快速城市化背景下我国城市蔓延的治理模式构建

◎ 王家庭 李艳旭 蔡思远 张邓斓

一、引 言

在我国日益加快的城市化进程中，城市蔓延的现象逐渐凸显，主要表现为建成区面积的增速快于人口增速，城市呈现出低密度无序扩张的特征。城市蔓延带来了诸如交通拥堵、土地非合理利用等城市病，制约着我国城市的发展。与我国类似，美国、日本和欧洲等国家在城市化进程中也曾出现不同程度的城市蔓延，这些国家在城市蔓延治理的进程中，城市蔓延治理的相关理念和模式在实践中不断完善，因此，在西方发达国家城市蔓延治理模式逐渐完善以及我国城市蔓延问题不断凸显的大环境下，国内学者对国外相关国家的城市蔓延治理案例进行了分析比较，积极寻找解决中国城市问题的出路，提出了适合我国国情的治理对策。

李强等（2006）对美国、英国等西方发达国家城市蔓延治理的路径和变迁进行了系统的分析[1]。刘建芳（2014）基于美国大都市区区域治理的成功与失败的案例，提出提高区域竞争力的策略——新区域主义在相关主体之间建立区域协调机制[2]。何玉宏（2014）在借鉴美国城郊化进程中的相关经验的基础上，结合中国城郊化发展的进程，提出中国城市蔓延的治理必须发挥政府的规划作用[3]。杨红平（2007）比较分析了美国马里兰州的增长管理策略、英国的绿环政策、荷兰紧凑城市与北京的限建区模式的异同，提出了适用于不同地区城市蔓延治理的对策[4]。范建红（2014）基于对美国不同阶段土地政策演进的研究以及与我国相应政策的比较分析，从我国土地制度的视角，提出了我国土地利用管制的治理路径[5]。

国内学者针对我国城市蔓延的治理策略集中于促进政府职能转变路径的研究。张波等（2008）对城市增长管理中新经济地理学方法的实际应用进行了研究，具体包括三个部分：城市边缘开敞空间保护的绩效分析、城市空间“蛙跳”式成长的区域影响、不同区域城市空间成长模式差异的分析[6]。姚尚建（2012）指出，要想实现城市发展和政府转型的双重目标，在城市蔓延治理的进程中，需要采取措施同时解决城市发展中的政府治理问题与政府治理中的一系列城市问题[7]。孙萍等（2013）认为，地方政府在城市蔓延治理过程中，需要针对网络化治理与新公共服务调整自身角色与职能[8]。另外，部分学者则结合我国具体城市的城市蔓延情况，有针对性地提出了治理之策。李一曼、张晓东、刘卫东、张景奇等分别针对长春、成都、杭州以及美国的城市蔓延情况，探讨分析了相适应的治理策略[9-12]。

国内学者对城市蔓延治理进行了较为清晰条理的研究，但大部分是集中在我国与西方发达国家城市蔓延的差异化比较，以及借鉴国外的经验治理我国城市蔓延的方案选择，缺少对我国不同城市规模的蔓延治理模式的构建，难以真正有效地解决我国日益严重的城市蔓延问题。因此，本文基于当前我国城市蔓延治理中存在的主要问题，适当借鉴国外城市蔓延治理的成功经验，结合我国不同城市规模，构建了适合我国不同城市规模的蔓延多样化治理模式。

二、当前我国城市蔓延治理中存在的主要问题

随着我国城市蔓延问题的逐渐凸显，政府已经采取措施治理城市蔓延。十八届三中全会明确提出要加强对特大城市边界划定和管控，同时国土资源部、农业部于2014年11月联合下发通知要求14个城市先行展开耕地划为永久基本农田。但是，我国城市蔓延的治理工作依旧存在一些问题，城市蔓延治理未见成效，并未改善城市低效率无序扩张的情形。

（一）城市蔓延的治理主体、客体较为模糊

我国城市蔓延缺乏较为明确的治理主体，从中央到地方同时存在三种类型的空间规划，分别是由国土资源部主管的国土规划、规划建设管理部主管的城市规划、发改委主管的区域规划。各个治理主体的发展程度不同，治理的客体侧重点也不同。为了自我完善各自的治理体系，规划之间存在大量交叉与重复，并且责任划分也较为模糊[13]。

（二）城市蔓延治理的运行机制不够健全

由于缺乏综合与系统的城市整体结构布局，新项目的建设往往仅满足局部利益，造成了城市整体空间布局分散，运行秩序混乱[14]。再加上自上而下的土地审批制度，即使强化监督也很难解决问题。对于非法建设项目，未赋予治理机构强大的法律制裁力，因此我国城市蔓延的治理模式还有待完善。

（三）城市蔓延的治理理念与工具不够明确

我国还没有形成完整的控制蔓延的政策主张与系统的工具包，只有一些零散的政策措施来应对城市蔓延，例如基本农田保护制度、空间管制分区等手段。而对于日益严峻的城市蔓延形式，不够全面与系统的政策难以支撑治理的体系，城市增长管理仍然任重道远[15]。

三、国外城市蔓延治理的理念、工具与模式分析

由于西方发达国家城市蔓延的类型和程度不同，不同的城市在选择蔓延治理的理念和工具时也存在着差异。虽然理念和工具不同，但大多数城市在城市蔓延治理的实践中，都取得较为理想的结果，这为我国城市蔓延治理模式的构建提供了宝贵的借鉴经验。

（一）国外城市蔓延治理的主要理念

西方发达国家在城市蔓延治理的实践过程中，出现了各种不同派别的蔓延治理理念，它们为城市蔓延治理提供了理论支持，其中被实践验证最具有效性的治理理念有三种：“紧凑城市”“新城市主义”“精明增长”[16]。

1. 紧凑城市理念

紧凑城市并不是特指一种绝对固定的城市形态，它具有多角度和多方面的定义。目前关于紧凑城市的内涵与定义，学者们众说纷纭，不过有一种定义被学者广泛认可：紧凑城市是一种功能混用的高密度的城市形态，是一种可持续的高效的城市发展策略[17]。紧凑城市理念主要在欧洲国家可持续城市规划中发挥重要作用，其最重要的特质是“分散化的集中”[18]。另外，“紧凑”不仅指字面意思上的建筑物与城市密度紧密，更多的是代表城市用地功能的一种高效方式。

2. 新城市主义理念

新城市主义理念提倡从三个层次来建设城市，分别为区域层次、街区层次和邻里层次，并且在城市建设过程中贯穿生态保护、人与自然和谐共处的可持续发展思想。新城市主义理念的构建者将居民的生活空间作为最重要的要素，通过合理构建城市空间单元以提升居民的生活品质。支持新城市主义理念的学者倡导以公交导向的交通模式（TOD）或传统邻里开发（TND)①来替代蔓延式的增长。新城市主义侧重于对城市空间的规划和设计，综合利用土地的各项功能。

3. 精明增长理念

精明增长理念则是对紧凑城市与新城市主义两种城市规划理念系统的归纳总结（马强等，2004）[19]，它在美国进行城市蔓延治理进程中发挥了重要作用，将政府机构与寻求解决城市蔓延解决方案的研究团体有效对接，使政府能够及时接受研究团队的理念，进而运用到蔓延治理的实践中[1]。精明增长理念从区域层面看待城市的发展，要求保持整个生态系统的平衡，提出“城市有边界的增长原则”，即城市的土地需求应当以所在地区整体的生态环境为制约[20]。

（二）国外城市蔓延治理的主要工具

1. 环城绿带

环城绿带是抑制城市蔓延的一种有效工具，是由农田或其他绿色空间构成的环绕在城市周边的开敞空间[15]。作用机制表现为：一方面可以控制城市总体的用地面积，限制城市用地面积的无序扩张，促进城市土地的有序开发，引导城市由内涵式增长替代外延式扩张；另一方面，建设的环城绿带具有成为城市增长边界线的功能，有效避免相邻城镇的连片发展，限制城市边界的无止境扩张，成为一个生态屏障，对城市边缘地带的土地起到保护作用[18] [21]。

2. 公交导向型社区开发

公交导向型社区开发（TOD）的重点是整合公共交通与土地使用之间的联系，实质上是实现土地的混合利用。其由五个典型元素构成：公交站点、中心商业区、居住区、办公区以及开敞空间，商业区位于TOD的中心区，周围具有相匹配的公共服务设施，而学校与社区服务位于居住区的边缘。TOD主张减少对私人汽车的依赖，增加步行、自行车和公交等出行方式的选择机会，因此对城市公共交通系统具有较高的要求，政府需要在社区内提供良好的步行、骑行道路，使各种公共设施、公共活动空间和住宅区中心点能够保持在公交站点的步行距离之内[22]。

3. 城市增长边界

城市增长边界（UGB）即城乡交界地带，是城市土地和农村土地的分界，其在城市增长过程中显示出极强的活跃性。城市增长边界是城市规划的关键，边界以内的土地可以开发为城市用地，而边界以外的土地则禁止开发，同时，地方政府还应在增长边界范围内，监督土地规划情况并实行相应的处罚机制，保证城市增长边界的严格界定，以限制土地面积的无序扩张[23]。另外，政府需针对城市增长边界建立以道路系统、基础管网、开敞空间为骨架的发展框架，积极引导建成区有序发展，改变边缘扩展四处蔓延的情形。

4. 空间管制分区

空间管制分区是基于对空间资源的分析，秉承经济、生态、社会和谐发展的总体目标，对城市土地进行合理规划，建立空间准入机制，优化空间布局，将城市土地分为商业用地、工业用地、居住用地、农业用地以及城市道路，引导区域各类空间的开发建设，实现城市经济发展净利益的最大化。空间管制分区要求政府在进行规划时需根据各产业用地的就业以及资本密度合理分配工业用地与商业用地的比例，同时，居住用地的比例要高于工业用地，而道路与农业用地则根据城市规模具体确定。

5. 区域城市规划

区域城市是指基于区域兴起、旧城改造以及郊区发展三种形态构建的一种大都市模式，是体现新城市主义理念的一种蔓延治理工具。区域城市规划由4种要素构成：中心、片区、走廊、保护地与中心作为社区和城市的节点，是连接其他区域的节点。片区则是一种功能区，集中体现某一活动的区域。保护地具有保护各种开放性的元素的功能，如农地、动植物资源等。走廊是连接城市或是更大区域之间的连线，可以是自然地理要素也可以是交通线[20]。

6. 土地开发权转让

土地开发权转让的含义是某一地区（发送区）将土地的开发权转让给另一地区（接受区）。如果“发送区”的土地开发权已经被买走，则这片土地将被禁止开发。土地开发权转让的实行实质上是一种自愿的遵循市场规则的土地管理机制。基于保存历史遗迹、农田和临界区域或保护生态脆弱地带的目的，土地开发权转让能够有效限制土地的开发，同时向更适合土地发展的区域中进行引导[24]。

（三）国外城市蔓延治理的主要模式

西方发达国家在城市蔓延治理的过程中，对城市蔓延的了解不断加深，应对城市蔓延的技术手段也在不断的反思与升级，不同的城市根据自身蔓延的特点，有针对性地选择了城市蔓延治理的理念与工具，进而逐渐形成各国蔓延治理的模式。

1. 美国的城市蔓延治理模式：精明增长与新城市主义理念共同主导

美国的城市蔓延治理模式是精明增长与新城市主义理念共同主导的，大部分城市运用精明增长的理念应对蔓延问题，其中以马里兰州、奥斯汀市以及拉玛珀镇的成果较为突出；而美国的大都市区则是采取新城市主义的理念，典型案例包括盐湖城以及波特兰。

（1）精明增长理念主导的蔓延治理模式

精明增长理念在美国蔓延治理实践中应用较为广泛，在州、市和镇三个层面都得到了典型实践，也不断完善了精明增长理念的相关理论。美国马里兰州利用土地开发权转让等蔓延治理工具，尝试避开对农业土地的开发而向城市街区的投资转移[24]。在市级层面，德克萨斯州的奥斯汀市基于精明增长理念，采取具体的土地分区规划工具治理城市蔓延。该市在城市规划中，将城市分为精明增长地区、水源保护区、精明增长的交通节点等不同区域，优化城市布局[25]。纽约州的拉玛珀镇是最先试点增长管理的社区之一，利用一系列增长管理改革确定了中低密度开发综合规划，明确了居住区开发建设的前提条件，削减了住宅建设数量与热度[26]。

从美国采取精明增长理念的三个代表地区来看，精明增长理念更适合于城市发展管理层次的需求，地方政府逐渐转向提供公共设施，并且投身于减缓和管理开发中；同时，该模式需要城市的规划决策过程具有较高的市民参与度，城市的形象是拥有高品质的城市生活质量[27]。

（2）新城市主义理念主导的蔓延治理模式

新城市主义理念在美国城市蔓延治理的实践中主要应用于大都市区，美国地方政府通过大都市区规划、区域联盟以及社区规划成功构建了网络化的地方合作模式，使得各个城市在蔓延治理的过程中形成了明确且作为的治理主体。盐湖城市在蔓延治理中，市民、政府官员与决策者拥有共同对话的平台，其治理主体是民间组织“犹他未来联盟”，在该组织的引领下，学者们纷纷为城市规划方案献计献策，最终选择与城市发展相匹配的质量增长方案[28-29]。

波特兰市蔓延治理的主体则是区域管理机构，最重要的特点是此机构的权力高于地方政府，在城市蔓延治理的实践中拥有更多的话语权，能够更加专业地应对城市蔓延等一系列问题。该市的区域管理机构将发展集中于城市边界的内部，边界外部禁止开发，构建城市道路交通网络以实现城市内部不同区域联系，同时在开放空间内保留农地、绿带与河流以保护生态。随着蔓延治理的深入，该市逐渐发生了变化：环保的公共交通系统极大减轻了城市交通拥堵程度，城市边界得到有效保护，城市内部空白区域得到填补，城市内部得以更加充分快速地发展[30-31]。

美国的盐湖城和波特兰两个城市具有共同特征：城市都位于美国西部，城市空间能够容纳人口规模的增长；区域内部各个城市经济实力较为相似，经济水平发展较为均衡；政府管理者更愿意从大区域的角度考虑与协商问题。所以在采用区域城市规划模式治理城市蔓延时，需注意协调区域内部地方政府之间的关系，加强彼此的联系与合作，避免出现“巴干尔化”②现象[2]。

2. 欧洲和日本的城市蔓延治理模式：紧凑城市理念主导

欧洲和日本城市蔓延治理模式都是紧凑城市理念主导的，倡导多功能高效的土地利用方式，也成功完成了对城市蔓延的治理。

欧洲最具代表的案例为英国的伦敦。伦敦在1935年就开始建设环城绿带，在伦敦的郊外设置环状绿带以完善城市规划建设，同时在规划中提前预留用于休闲娱乐和未来开发建设的土地；2004年的《伦敦规划》对住宅区的开发模式目标为高密度与复合功能；采用多种方式抑制私人汽车的交通政策，包括交通拥挤附加费、减少停车场建设等[25]。荷兰的兰斯塔德地区，城市布局由环状的城市带与绿心构成，将城市分散引导至有限的绿心中；在总体上限制城市分散，而是在已有环状城区的周边进行新城的开发建设[16]。

日本在2006年确定了以紧凑城市理念作为城市规划的目标，并在政府和学者的一致努力下，制定了相关的措施：实现中心市区的多功能化，坚决抑制城市向外无序蔓延。其中名古屋市的城市规划明确表现紧凑城市的理念特征，具体包括空间管制分区、将公共轨道交通与物流系统的建设作为城市规划的重点、改良城市绿化和生态景观等内容[32]。

欧洲和日本虽然都是采取紧凑城市理念，但紧凑城市规划在城市形态上存在差异，像伦敦这样的大城市在城市规划时应该以高密度、网络状的开发模式为主，体现城市空间形态方面的紧凑。而像荷兰和日本一些中等规模的城市则应该延续传统的绿色开发建设，实现城市土地的高效利用，因此，我国在城市蔓延治理的实践中，不能统一采取相同的城市规划，而应该结合城市规模的大小，制定与规模相适应的城市规划。

通过对以上西方发达国家城市蔓延治理模式的比较分析，可以发现，精明增长理念关注城市规划中政策的制定以及实施过程中的有效引导；新城市主义理念注重社区与城市的规划形式；紧凑城市理念则将土地的使用效率和环境的保护作为关键因素。可以用表格概括各国城市蔓延的治理模式，如表1所示。

表1 西方发达国家城市蔓延的治理模式

四、我国城市蔓延治理模式构建的初步设想

西方发达国家在城市蔓延治理的实践过程中，已经取得较大的成效，因此，我国在城市蔓延治理中可以借鉴其成功经验，并结合我国蔓延现实情况，构建适合我国的城市蔓延治理模式。基于我国城市规模的差异，合理搭配城市蔓延的治理工具，初步构建适合我国4类城市规模的城市蔓延治理的基本模式。

（一）我国超大、特大城市蔓延的治理模式构建

通过前文分析，我国超大、特大城市的蔓延现象已经比较普遍，政府行为与经济水平起到主要推动力，当下可以借鉴新城市主义与精明增长的治理工具。在城市发展中明确规划部门的主体地位，并且给予相应的法律保障与完善基础设施建设。

1. 我国超大、特大城市蔓延治理的主体和客体

对于已经发展起来的城市群，如京津冀、珠三角与长三角都市群可以借鉴区域城市的规划思路以及大都市的治理。大城市群的治理的主体是成立专门的区域治理机构，以负责城市圈的蔓延治理。治理的主要对象是城市群内部的交通规划与土地使用方式。在大都市区，交通是联系各区域与城市发展的基础，规划的核心工作是交通与空间规划[33]。当然也应重点关注城市群内部各级政府之间的协商与合作。

对于还未成熟的都市群，但是其中一些已经初具发展规模的特大城市，例如成都、沈阳、武汉、西安等省会城市，城市排名依据2015年仲量联行的综合研究报告《中国城市60强》，可以借鉴精明增长的理念来治理城市蔓延。治理的主体是地方政府与规划学者、市民组成的智囊团，治理的核心内容是如何优化城市的土地利用结构，控制增长边界。

2. 我国超大、特大城市蔓延治理的主要工具

治理超大、特大城市的主要工具包括设计城市交通网络、实行基本农田保护制度、划定城市增长边界，严格控制城市在限定范围内扩张，使城市的经济发展方式由粗放式向集约型转变[9]。

可以借鉴区域城市规划与TOD的核心思想，依靠强大的空间交通网络，缩短城市间的距离，并且保障城市公共交通的发展空间，实现对小汽车的替代出行。此外，现行的基本农田保护制度也需要继续扩大使用范围，以保护我国的粮食安全与耕地资源。辅助工具可以选择城市增长边界、土地开发权转让的强制性手段，实现城市土地的高效与集约开发。

3. 我国超大、特大城市蔓延治理的运行机制

在治理主体层面，超大、特大城市急需成立专业化的组织以应对城市蔓延。在法律保障层面，城市规划一经制定，需要强制性的法律支撑与严格监督，出现违法建设行为要依法进行严厉处罚。在土地开发层面，应在明确城市增长边界的前提下针对城市的经济结构确定用地比例与建设强度。政府财政资金更多地流向公共交通建设而并非频繁修路，以快速公交系统辅助城市土地规划，确保城市以高效的模式发展[34]。超大、特大城市蔓延治理的运行机制如图1。

图1 我国超大、特大城市蔓延治理的运行机制

（二）我国大型、中等城市蔓延的治理模式构建

逐渐发展起步的大型、中等城市，需要在城市规划中尽早体现绿色、紧凑城市的理念，在开发建设中突出对生态环境以及开放空间的保护。

1. 我国大型、中等城市蔓延治理的主体和客体

大型、中等城市的地方政府应该是治理城市蔓延的主体，在城市规划中地方政府应该突出引导与监控作用，配合城市规划部门并提供法律保障。主要针对的客体是城市的发展与预防城市进一步蔓延。大型、中等城市的蔓延程度不及超大与特大城市，但应从长期与动态的角度规划城市，控制城市的无序扩张。

2. 我国大型、中等城市蔓延治理的主要工具

大型、中等城市的蔓延治理可以避免使用强制性的手段，而选择科学合理的引导措施。建设绿带不仅可以有效抑制城市蔓延，还为城市增添了优美景观，这是城市治理蔓延的首选工具。此外，还可以辅助结合土地分区利用的手段，增强开发区的配套基础设施建设，保障城市的紧凑发展。

3. 我国大型、中等城市蔓延治理的运行机制

地方政府作为治理城市蔓延的主体，肩负着促进城市有序运行的重任。而城市规划部门作为次级治理主体，需要及时对城市发展中的问题做出政策调整，将时间因素作为一个变量[12]。大型、中等城市以建设城市绿带与基础设施为规划重点。通过增加基础设施建设来提高城市的紧凑程度，预防城市无序蔓延。在城市规划中明确保护区与可开发区的界限并用绿带相连接。此外，发展公共交通事业也可以辅助城市土地的合理规划。大型、中等城市蔓延治理运行机制见图2 。

图2 我国大型、中等城市蔓延治理的运行机制

五、结论及展望

通过上述分析可以看出，在城市蔓延后果日益严重的背景下，城市蔓延的治理成为国内外诸多城市发展过程中的普遍问题，也是我国城市实现可持续发展面临的重要课题。西方发达国家城市蔓延的产生以及治理都要早于我国，在城市蔓延治理实践中采用与之相适应的理念和工具，构建城市蔓延治理模式，在很大程度上对城市蔓延问题进行了有效的抑制和治理，这些都为我国的城市蔓延治理提供了宝贵的经验借鉴。

因此，在快速城市化背景下以及目前的新型城镇化进程中，我们应该在借鉴城市蔓延治理国际经验的基础上，针对我国不同城市规模，构建适合我国多元化、差异化的城市蔓延治理模式。并且，在我国城市未来较长一段发展时期内，需要进一步探索不同规模城市蔓延治理模式的具体实施细则和运行效果评价机制，从而有助于推动我国城市蔓延治理工作的顺利进行，保证“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念在新型城镇化进程中得到充分落实。

注释：

①主张街区、邻里之间紧凑式格局，有相互联系的道路以及方便的步行路程。

②欧洲巴尔干半岛上小国林立的状况：政府的规模小，互不隶属，问题和矛盾不断凸显。

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