公共行政视角下兰斯塔德区域规划及启示

◎ 范建红 刘雅熙

一、前言

区域规划是国家政府进行区域管理和调控区域发展的重要手段之一，是新型城镇化发展的重要空间尺度。在面对日益突出的人口、资源、环境问题和增强区域国际竞争力等方面，创新城市群区域规划已成为不可回避且亟待研究的命题。城市群区域规划根植于特殊的制度环境且受到政策设计的敏感影响，一方面，行政主体是激活城市群区域的主要执行组织，另一方面，政策设计的主导方向对城市群区域规划将造成直接影响。更需要厘清的是，促进经济增长的机制往往是在地方政府的行政机器下形成的，行政体系才是真正的增长机器[1]。荷兰兰斯塔德（Randstad）是区域协调规划的典范，该区域以多中心网络化的空间组织和大面积的绿心格局而得名。分析兰斯塔德区域规划的发展历程，剖析其所面临的行政障碍，并从公共行政角度剖析其解决措施及效果，以期对我国城市群区域规划发展具有一定的启示与借鉴。

二、区域概况

兰斯塔德是荷兰乃至欧洲的一个重要都市区域，它包括荷兰最大的四座城市阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支市，以及这4个城市分属的南荷兰省、北荷兰省、乌特勒支省和弗莱福兰省中的一部分地区[2-4]，一起形成了称之为“兰斯塔德”的都市区（图1）。由于地处欧洲大陆多条大河的交界地区，有利的地理位置和日趋完善的运河基础设施，使兰斯塔德成为欧洲重要的贸易和经济中心。

历史上兰斯塔德是一个沼泽地区，土地不易利用，只有少量居民从事捕鱼和狩猎。从11世纪开始，兰斯塔德进行了堤坎建造和土地开垦，居民随之大增，伴随经济的发展，在阿姆斯特丹和鹿特丹等城市间出现了定期航班，促使了商业和贸易的进一步繁荣[5]。1665年，兰斯塔德地区各城市间的运河体系基本完工。随着欧洲工业化时代的到来，作为欧洲大陆门户和商贸枢纽的兰斯塔德经济实力和地位得到巩固和提升，其中位于莱茵河口的鹿特丹成为世界排名第一的港口城市，1975年其港口货物吞吐量达到2.73亿吨。阿姆斯特丹通过围海造地变成了内陆海城市，虽然其港口城市地位下降，但是其金融中心的地位得到进一步提升。从19世纪下半叶开始，新的基础设施包括水路、公路和铁路等相继完善，使得鹿特丹和阿姆斯特丹成为新的连接北海和德国鲁尔地区的枢纽。交通工具的现代化，大量农村人口迁移到城市，到2005年大约有670万人居住在此，成为继伦敦、鲁尔莱茵河、巴黎、米兰后西欧人口最密集的城市地区。

兰斯塔德区域的突出特点，是由功能上互补的多个专业化中心构成的互补型空间结构[6,7]。其“多中心”马蹄形环状布局，同时将一个大城市点所具有的多种职能，分散到大、中、小城市，形成既分散、又联系，并有明确职能分工的有机结构[8-10]。历史上，它曾是荷兰共和国的中心，现在依然是荷兰的政治和经济中心。该地区的发展一直呈现着多点集聚态势，一方面见证了以城市为核心的区域竞争力提升，另一方面又引发了不可避免的城市之间围绕产业发展、招商引资、人才、基础设施等的白热化竞争[11]。由于兰斯塔德地区不是法律上的实体，导致地区的发展没有统一的政府机构来直接解决他们所共同面临的区域缺口。鉴于兰斯塔德开拓的复杂性及其对于荷兰整个国家的重要性，公共行政机制对于该区域的发展起着不可或缺的作用。

图1 兰斯塔德区域空间布局图

三、分离与制衡：区域规划背后的行政逻辑

（一）纵向协调的零和博弈

荷兰的公共行政被描述为“分权的单一制国家”，即公共权力在中央、省、市等三个层级政府间进行分配，每一层级政府都有一定程度的自治权，三个层级的政府不会采取与其他两个层级的政府相矛盾的行动[12]，但各自都不可避免更加热衷于各自的权力扩张和功能的强化，增大了非合作的决策概率[13]。三层制虽存在固有的纵向协调规则，即国家政府通常决定空间规划政策，省政府在各自辖区内实践规划政策，市镇政府则进一步具体落实规则政策。但荷兰权力下放的程度却总能打破这一规则，中央、省、市政府在财政支出比较时，往往会以市政府的权利为主导。相比省政府，各市的责任更重大且更广泛，市政府负责范围广泛的政策领域包括公路、公共交通、住房、环境、社会事务、经济发展、教育、医疗等。直到2008年新的《空间规划法》出台，一直被挫败的层级制纵向协调规则得到了主动纠正，中央再次固化了严格的层级体系，空间规划中的权力平衡被打破。中央强制性要求所有的省份都设置一个“省级空间规划委员会”（荷兰语：Provinciale Planologische Commissie，简称PPC，由《空间规划法》的第9.1条建立），并以主动磋商与被动强制的双重手段，使得不同层级政府间的协商成为空间制度并内化为纵向规划的典型特征[14]。但各方利益的博弈，地方政府仍难以轻易放弃空间开发的主动权。

（二）横向合作的缝隙制衡

横向协调规划的复杂性在于空间规划不可避免地会触及许多其他部门的利益，同时又涉及不同空间范围的权限设定，合作的基础极其薄弱，只能在各部门各自能接受的最大范围内寻求缝隙，展开区域制衡设想。在市镇层面，兰斯塔德区划内各市之间的合作相对频繁，据统计，平均每个市有涉及27个合作安排[16]。合作可以通过公私法下的协议进行，大约40%的私法协议以合同形式存在，一旦订立，法律上可强制执行。市政府已经越来越意识到，这样的安排将有助于他们分析各种合作的最终成本效益[17]。在省级层面，虽然省空间规划委员会并不直接对许多政策地区负责，但它是所有协调规划问题的最终汇集点，因此省空间规划委员会常用于解决横向协调的难题。而国家政府层面的横向协调是难度最大的，因为总是存在着一些强势、富有且雄心勃勃的大部门，如经济事务部想要更多的商业用地、交通部想让住宅邻近商业区建设、农业部门不希望耕地变成自然景观等等，使得国家政府层面的横向协调规划面临困境。

四、资金与市场：行政协调的现实障碍

（一）资金的融通互斥

融通互斥是指规划资金不论是融资还是流通都存在互相抵触的情境。据统计，市政府70%的资金来自中央政府补贴，但融资一定是市政府的工作内容之一，且区域内的空间开发是受财政利益所驱动。绿心的开发则充斥着政府进退两难的局面，被称为“为绿而红”，其实质表现为，规划部门希望改善乡村地区的质量，但也不希望用公共资金来资助这项工作，于是少量的城市开发被加入这一地区的规划[18]。同时，当区域内的资金和责任必须协调时，各区域尺度之间则存在显著的利益冲突。如阿姆斯特丹城市区域（ROA）和北荷兰省之间的公共交通系统运行冲突，本可互相依赖，但最终因为双方夙愿的差异而导致缺乏合作，使得在整个北翼很难建立一个协调的公共交通网络，交通的碎片化和不通达问题较为严重[19]。

（二）市场的规则冲击

荷兰政府职能的不断转变给了市场经济无限的可能，政府主动的向开发商下放空间开发的权利，这一政策带来了许多不可预见性的问题。如为了财政盈余，政府和开发商往往冲突严重，这是各国规划都会遇到的尴尬。其中一个典型案例来自阿姆斯特丹市政府与ABP公司，两者于1998年签署协议，该协议包含以下条款：“双方承诺，直到所有建筑都已出售完毕，否则不会在其境内进行办公楼和酒店的开发，这与现有项目会产生竞争”。这种避免竞争的方式，使得主观影响了市镇政府的土地利用规划政策和对市场规则产生冲击。由于市场与政府这两大团体各有不同的利益追求，两者的关系平衡仍是需要关注的问题。

五、扩省并市与区域建构：行政干预的两条脉络

（一）纵向激进变革：扩省并市

兰斯塔德的区域合作通常集中于城市地区以及市级层面之间，权力的下放使得地区间的合作与市级本身的权益处于矛盾状态。20世纪60年代以来，中央各级政府对这一治理问题提出了若干改革措施，主要包括增加区域一级，增设省份和创造大城市的建议。70年代初期，提出增设区域一级建立44个地区。在1975年至1983年期间，提出了增设省份的建议，并从最初的26个最终修改增设为17个。在20世纪90年代，由于增设省级的建议一直被搁置，改革重点转向增加大城市的作用，提出除现有省份外再造7个大城市[20]。这一改革主要集中在阿姆斯特丹和鹿特丹，目标是创建一个大阿姆斯特丹和一个大鹿特丹，以便将周边市镇分别并入阿姆斯特丹和鹿特丹市。1995年，随着国家空间战略对兰斯塔德提出了新的发展要求，要求将兰斯塔德提高到全球竞争体系中，建议将兰斯塔德地区合并成一个新的区域，类似于大伦敦空间形式，这种独立行政框架的建立意味着巨大的经济社会活动集中。

这些空间调控策略不仅是荷兰政府对区域发展边界进行的强制重构，也与荷兰国家追求区域平等主义和可持续发展的传统格格不入。相较于建立一个兰斯塔德省，荷兰人民更希望建立与之抗衡的区域，维持多中心网络化的空间格局，同样强行整合必然会触动地方自治与文化认同，反对势力会压倒推动改革的动力。虽然建立区域纵向治理框架是一个良好的开端和有力的保障，但改革该结构需要大量的精力和时间，在短期内不能解决许多实际问题，因此纵向层面上激进的改变结构并不是有效的解决方案[21]。

（二）横向温和调整：区域建构

当1983年增加省份数量的建议失败，使得区域横向合作的机会得到加强。相比于纵向协调试图硬性改变权利网络，横向合作的尝试则是相对温和的一种选择。一是不触犯更多的权利组织；二是可以多方合作，跨界范围灵活；三是以预设目标合作，约束性能弱化。

兰斯塔德区域规划中的水平合作模式，最多能达到七个层级：国家政府、兰斯塔德、翼、省、城市区域、市政区、市辖区（如表1）。在传统体制内，基本认可了这种合作会使预设目标变得更加具有特定任务性。2002年的“双重地方政府法”加强了市议会控制其执行委员会的权力和增加了合作的民主合法性，并且多半市政府认可这种横向合作模式，认为促进合作安排和改进民主控制是有效的手段。自2003年以来，城市地区基于联合安排法案（“WGR加强”区域，荷兰目前有8个“WGR①加强”区域），这些城市区域包括一个大城市和其周围的城市，形成城市系统的一部分。2010年，“WGR加强②”区域的强制属性被废除，市际间的合作不再被要求强制执行，但可以自愿持续，并形成了兰斯塔德地区、WGR加强区域③、北翼地区和南翼地区。

横向合作使兰斯塔德区域规划发展中面临的治理问题得到了一定的解决，但由于组织构建上的一些障碍，使得兰德斯塔德在这个阶段的区域决策作用相对有限[28]。其次引发的次生效应中呈负面属性的影响还无法控制，例如行政拥挤问题，从表2中可以看到，形成的机构很少被废除，使得城市集群区域不能很好地处理空间关系。兰斯塔德横向的区域建构，其产生的效果与预设目标的达成之间基本呈正相关，能够辨别实质效力情况，这样也能更好地估计协调效果与进行进一步改进，这是横向合作相比纵向改革一个更明显的优势。

六、结论与启示

当今国家与区域之间的竞争，在相当程度上是取决于制度的竞争。荷兰政府早已关注到如何提升兰斯塔德的国际竞争力，促成内涵式可持续的发展模式。这种良性溢出趋向的内涵式可持续发展模式导向加上规划实践的雄心，让荷兰区域规划获得了一份双重保险，正如法罗迪和范德沃克所强调的，“规划和秩序”是荷兰空间规划的显著特点[29,30]。相较而言，中国在区域规划的主导方向上还缺乏一定的着力点和前瞻性，近年来，随着市场化与私有化引发城市社会空间改变加剧，固有尺度正在分化，不同空间的联系变得更加密切与复杂，更加容易引发对规划空间的变向争夺。因此，提出以下行政改革的建议与启示。

（一）行政理念：从区域兼并到区域管治

行政区划调整对于解决区域问题的作用多次证明是非常有限的，兰斯塔德地区的核心城市周边的行政兼并，不论是兼并核心城市之内的还是外部的区域，都是暂时回避地方政府之间冲突的深层体制性问题，为巩固集权体制的一个变向途径，对于行政体制的进步并没有太大意义。区域整体发展中的矛盾，已经不可能再寄希望于通过简单的行政区划调整来解决了。转型的城市区域，由于城市空间或社会空间都发生了极大的变化，尤其是“全媒体”时代的到来，公共与私人领域的融合打破了传统科层式的等级空间，多元文化使得空间异质性增强。因此，在制定公共政策时更需要考虑整体的公众利益并且增进不同群体之间的交流与理解，利用管治的理念处理不同尺度的区域问题是解决问题的思想前提。各层级找准在体制内外的角色，创造良好的制度—社会—生态环境，才是社会公平与社会和谐的前提。

表1 兰斯塔德公共行政横向合作平台

（二）合作基础：从多层级区域协调到全国空间和基础设施建构

从兰斯塔德经验中可以看出，纵向行政合作的基础是薄弱的，这与我国的情况较为相似。但是荷兰政府在横向合作的基础构架上做出了积极转型，挣脱多层级区域协调的种种壁垒，建立全国空间和基础设施框架。从空间整体性集中管理出发，例如农业片区、河流沿线、堤岸防护以及道路管线等基础空间规划。也正是因为对农业片区的保护，才形成了城镇形态突出的兰斯塔德地区。同样为了保护河流沿线水质与生态景观，才有了荷兰特色高质的乡村景观。荷兰的区域规划协作基础不仅仅局限于经济的增长，而是注重于培养空间增长点的方式，通过自然联系塑造的空间网络，使得以“生命线”为媒介的区域协作变得更持久和可靠。到目前为止，中国各城市之间并没有攻破各自建立的行政区经济壁垒，且生态整体性规划框架尚未建立。中国式区域规划如何找到合适的切入点，使得区域间的矛盾能得到有效解决，将是未来区域发展与规划的重点。

（三）行政管控：从行政壁垒到沟通协调

荷兰的规划体系以沟通、协商、共赢为最大特点，为了打破行政区壁垒的出现，专门在中间层级设置了纵向三级政府沟通平台——省空间规划委员会，以及国家部委横向层面协调机构——国家空间规划委员会，同时还在层级内设置了横向的省协会（IPO）和市政协会（VNG）。处在转型期的中国社会，出现的问题和情况错综复杂，决非某一组织所能独立解决的。这就要求从实际出发，具体情况具体分析，按照“少而精”的原则，建立少量的协调组织进行协调，明确运行主体的责任和义务以及相关部门或配合行动部门的责任和义务。因此，建议设立区域联席会议制度和部级联席会议制度。区域联席会议制度主要针对发展中不同尺度的空间链体，部级联席会议制度则是针对部门间的协作，这样既不会让还没有形成固定尺度的区域进行组织整合，又不会增添新的管理对象，以增加行政的弹性，有利于集中解决实质问题。

注释：

①WGR（荷兰语：Wet Gemeenschappelijkeregelingen）：联合规定法，用以促进邻近市镇之间的合作。

②WGR加强：联合规定法的进一步加强。

③WGR加强区域：海牙城市区域（Haaglanden），阿姆斯特丹区域(Regionaal Orgaan Amsterdam)，乌特勒支管理区(Beatuur Regio Utrecht)，鹿特丹城市区域(Stadsregio Rotterdam )。

[1]吴缚龙,马润潮,张京祥.转型与重构：中国城市发展多维透视[M].东南大学出版社,2007.

[2]刘利,王法成.“绿心环形城市”的源流、发展与演变[C].生态文明视角下的城乡规划：2008中国城市规划年会论文集.大连：中国城市规划学会,2008：12.

[3]柳天恩,翟红敏,曹洋.荷兰兰斯塔德功能区联动发展模式及其启示[J].新疆财经,2015,(4)：49-53.

[4]吴之凌.城市生态功能区规划与实施的国际经验及启示——以大伦敦地区和兰斯塔德地区为例[J].国际城市规划,2015,30(1)：95-100.

[5]华晨.兰斯塔德的城市发展和规划[J].城市规划汇刊,1996,(6)：16-25.

[6]谢盈盈.荷兰兰斯塔德“绿心”——巨型公共绿地空间案例经验[J].北京规划建设,2010,(3)：64-69.

[7]马永欢,黄宝荣,陈静,张迎新.荷兰兰斯塔德地区空间规划对我国国土规划的启示[J].世界地理研究,2015,24(1)：46-51.

[8]胡燕,孙羿,陈振光.中国城市与区域管治研究十年回顾与前瞻[J].人文地理,2013,28(2)：74-78.

[9]卢明华.荷兰兰斯塔德地区城市网络的形成与发展[J].国际城市规划,2010,25(6)：53-57.

[10]袁琳.荷兰兰斯塔德“绿心战略”60年发展中的争论与共识——兼论对当代中国的启示[J].国际城市规划,2015,30(6)：50-56.

[11]Falidi A,Valk A.De Groeikernen als Hoekstenen van de Nederlandse Planningdoctrine[M].Assen：Van Gorcum,1990.

[12]何鹤鸣,张京祥.产权交易的政策干预：城市存量用地再开发的新制度经济学解析[J].经济地理,2017,37(2)：7-14.

[13]张书海,冯长春,刘长青.荷兰空间规划体系及其新动向[J].国际城市规划,2014,29(5)：89-94.

[14]Hall P. Cities of Tomorrow：an Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century[M]. Oxford：Blackwell,1996.

[15]Pellenbarg P, Van Steen P. “Housing in the Netherlands： spatial variations in availability, price, quality and satisfaction” [J]. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, 2005,96(5)：593-603.

[16]Faludi A. The Performance of Spatial Planning[J]. Planning Practice & Research, 2000, 15(4)： 299-318.

[17]尼德汉姆.荷兰土地使用规划：原则与实践[M].东南大学出版社,2014.9.

[18]Commissie G, Op schaal gewogen. Regionaal bestuur in Nederland in de 21ste eeuw, Association of Provinces[M]. The Hague,2002.

[19]Boogers H. Middenbestuur in discussie; analyse van en reflectie op de naoorlogse discussie over middenbestuur in Nederland[M]. Paper University of Tilburg, Tilburgse School voor Politiek en Bestuur,Tilburg,2006.

[20]Cerfontaine G. Governance in de Randstad, Rede Universiteit van Utrecht[M]. Utrecht,2005.

[21]Manfred Kühn. Greenbelt and Green Heart： Separating and Integrating Landscapes in European City Regions[J]. Landscape and Urban Planning, 2003, 64(1-2)：19-27.

[22]Lambregts B. Polycentrim： Boon or Barrier to Metropolitan Competitiveness? The Case of the Randstad Holland[J]. Built Environment, 2006,(32)：114-123.

[23]Hendriks F, Juliet M. Making Local Democracy Work： Neighborhood-oriented Reform in Lo Angeles and the Dutch Randstad [M]. Tilburg,2003.

[24]Robert C K, Sako M. The Polycentric Urban Region： Towards a Research Agenda[J]. Urban Studies,2001, (38)：623-633.

[25]Anas A, Arnott P & Small A. Urban Spatial Structure[J]. Journal of Economic Literature, 1998, (6)：411-424.

[26]Davoudi S. Polycentricity in European Spatial Planning： From an Analytical Tool to a Normative Agenda[J]. European Planning Studies, 2003,(11)：979-999.

[27]阿金J.凡德伯格,巴特L.宾客,林剑云.面向2040年的兰斯塔德地区——荷兰政府远景规划[J].国际城市规划,2009,24(2)：20-26.

[28]Thorsten S. Environmental Issues and Urban Developments in the Dutch Lowlands[M/OL].[2009-08-11] http：//summerschool.ifou.org/2009delft/downloads.php.

[29]Faludi A,Van Der Valk A. Rule and Order-Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century[M].Dordrecht： Kluwer Academic Publishers,1994.

[30]Lambregts B, Zonneveld W. From Randstad to Deltametropolis： Changing Attitudes Towards the Scattered Metropolis[J]. European Planning Studies, 2004,(12)：299-321.