高校预算编制与执行问题分析及对策

2018-03-08

武汉船舶职业技术学院学报 2018年1期

(武汉船舶职业技术学院，湖北武汉　430050)

1　高校预算的编制和执行存在的主要问题

1.1　高校收入来源的多元化与不确定性直接影响高校预算的编制与执行

高校的收入来源存在多元化，与全额事业单位拨款存在一定的差异。高校的收入来源主要为年初财政定额补助拨款，专项拨款、学费和住宿费收入、国有资产收益、科研等事业收入、部门创收等其他收入。在以收定支的编制原则下，收入来源预测的科学性直接影响支出的编制与预算的执行。专项拨款年初编制预算时，往往没有到位，经常是执行过程中追加，而且要求当年执行完，高校为防止资金被收走统筹，在预算的执行过程中会改变年初预算的资金来源，将追加的项目资金在国库中先行支付完。年中追加财政拨款会导致预算的随意性大，使财务部门批准的预算资金失去刚性约束。学费和住宿费收入也具有一定的不确定性，与各高校的招生情况直接相关，一旦招生遇到困难，学费和住宿费收入无法形成，相应的非税收入预算支出就无法执行到位。

1.2　定员定额拨款的事业单位预算编制标准与现行的政府收支分类改革的经济科目无法适应高校复杂的业务特点，预算的编制存在不科学性

高校的预算因业务的复杂性具有行业特点，采用一般的定员定额拨款的事业单位预算编制标准无法满足高校的业务需求。事业单位预算编制公用经费采用定员定额标准确定，高校属事业单位，但具有行业特点，如差旅费就不能按年人均定额测算，高校另有招生差旅费，学科调研差旅费，学生实训差旅费等。

高校的预算按经济科目细化编制，政府收支分类改革的经济科目没有考虑到高校的行业特点，很多业务无明确的经济科目对应，如学生的实习费，学生活动费、招生的宣传费等，各高校编制人员根据自己的职业判断选用经济科目，导致各高校相同的业务分属不同的经济科目。如各高校付给各省的招生人头费有的选用“手续费”，有的选用“邮电费”，有的选用“委托业务费”等。

1.3　预算编制的经济科目、会计核算的经济科目及国库支付时选用的经济科目难以达成一致，造成预决算存在差异

会计做账务处理时存在经济分类选用错误和难以把握的现象。高校学生活动业务非常多，有些经济事项选用经济科目存在异议，加之每个会计的业务水平和理解把握不同，存在同一经济业务选用不同的经济科目。如网上招生录取费用，有的认为使用“邮电费 ”科目，有的认为使用“手续费”科目等。因此预算执行时，核算会计与预算会计对相同的业务选用了不用的经济科目，导致预算执行也存在人为职业差异。

国库集中支付系统目前是一个经济科目形成一条支付凭证，为如实地反映经济科目，一张会计凭证可能要开几张支付凭证，出纳和代理银行也就增加非常大的工作量。申报国库支付申请时，为了方便支付和提高工作效率，存在合并经济科目录入现象。一张凭证涉及几个经济科目，需按不同经济科目录入几张支付凭证，如工资的申请，应按基本工资、津贴补贴、社会保障缴费和绩效工资分开进行申请录入，出纳往往只录入一张支付凭证，选用了一个经济科目，这样国库支付的经济科目与会计核算的经济科目也就存在不一致。

1.4　按预算对项使用国库指标存在困难

国库集中支付改革使财政支出全面公开、透明，实现了事前、事中、事后全过程监督。随着高校预算越来越细化和科学，指标也越来越多，以收对支的国库集中支付核算方式要求每笔账务都需会计人员核对指标,判断资金性质。目前很多单位还无法实现多人多机共享国库集中支付系统，信息不畅给财务人员账务处理增添风险，出现会计和出纳串用指标现象。

1.5　政府采购预算编制与执行存在脱节现象

政府采购要求做到“应编尽编，应采尽采，不编不采”。年初未编制政府采购预算的项目无法进行政府采购。如医务室购进的药品用于职工看病，经济科目应为医药费，医药费的上级科目为对个人和家庭的补助支出，录入预算系统时无法编制政府采购预算。学生的奖品纳入助学金经济科目，助学金上级科目为对个人和家庭的补助，也无法编制政府采购预算。在执行中，高校药品和学生奖品的购进往往超过50万元，应纳入政府采购，因无政府采购预算而无法执行。

1.6　预算编制的业财分离导致预算编制和执行不严谨

因财务人员不太懂具体业务，加之业务部门不懂财务，导致预算编制尤其是项目文本的编制缺乏科学性。如项目文本的编制项目负责人往往只对总金额有感知，具体的经济科目支出预算往往随意性大，有些业务部门甚至认为预算是财务部门的事情，对项目文本的编制简单应付，因预算编制往往时间紧迫，财务编制人员为了保证预算及时上报，只能凭主观理解进行修改和补充，使得预算编制的可信性降低，预算项目在编制初期就无法保证质量，很难保证实际执行。在预算执行中，财务部门和业务部门往往缺乏沟通，导致财务部门只是对业务部门的项目运行情况有一个简单的财务数据统计，而不知道业务部门的项目运行程度。财务工作者对预算执行无督办责任，导致预算执行的结果与预算编制的收支相差较大。

1.7　预算编制程序不合理，导致高校预算两张皮的存在

许多高校尚未设置较为完善的预算编制程序，也未成立预算委员会。财务部门在预算编制中占据着主导地位，在上级部门的要求下，按“二上二下”程序进行编制与上报。高校对外上报的预算都是以经济科目为基础进行编制，如公用经费中的办公费、邮电费、差旅费、手续费、委托业务费等是以学校为整体进行上报，而这些数据来源于各业务部门初步需求，财务部门统计汇总得出，在上报预算时间紧迫的情况下，业务部门上报的这些数据往往未经充分论证。财政预算批复一般较晚，大约每年的3月份才下达，很多高校在对外预算尚未批复的情况下，根据学校的运转需要，重新讨论各业务部门上报的资金需求并下达各业务部门的切块实施方案，导致内外预算不一致，存在两张皮的现象。两张皮的现象直接导致预算执行不力，国库支付存在挪支混支现象，国库支付的经济科目与财务会计报表的决算数据差异率高。

1.8　预算执行缺乏科学的考核和监督机制

根据《预算法》的规定和要求，预算一旦被批复下达，就必须严格执行，不能随意调整。然而，高校在实际日常收支活动中，往往存在预算调整随意以及预算的实际执行与批复预算严重不符等问题，严重制约着高校预算执行率的提高。从高校当前整体情况看，支出管理和监督考核方面还缺乏有效的激励机制和约束机制，预算的执行以简单的资金是否使用完毕为考核目标，未充分考虑资金的使用效益，业务部门出现突击花钱等现象。

2　提升高校预算编制与执行管理水平的措施

2.1　强化预算管理意识，完善预算编制制度，规范预算编制程序，提高预算编制的科学性和全面性

高校领导要重视预算管理，成立专门和专业的预算管理机构，建立完善的预算编制、执行、监督等制度。预算编制是一个非常繁琐的过程，涉及各个业务部门，财务部门与各业务部门要加强沟通与协调，要充分调动各个业务部门的积极性进行综合考虑，经过充分论证后的预算数据进行上报，财务部门依据所上报的财务资料进行整理和统计，遵循财务预算管理的规定和标准，预算出维持正常开支和运转的基本经费和项目申报费用，尤其是对项目支出的预算，包括对项目预算中的目标、实施计划和实施条件等，细化财务预算新方案上报预算委员会讨论后再上报上级部门。高校一定要在财政部门批复的预算下进行分解与实施，确保内外预算的一致性。

2.2　针对高校业务特点，财政部门应出台有指导性的高校经济科目指南、改进国库集中支付、政府采购等实施办法

高校现行的支出预算将经济内容按政府收支分类改革的经济科目进行分类反映，按财政部门的定员定额和日常公用经费定额的标准进行编制。但高校具有教学、学生实训和学生活动等业务特点，因此高校的公用经费不能按定额标准进行编制，应考虑学生人数。根据高校的业务特点，应出台高校的经济内容与经济科目对应表，以便高校的纵横向对比。

建议国库集中支付系统进行改进，同一条指标在申请时可选择不同的经济科目，最后同一收款人可形成一张支付凭证，以提高工作效率。

建议财政及时下达各项指标，确保国库指标对项正确使用，避免年底下达资金额度较大的指标，而且要求年终执行完毕。为调度资金，减少高校资金成本，建议取消国库集中收付制的以收定支的核算模式，改为通过零余额账户进行核算，国库指标可以统筹使用，预算的执行情况以会计核算为准，国库指标的使用仅作为参考。