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关的基本原则,确保评价的科学性与有效性。绩效评价主要运用因素分析法、比较法、公众评判法等方法。

(一)因素分析法

因素分析法是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的因素,评价绩效目标过程管理。项目运用因素分析法主要从项目立项、业务管理、财务管理等三方面进行重点分析,评价项目的立项和过程管理。

(二)比较法

比较法是指通过绩效目标与实施效果、项目实施相关资料，以及对基础测绘项目标本1∶10 000晋西、晋北测区更新地图的现场观摩,通过比较上下年度、计划和实际的数据,综合分析绩效目标实现程度。在评价中,主要通过对基础测绘项目经费的审核、对项目任务书的查验,以及对项目成果入库单、项目使用清单的核实,将项目实施效果与其绩效目标进行比较,评价项目资金落实、项目产出是否达到预期的绩效目标。

(三)公众评判法

公众评判法是指通过公众访谈、公众问卷及抽样调查等对基础测绘项目支出效果进行评判,评价绩效目标实现程度。针对评价对象设置了山西省测绘地理信息局基础测绘服务满意度问卷调查方案,以及基础测绘生产任务、资金分配状况等访谈方案,评价项目是否达到预期绩效目标。

三、基础测绘项目绩效评价结果的综合分析

通过对2016—2017年基础测绘项目的绩效评价,我们总结出了该项目绩效管理中的主要经验,也发现了存在的问题与不足。

(一)基础测绘项目管理的主要经验

1.项目立项依据充分,项目立项程序基本规范,资金拨付足额及时,符合《中华人民共和国预算法》及相关制度办法关于财政资金拨付的规定。立项过程中为项目制定了绩效目标,包括量化的产出目标、合理的质量目标和效益目标。在分配生产任务过程中为每个生产任务主体制定了项目任务书,项目任务书明确了项目完成时间、数量、质量标准等。

2.建立了比较完善的业务管理制度和财务管理制度。山西省测绘地理信息局在2016—2017年基础测绘项目实施中,建立了比较完善的业务管理制度和财务管理制度,并按照各项制度有效执行,项目质量均达到规定标准,资金使用符合相关规定,建立了财务信息公开制度,发现问题能及时解决,建立了完善的过程控制机制。

3.建立了生产质量规范管理体系。建立了技术标准体系、作业规范规程和“两级检查,一级验收”验收制度,生产任务完成质量较好,基础测绘成果能够一次性通过检验。

4.停征测绘成果成图资料收费,使得基础测绘的公益属性显著增强。认真贯彻执行国家有关清理和规范行政事业性收费的政策,自2017年4月1日起停征测绘成果成图资料收费。这对于基础测绘成果的广泛使用起到了极大的推动作用。根据相关部门提供的测绘成果供应清单,2016年为用户供应DLG 784幅、DOM 2幅,共计786幅,2017年为用户提供DLG 5 687幅、DOM 1 478幅,共计7 165幅;2016年共35家单位使用测绘成果,2017年使用测绘成果的单位达106家。很明显,2017年使用基础测绘成果的数量和用户都有成倍增长，其中，数量年增长率为811.58%,用户年增长率为202.9%,极大地增强了基础测绘的公益属性,对于促进山西省经济建设、国防建设、社会发展和生态保护具有重要意义。

(二)基础测绘项目管理中存在的主要问题

1.项目资金分配方案不够完善。首先,预算资金分配未充分考虑各单位的业务范围与业务特长,而是基于各单位财政供养人口的多少;其次,基础测绘项目预算资金分配没有充分考虑各单位的生产能力,未严格按照项目资金管理办法规范申请、论证、评审等程序。

2.项目实施进度缓慢,资金使用率较低。项目实施计划和保障措施不到位,未充分考虑项目实施过程中的不利因素,导致项目实施进度缓慢,预算执行率较低,2016年项目资金使用率仅为43.40%。

3.质量监督检查不够细化,基础测绘成果准确率不高。各项目实施单位与省测绘产品质量监督检验站利用上级主管部门制定的“两级检查,一级验收”验收制度代替质量监督检查技术实施方案和项目实施进度跟踪质检的具体方案。山西省测绘产品质量监督检验站对基础测绘成果进行抽查后完成的《2016—2017年度基础测绘成果绩效评价检查情况》显示,五幅DOM图质量得分分别为60、91.3、89.6、91.3和84.8,三幅DLG图质量得分分别为70、75和73分,地理信息准确率总体上并不高。

4.基础测绘成果更新缓慢,周期长，现势性不足。《山西省测绘管理条例》规定，山西省基础测绘成果5年更新一次。据此推断山西省最新一轮1∶10 000基础测绘成果更新周期应在2014—2018年完成。但是按照山西省目前的财政投入力度和生产进度估算,这一轮更新周期将长达7.86年,直到2021年下半年才可能完成。

5.用户申请使用基础测绘成果的便捷性不足。《山西省测绘地理信息局行政审批办事指南》规定,企业用户申请山西省基础测绘成果须提交项目合同书,这导致为获得项目合同进行项目可行性研究、前期论证的企业无法获取基础测绘成果。山西省测绘地理信息局行政许可流程图规定,企业获得基础测绘成果需要经过受理(1个工作日)、审核(8个工作日)、领导审定(3个工作日)、批复(2个工作日),办结时限合计为14个工作日,与浙江等经济发达省市的7个工作日相比,审批周期较长,影响项目进度。

6.基础地理信息共建共享机制有待进一步完善。山西省测绘地理信息局2016—2017年地理信息资源共建共享工作成效显著,但从总体上看,多数具有一定的单向性(测绘局单方面提供地理信息服务)，缺乏长效机制;有的还停留在协议上,需要继续推进具体的合作业务,共建共享机制有待继续完善。同时,基础地理信息通用性最强,共享需求最大,几乎所有与地理信息有关的行业均需采用统一的空间定位和进行空间分析的基础地理单元,因此共建共享工作的广度、深度有待进一步扩大。

四、强化基础测绘项目绩效管理的建议

(一)完善项目资金分配方案

认真完善内部控制机制,细化项目资金预算分配办法,为预算资金分配提供全面、合理、可靠的依据;规范各单位预算资金申请程序,保证基础测绘项目资金支出遵循“厉行节约”原则;引入竞争机制,充分考虑各单位的业务特长和生产能力分配生产任务,合理分配基础测绘项目资金,避免资金浪费。

(二)积极推进项目建设,加快经费支出进度

明确项目实施单位预算执行进度的主体责任,按时间节点对各单位的支出进度进行通报与督促,要求各单位制定出分月的支出进度计划并做出承诺。同时，项目相关责任处室深入局属重点单位,详细了解并分析每个项目支出进度缓慢的具体原因,协调政府采购等有关工作的开展,尽力加快预算的下达和用款计划审批,实时监督各单位支出计划的兑现情况。

(三)细化质量监督检查,提高基础测绘成果准确率

细化项目预算,制定详细的质量监督检查技术实施方案；跟踪实施进度，及时掌握项目质量；科学合理地安排项目资金,提高资金的使用效率和基础测绘成果的准确率。

(四)增加投入,加快基础测绘成果更新速度

按照山西省原来的省级基础测绘专项经费投入机制,省级基础测绘经费由省发改委和省财政厅按1∶1共同投入。自2014年起,由于山西省煤炭基金取消,省发改委未再安排基础测绘经费,基础测绘经费只剩下由省财政投入的每年度所需经费的一半。为有序推进全省基础地理信息采集更新工作,如期依法完成1∶10 000基础测绘更新任务,提高基础测绘的资金保障能力,缺口经费应向省政府提出建议,申请省财政预算予以安排补足。

(五)提高用户申请使用基础测绘成果的便捷性

山西省测绘地理信息局已按照有关要求,对照标杆省份,进一步压缩审批时限、精简审批材料、提高审批事项网办率,其中,国家秘密测绘成果提供使用审批,法定为20个工作日,原办理时限为14个工作日,压减后的承诺办理时限为7个工作日。按照打造“六最”环境和“最多跑一次”的精神,对能够通过政务信息数据共享实现查验的申请材料,可视共享情况不再要求申请人提供,包括营业执照、事业单位法人证书、身份证、毕业证、职称证书、社保缴纳证明等。国家秘密测绘成果提供使用审批实现了“网上办”“一次办”。

(六)进一步完善基础地理信息共建共享机制

基础地理信息作为国家基础性、战略性资源,广泛服务于国土、水利、林业、城市规划、国防等领域,山西省测绘地理信息局应更加积极主动、有所作为,与政府各部门、社会各行业开展务实有效的合作,建立长期稳定的合作机制并使之制度化,更好地发挥基础地理信息的社会效益。建议政府有关部门做好顶层设计,整合林业、水利、地质矿产等部门测绘专题资料和基础测绘需求,避免重复建设和地理信息资源浪费现象,按照优势互补、共建共享的原则,使地理信息资源得到充分利用,并开发出更多满足社会需求的公共产品,引导、规范和推动地理信息产业的健康发展,大力推进测绘成果的社会化服务。