广州市城市总体规划发展回顾与展望

◎ 韩文超 刘云亚 刘松龄

一、引言

长期以来，城市总体规划（以下简称总规）一直是规划实践和规划理论研究领域的热门话题。实践层面，各城市政府根据《城乡规划法》的要求，组织总规的编制和实施。理论层面，学者们对总规编制和实施机制进行了持续的研究（邹兵，2003；赵民，郝晋伟，2012；郑德高，葛春晖，2014）。尽管对于总规的作用一直存在争论，但总规必须改革似乎已成为各方共识（陈岩松，王巍，2004；马武定，文超祥，2006；李晓江等，2011）。但现有研究多从当下时点出发对总规存在问题和改进对策进行论述。部分学者将总规放到更长的时间跨度，分析总规的地位、作用和演变趋势（杨保军，陈鹏，2012；易晓峰，2015），但总体而言此类研究尚不多见。本文以广州市总规为例，对其从新中国成立以来的发展历程进行了全时序的分析对比，试图总结其在不同历史阶段的发展特征。希望通过本文的研究客观评价广州总规的历史地位和存在问题，从而对未来总规编制提出针对性的建议。

二、广州总规发展历程

广州总规正式的编制工作可追溯到民国时期。1932年，广州市政府颁布了《广州市城市设计概要草案》，成为广州历史上首部正式的城市总体层面的规划设计文件。新中国成立以来，在不同政治、经济和社会背景下，广州市编制了17版总规。本文根据不同时期城市面临的主要问题和发展策略的不同将广州总规划分为以下三个阶段，并从发展背景、规划编制过程、规划特点等方面分析不同历史阶段广州总规的特点。

（一）新中国成立后至改革开放前：“从消费到生产”战略下的规划探索阶段

新中国成立以后到改革开放之前，广州的城市发展和规划工作跟其他城市类似，受到从中央到地方的不同方针政策和历次运动的影响，成为这一时期的显著特点。这一时期先后制定了1～13版总规。与此同时，城市规划制度逐步建立，成为城市建设的龙头，对社会经济、城市物质建设起到了控制引导作用。根据社会经济背景的不同，又可分为新中国成立初期规划探索阶段、大跃进发展阶段和停滞与恢复阶段。

1.新中国成立初期规划探索：第1～9版方案

（1）发展背景。1949年3月，中共七届二中全会提出要将城市生产恢复和发展起来，将消费城市转变为生产城市的方针，这奠定了新中国成立初期城市建设发展的基调。1954年中共广州市第四次代表大会提出了“逐步使广州由消费城市基本上改变为社会主义的生产城市”的建设方针。与此同时，新中国成立初期，城市规划与建设方面也受到苏联的较大影响。

（2）规划编制过程。1954年上半年，广州市城市建设委员会（以下简称市城建委）在“由消费城市向社会主义生产城市”的方针指引下，学习前苏联经验编制了第1～3个方案。同年下半年，在综合比较分析前3个方案的基础上，编制完成了第4版方案。1955年，在苏联专家指导下广州编制了第5、6、7版总规方案。1956年，市城建委根据中央提出“增产节约，勤俭建国”的方针，编制了以“压缩规模”为导向的第8版总规方案。同年年底又根据《广州市国民经济七年规划》为依据开始编制第9版方案。

（3）方案特点。一是广州总规初期探索阶段的不稳定性。该时期，广州在短短两年时间内完成了9版方案的编制工作，一方面显示出广州总规发展初期的多种可能性；另一方面反映了总规受当时政治、经济背景的影响较大，表现出明显的不稳定性。例如第9版方案与第8版方案同为1956年编制，但城市用地规模扩大了约80%，人口增加了40万。二是工业发展导向下的规模控制性。虽然这一时期，总规方案不断更迭，但在中央“建设社会主义生产城市”的方针下，产业用地尤其是工业用地的布局成为规划的重中之重，对于市民生活和商业发展重视不足，导致城市规模受到明显的压缩和控制。这一特征集中反应在总规第5版至8版方案之中。三是规划内容表现出极强的战略性。这一时期总规的主要内容包括城市发展总体目标的确定、城市总体空间布局、道路系统格局和交通枢纽布局等。其中空间布局主要包括城市中心和新区中心的布局、大型工业区布局、建设用地扩展方向以及机场、铁路枢纽、港口码头等重大基础设施的布局等。总体而言，规划内容主要关注于城市框架性和整体性内容，体现出极强的战略性。

2.大跃进发展阶段：第10～11版方案

（1）发展背景。“大跃进”时期，城市规划成为盲目扩大工业建设和城市规模的工具，导致土地资源的浪费、服务设施的短缺和城市环境的恶化。

（2）规划编制过程。在“大跃进”的浪潮中，以往广州总规难以适应当时的发展要求。1958年，按照人民公社发展要求，广州各行政区和公社纷纷开展了分区规划，主要内容包括对各区近期建设用地安排、区内工业调整和迁出计划等。分区规划由于功能分区过细而缺乏城市总体层面的统筹，加之急于求成，指标浮夸，未能得到有效实施。1959年，在整合各分区规划的基础上，广州编制了第10版总规方案。1961年，为响应中央提出的“调整、巩固、充实、提高”方针，广州修订完成了第11版总规。

（3）方案特点。一是规划城市规模过大。1958年广州各行政区和公社编制的分区规划，指标盲目扩大，脱离实际，未得到有效实施。1959年的总规第10方案在为整合分区规划的基础上形成的，因此同样存在城市规模过大的问题。例如第10方案对比第9方案的工业用地扩大了约55%。二是提出组团式空间结构。与以往历版方案相比，这一时期总规在城市空间布局上，逐步打破连续成片布局形式，形成了组团式空间结构。第11方案明确提出了“四团两线”组合，其中“四团”指旧城区、员村地区、黄埔地区和芳村四大组团；“两线”指广花公路、广从公路两条发展轴线。

图1 《广州市城市总体规划》第4、5、8、9版方案

3.停滞与恢复阶段：第12～13版方案

（1）发展背景。1966年“文化大革命”的开展，造成城市规划与建设工作一度停滞。 多年的无规划、无管理状态给城市带来了极大的混乱，住宅短缺、市政公用设施不足、城市环境污染等问题日益突出，严重影响了城市生产和生活。

（2）规划编制过程。距离第11版总规编制完成10年之后的1971年，广州重新编制了总规，即第12版方案。为了配合广州市国民经济十年规划的编制，广州市开展了工业、道路、港区、仓区、生活配套、绿化和农田保护区等6个专项规划，以此为基础于1976年编制第13方案。

（3）方案特点。第12、13版方案加深了对城市的认识，规划方案逐步理性。集中体现在规划城市性质的“综合性”上。从第12方案开始，总规在以往重视工业发展的基础上，开始强调“对外贸易”职能。第13方案进一步明确广州城市性质为：以轻、重工业相协调的综合性城市和对外贸易、港口城市。

（二）改革开放至2000年：“从生产到生活”战略下的空间拓展阶段

1.改革开放初期的探索：第14版方案

（1）发展背景。1978年12月，十一届三中全会提出将党和国家工作中心转移到经济建设上，实行改革开放的历史性决策。1978年全国城市工作会议提出“认真抓好城市规划工作”“控制大城市规模，多搞小城镇”的城市发展方针。城市规划制度逐步进入恢复时期，各级规划管理部门陆续恢复和设置。1984年《城市规划条例》和1989年《中华人民共和国城市规划法》的颁布，标志着我国城市规划制度的日趋完善。

（2）规划编制过程。1978年，广州开始编制第14版总规方案。1979年广州提出“把广州建设成为一个以轻工业为主，原材料工业、支农工业协调发展，科学文化、对外贸易和旅游事业发达的社会主义现代化城市”的城市建设方针，这直接指导了总规方案的编制工作。1980年，第14版总规方案编制完成，并于1984年9月获得国务院批准。

图2 《广州市城市总体规划》第10～11版方案

（3）方案特点。第14版规划与之前历版总规比较，主要有以下两方面的特征：一是变生产城市为生活城市。本轮总规将广州市城市性质确定为“广东省政治、经济、文化中心，我国的历史文化名城之一，我国重要的对外经济文化交往中心之一”，改变了以往历次方案中“社会主义生产城市”的定位。二是城市结构逐渐从“以旧城为基础的单中心扩展”转变为“带状组团格局”。规划确定了城市主要沿珠江北岸向东至黄埔的发展战略，采用沿珠江分布三个组团的带状组团式空间结构（见图3）。

（4）规划实施情况。作为广州第一个由国务院审批通过的总规，第14版方案充分发挥城市规划龙头作用。实践证明，通过总规的实施，广州市作为广东省的政治、经济、文化中心、城市功能得到进一步增强，城市经济社会得到进一步发展，人民生活水平得到较大提高，城市面貌得到较大改观（徐晓梅，2006）。

在总规指导下，1987年全国第六届运动会场馆选址在天河组团（见图4），由此带动了天河地区的发展，奠定了广州新的城市中心的基础。黄埔港与经济开发区的建设，带动广州先进制造业在东部的集聚。天河和黄埔两个组团，带动广州城市逐步脱离“云山”，沿“珠水”往东发展。

图3 《广州市城市总体规划》第14版方案-空间结构示意图

图4 1978-1998年广州市常住人口及GDP情况（根据广州统计年鉴整理）

2.经济快速发展时期的深化调整：第15版方案

（1）发展背景。进入1990年代，广州市经济社会快速发展，同时也面临诸多挑战。一方面区域产业地位下降（图6），亟须寻找新的产业发展空间。另一方面，1978年以来广州市国内生产总值以年均约20%的增长速度迅速提升，市域人口规模以年均增长约10万人的速度快速增长，亟须寻找新的城市发展空间。

（2）规划编制过程。随着经济社会的快速发展，1984年经国务院批准实施的广州总规已不能适应发展需要。广州市于1989年开始修编总规，于1992年底完成第15版方案初稿，后经市、省政府多次审议，数易其稿。广东省人民政府于1996年和2000年先后将修编的广州总规成果报送国务院。

（3）方案特点。第15版方案与之前方案相比主要有以下两方面的特点：城市性质方面，改变了“社会主义现代化国际大都市”的提法，提出将广州建设成为华南地区的中心城市，突出了城市区域综合服务职能。在城市建设用地发展方向上，以向东、南方向发展为主。但由于行政区划的局限，仍有大量城市建设被迫布局在作为广州水源所在地的北部白云区。规划形成了三大组团的城市空间结构，包括中心大组团、东翼大组团和北翼大组团（见图7）。其中北翼大组团的开发强化了以旧城为中心的城市格局。

图5 天河体育中心建设前后对比（左图为1986年实景，右图为2010年实景）

图6 相关年份广州市占珠三角工业总产值比重（根据广东省统计年鉴整理）

（三）2000年以来：“从拓展到优化提升”战略下的综合发展阶段

1.开创“战略规划-总体规划”模式：第16方案

（1）发展背景。2000年广州行政区划调整，将花都、番禺两个县级市撤县设区，使得市区面积由原来的1443.6平方公里增加到3718.5平方公里。这次行政区划调整一方面对于解决原广州老八区发展空间的局限具有重大的意义，为广州城市空间的拓展与城市持续发展提供了新的契机。另一方面，也打乱了总规上报的步骤，1996年开始上报的第15版总规方案无法应对变化。为了明确21世纪广州城市发展的战略思路和发展框架，广州市于2000年开展了城市总体发展战略规划编制工作。

图7 《广州市城市总体规划》第15版方案-空间结构示意图

（2）规划编制过程。为了快速应对行政区划调整对广州带来的机遇和挑战，2000年，广州市开国内城市先河，开展了一轮战略规划研究。战略规划提出了“适宜创业发展又适宜生活居住的山水型生态城市”的“两个适宜”的发展目标，研究内容不是面面俱到而是重点集中在土地利用、生态环境、综合交通三个方面，提出了“南拓、北优、东进、西联”的空间拓展战略。2001年4月，战略规划通过市政府常务会议审议，成为指导广州城市空间发展的总纲领。

图8 《广州城市建设总体战略概念规划纲要》——土地利用结构解析图

2002年1月开始，将战略规划确定的广州城市发展的基本框架和发展思路转译为法定规划，广州对《广州市城市总体规划（1996—2010）》（第15版方案）进行调整，并于2003年3月编制完成《广州市城市总体规划（2001—2010）》初稿（第16方案）。2005年12月，《广州市城市总体规划（2001—2010）》获得国务院批复。至此，广州开创了“战略规划——城市总规”的城市总体规划编制模式。2000年战略规划成为总规快速应对城市发展条件剧变下的成功尝试，也可以说是总规的前期综合研究。

（3）方案特点。本轮广州总规以落实2000年战略规划为主要内容，其城市性质、空间结构、城市发展战略方向及交通战略等核心内容均落实了战略规划的要求，在一定程度上可以说是与战略规划共识的“条文化”（易晓峰，2015）。其中城市空间发展方面确定了南部和东部为城市发展的主要方向，实施“南拓、北优、东进、西联”的空间发展策略，构建以山、水、城、田、海的自然格局为基础，主要沿珠江水系发展的多中心、组团式、网络型城市结构。

图9 《广州市城市总体规划（2001-2010年）》（第16版方案）——土地利用规划图

（4）实施情况。战略规划指导下的第16版总规的实施，促进了城市经济社会的快速发展。2000-2010年广州市GDP翻了两番多，位居全国前列。

汽车、石油化工、电子信息制造成为新支柱产业，商贸物流、会展、信息等高端服务业成为稳固的经济增长点，区域地位大幅提升。以机场、港口、铁路为龙头，以“双快”交通体系为骨干的城市综合交通体系基本构建。珠江新城、琶洲国际会展中心等一批重点新区相继建成，城市综合竞争力不断增强。2010年，亚运会的胜利召开，确立广州国家中心城市的地位。

2.实施导向下的总规新探索：第17方案

（1）发展背景。随着城市快速发展，广州市土地资源日趋紧张，规划的控制引导作用将进一步增强，规划的可实施性要求必然越来越高。党的十八大以来“依法治国”被提到新的高度，影响到了社会、经济发展的方方面面。面对以往不同规划间相互脱节甚至矛盾带来的种种问题，总规作为城市规划领域地位的上层次法定规划，自然被寄予了高度的期望。同时，面对多年来总规编制和审批机制存在的问题，近年来，国务院办公厅、住建部也多次要求广州、成都等相关城市开展总规改革创新工作。

图10 2000-2010年广州市GDP情况（根据广州统计年鉴整理）

（2）规划编制过程。由于第16版方案于2005年才获得批复，实施周期仅剩5年时间。2006年广州市便启动了新一轮广州总规——第17版方案的修编工作。先后经历了前期研究、现状调查、专题研究、战略规划、纲要编制、成果编制等阶段。2012年3月广州总规纲要获得住建部同意，广州正式开始了总规成果编制。2012年5月完成成果编制工作。2012年底完成了广州市内报批程序，2013年5月通过广东省政府常务会审议、12月通过住建部常务会审查。2014年3月，住建部正式发文将广州总规成果正式报入国务院办公厅。

（3）规划特点。新一轮总规编制工作主要有以下两方面的特点：一是重视战略规划研究。本轮总规编制延续上一轮总规编制过程中先进行战略规划的经验，于2007年开展了新一轮战略规划工作，2012年又开展了《广州市城市功能布局规划》的研究工作。这两轮战略规划的核心内容均在新一轮总规中适当进行了落实。二是同步开展“三规合一”和重点地区规划工作，增强相关规划的协调性，提升总规的可操作性。

三、各阶段总规发展的特征总结

（一）深受不同时期政治、经济背景的影响

从广州总规发展历程来看，不同时期的政治、经济背景深刻影响了不同阶段总规编制工作。新中国成立初期城市总规是在学习苏联计划经济体制的大背景下发展起来的，因此受到苏联专家的影响巨大，总规方案表现出计划经济体制下的控制发展特征，在第5～7版方案中体现得最为明显。而大跃进时期的政治和社会环境也直接导致了总规指标和规模的盲目提高。改革开放以来，随着经济的快速发展和社会的日益多元，总规也向着更加多元、综合的方向发展。

图11 广州珠江新城

（二）对解决不同时期城市发展问题发挥了重大作用

新中国成立至改革开放前，在国家“从消费城市向生产城市转变”的方针影响下，历版总规中工业发展成为规划的重点工作。虽然规划的城市性质经历了多次调整，但“生产性城市”的指导思想始终没变。广州总规对广州市工业区布局发挥了重要的引导作用。

改革开放至2000年，随着改革开放的深入，“从生产性城市向生活性城市转变”逐步成为城市发展的主旋律，城市的生活性得到更多的重视。随着经济的快速发展，城市规模也迅速增大。广州总规提出的三大组团结构，较好地应对了城市空间快速拓展的需要，对经济社会发展起到了重要的支持作用。

图12 广州琶洲国际会展中心

2000年以来，随着经济全球化和区域一体化的发展，城市综合竞争力的提升成为城市发展面临的主要课题。广州总规因应行政区划的调整，实施“南拓、北优、东进、西联”的空间发展策略，打造以山、水、城、田、海的自然格局为基础，主要沿珠江水系发展的多中心、组团式、网络型城市结构，拉开了城市发展框架，奠定了“国际化大都市”空间结构，提升了区域综合服务职能。

近年来，随着城市快速发展过程中积累的各种问题日益突出、土地资源日益紧张，广州总规在空间拓展的同时将建成区的“优化提升”作为发展的重点之一。

总体而言，广州总规成为不同历史发展阶段解决城市问题的整体谋划和重要抓手。实践证明，广州总规对于解决不同时期城市发展问题，促进经济社会发展起到了重要的引领作用。

（三）传统编制与审批机制难以适应未来城市快速发展的需求

经过改革开放30余年快速发展后，面对快速变化且日益复杂的城市经济社会发展问题，传统城市总规编制和审批机制逐

渐表现出诸多不适应性。

（续表1）

一方面，各专业部门不同的空间规划体系尚未完善，总规的地位有待明确，与国土、发改等其他部门相关规划间的协调难度大。除了城市规划系统的空间规划外，国土系统的土地利用规划、发改委系统的国民经济发展规划、环保部门的环保规划、交通部门的交通规划等均与城市空间息息相关。尽管《城乡规划法》确定了总规再城市规划系统无可争议的龙头地位，但在城市层面，国民经济和社会发展规划和土地利用总体规划等空间规划均从各自部门出发掌握了相当的话语权，总规时常需要与其他部门的空间规划相协调。相关专业部门编制的空间规划与总规编制时间、内容和深度往往存在差异，协调难度大。

另一方面，总规编制内容大而全，审批程序环节多、耗时长，使得总规的实效性大打折扣。总规规划内容涉及用地布局、建设规模、公共服务、市政设施等各专项规划近30项规划内容，涵盖了从战略性到策略性甚至到实际操作层面的所有问题，具有编制内容涉及面广、“大而全”的特点。

四、对未来总规编制的建议

（一）重塑空间规划体系

城市快速发展过程中出现的复杂问题，已不是某一个规划或某一类规划能完全解决的。总规存在的问题也并非仅仅是总规自身的问题。理顺空间规划体系，明确各级、各类空间规划的地位和相互关系，形成主次清晰、分工明确、相互协调的规划体系，从而进一步明确总规在空间规划体系中的地位和角色，可能是解决总规问题的重要前提。

（二）重回总规战略性

从广州总规发展历程不难看出，2000年以前历版总规规划重点为确定城市发展目标、发展战略、空间布局和重大基础设施等对城市未来发展影响深远的战略性问题。随着改革开放后超预期的快速发展，城市复杂性的不断提升，城市发展面临的问题也日益突出。作为引领城市发展和解决城市问题的重要政策工具，规划被寄予越来越高的期望。在此背景之下，总规作为城市规划体系中的上层次规划和总体性规划，各职能部门均希望借助总规解决自身发展中的问题，总规不可避免地走向了“大百科全书”。

然而规划并非万能，总规更是无法承受各类规划之重。重回总规的战略性，具体战术性内容由其他专项规划及下层次规划落实，这也许是加快总规编制审批周期、发挥其应有作用的必由之路。总规核心内容可包括“明确城市发展战略、目标定位、发展规模；明确空间结构布局与空间容量，划定生态控制线、城市增长边界线，明确重大公共设施和基础设施布局”等。其中空间规划应为宏观的结构引导生产、生活、生态空间的战略性布局，而非细化到“十大类用地”的精细的土地利用规划图；定位、定量的各类设施和控制线应在专项规划及下层次规划中落实。

（三）重构“总控联动”机制

对于总规市域空间管制、生态水系与环境保育、历史文化保护、市政配套与综合防灾、公共服务设施等核心管控内容须强化在控制性详细规划等下层次规划中的落实，并根据各级政府管理事权，提出分级管控要求，不得随意调整。对于下层次规划中确须完善或修改总规内容的应视情形和各级政府管理权限制定明确的优化调整程序。从而构建“总控联动”机制，确保总规内容兼具刚性和弹性。

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